ECLI:NL:RBDHA:2026:3729

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 24/9992 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2026 in de zaak tussen [eiseres] B.V.B.A., uit [vestigingsplaats] ([land]), eiseres, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Leegsma). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boetes. 1.1. Verweerder heeft met het besluit van 9 november 2023 (het boetebesluit) aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd. Met het besluit van 13 november 2024 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) heeft verweerder het boetebesluit gehandhaafd. 1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De (toenmalige) gemachtigde van eiseres heeft de rechtbank op 27 november 2025 bericht dat hij heeft begrepen dat eiseres sinds 25 november 2025 in staat van faillissement verkeert. Hij heeft medegedeeld dat hij eiseres niet langer bijstaat, maar dat het beroep wordt gehandhaafd. De rechtbank stelt vast dat een faillissement van eiseres dat is ingegaan op 25 november 2025 geen gevolgen heeft voor de behandeling van de procedure, omdat eiseres op dat moment al was uitgenodigd voor de behandeling ter zitting en het beroep betrekking heeft op een bestuurlijke boete . 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van verweerder deelgenomen, samen met twee inspecteurs, [naam 1] en [naam 2] . Eiseres is niet verschenen. Beoordeling door de rechtbank 2. Eiseres is een intermediaire onderneming die mest vervoert. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft vastgesteld dat zij niet heeft voldaan aan een aantal verplichtingen van de Meststoffenwet (Msw). Er is fosfaatkunstmeststof aan dierlijke meststoffen toegevoegd. Verweerder heeft daarom aan eiseres boetes opgelegd van in totaal € 181.827,-. De boetes hebben betrekking op in totaal 83 vrachten die namens eiseres zijn vervoerd. Het betreft een boete van € 134.527,- in verband met de verantwoordingsplicht (feitcode M740), een boete van € 22.400,- voor het elektronisch indienen van een onjuist vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) door de vervoerder (feitcode M311) en een boete van € 24.900,- voor het niet of niet op juiste wijze (laten) bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen, niet zijnde mineralenconcentraat, door middel van analyse van het monster door een laboratorium (feitcode M502). Wat zijn de regels? 3. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Wat vindt eiseres in beroep? 4. Eiseres voert aan dat zij geen overtredingen heeft begaan. Zij heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht. Zij heeft de mest geladen, bemonsterd en vervoerd. Verweerder heeft niet vastgesteld dat zij andere mest heeft geladen dan de mest die is bemonsterd en dat er sprake zou zijn van manipulatie van mestmonsters door de vervoerder. Er zijn geen getuigen en er zijn geen feitelijke vaststellingen gedaan. Dat de geanalyseerde mest kunstmest zou bevatten, zegt niets over manipulatie van monsters of over de handelingen van de vervoerder. Het is mogelijk dat de kunstmest al aanwezig was voor het nemen van het monster. Hoe de leverancier het precies gedaan heeft, weet zij ook niet, en zij hoeft daar ook niet over te speculeren. De stelling dat zij maar met stukken moet onderbouwen dat geen manipulatie heeft plaatsgevonden gaat uit van een verkeerde rechtsopvatting en is strijdig met de onschuldpresumptie. Er is ook kunstmest aangetroffen in vrachten die door andere vervoerders zijn vervoerd. Dit maakt het te meer aannemelijk dat de onregelmatigheid aan de zijde van de leverancier zit en niet aan de zijde van verschillende vervoerders. Voor zover aangenomen moet worden dat de monsters toch na monsterneming en voor inzending zijn gemanipuleerd, is er geen enkel bewijs dat zij hier iets mee te maken heeft. Zi Het WFSR heeft vastgesteld dat de restmonsters van de mengmonsters fosfaathoudende kunstmeststof(fen) bevatten met de 'fingerprint methode', waarbij wordt gekeken naar de gehalten van zeven sporenelementen. Eén overschrijding van ten minste een sporenelement is indicatief voor de aanwezigheid van kunstmeststoffen. Bij een overschrijding van de grenzen bij twee/drie/vier/vijf/zes/zeven van de sporenelementen kan met zekerheid gesteld worden dat er fosfaathoudende kunstmeststof(fen) in het monster aanwezig zijn. Bij de drie restmonsters zijn de grenswaarden van zeven van de zeven sporenelementen overschreden. Fosfaatkunstmeststof is geen natuurlijk onderdeel van dierlijke meststoffen. Dat wil zeggen dat er aan de dierlijke meststoffen fosfaatkunstmeststof is toegevoegd. 9. De rechtbank stelt voorop dat verweerder mag uitgaan van de door WFSR gehanteerde onderzoeksmethode en de daaruit getrokken conclusies . Dat de onderzoeksmethode van WFSR niet openbaar is betekent niet dat sprake is van strijd met artikel 6 van het EVRM. Eiseres heeft niet aangevoerd waarom volgens haar getwijfeld moet worden aan de deugdelijkheid van deze onderzoeksmethode. Eiseres heeft de gelegenheid gehad de conclusies van WFSR te weerleggen door een tegenonderzoek te (laten) uitvoeren zonder de wetenschappelijke onderbouwing achter de onderzoeksmethode te kennen. Dat heeft zij niet gedaan. Een door eiseres gewenste heranalyse door de WFSR heeft tot de constatering van vergelijkbare gehalten geleid. De rechtbank gaat er daarom van uit dat de fingerprintmethode een deugdelijke manier is om fosfaatkunstmest in mestmonsters aan te tonen. Van strijd met de onschuldpresumptie is geen sprake. 10. Nu ervan uit moet worden gegaan dat fosfaatkunstmeststof is toegevoegd aan de dierlijke meststoffen, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende komen vast te staan dat de mestmonsters zijn gemanipuleerd. Eiseres is verantwoordelijk voor het proces van monsterneming bij drijfmest en vaste mest, het bewaren van het mestmonster en het toesturen van het mestmonster aan een erkend laboratorium. Daarom staat vast dat eiseres de verantwoordingsplicht niet is nagekomen en daarmee dat zij de overtreding heeft begaan. Wie de fosfaatkunstmest heeft toegevoegd is niet van belang voor de vraag of eiseres de verantwoordingsplicht is nagekomen. Dat maakt geen deel uit van de normschending. De verwijtbaarheid kan wel een rol spelen bij de vraag of verweerder een boete kon opleggen voor de overtreding. Verwijtbaarheid (verantwoordingsplicht) 11. In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat de bevoegdheid om boetes op te leggen niet mag worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen. 12. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit niet aannemelijk heeft gemaakt. De enkele stelling dat zij de mestmonsters niet heeft gemanipuleerd door het toevoegen van fosfaatkunstmeststof(fen) is hiervoor niet voldoende. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aanwezigheid van fosfaatkunstmeststof(fen) in de restmonsters ook door andere factoren of personen kan zijn veroorzaakt. Dat er in onderhavige zaak bij een andere vervoerder in vrachten ook fosfaatkunstmeststof is aangetroffen, maakt niet dat geconcludeerd kan worden dat eiseres geen enkele betrokkenheid had bij de manipulatie van mestmonsters. Verweerder heeft erop gewezen dat als zich reeds fosfaatkunstmest in de opslag van de leverancier had bevonden, in dat geval alle mestmonsters van de vrachten 76 t/m 110 f Artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid van de Urm (feitcode M311) 18. Als vervoerder is eiseres op grond van artikel 64, tweede lid van de Urm verplicht om de op basis van de analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen elektronisch door te geven aan RVO . Op grond van artikel 124, eerste lid, van de Urm heeft eiseres de verplichting om deze gegevens volledig en naar waarheid te verstrekken. Aangezien aan de monsters van de vrachten mest fosfaatkunstmeststof(fen) zijn toegevoegd, zijn de monsters niet meer representatief voor de vrachten en heeft eiseres 83 keer onjuiste gegevens doorgegeven . Daarmee heeft zij artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid van de Urm overtreden. 19. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij de monsters niet heeft gemanipuleerd wijst de rechtbank op hetgeen zij met betrekking tot de verwijtbaarheid heeft overwogen onder 12. Verweerder was bevoegd om eiseres ook voor overtreding van artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid van de Urm een boete op te leggen . Hoogte van de boetes 20. Verweerder heeft de boetes voor de verschillende overtredingen overeenkomstig de Urm vastgesteld. De rechtbank acht de boetes evenredig. Ook als eiseres inmiddels failliet is verklaard, is niet gesteld en ook niet gebleken dat zij de boetes niet kon betalen. Eiseres is door verweerder in staat gesteld financiële gegevens over te leggen, maar heeft daarvan afgezien. Redelijke termijn 21. In boetezaken beoordeelt de rechtbank ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het EVRM, is overschreden. 22. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 6 juni 2023, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met -afgerond- negen maanden overschreden. Verweerder heeft op grond van zijn beleid de boete voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen gematigd met twee maal € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank ziet in het gegeven dat verweerder de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar kan plaats zijn voor een aanvullende matiging van de boete met 5% van het door verweerder opgelegde gematigde boetebedrag, met een maximum van € 2.500,-. Dit betekent dat de totale boete aanvullend gematigd wordt met een bedrag van € 2.500.- voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden. Conclusie en gevolgen 23. Het beroep is gegrond, omdat de boete wordt gematigd wegens de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. De rechtbank zal de hoogte van de boete voor alle overtredingen samen vaststellen op € 179.327,- (€ 181.827,- -/- € 2.500,-). De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 24. Eiseres heeft zelf geen beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake. Eiseres krijgt wel het door haar betaalde griffierecht terug. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover he een door Onze Minister overeenkomstig bij of krachtens de maatregel gestelde voorwaarden verleende erkenning; b. een door de Raad voor Accreditatie verleende accreditatie overeenkomstig een door Onze Minister goedgekeurd programma van eisen. 3. Aan een erkenning kunnen voorschriften worden verbonden en zij kan onder beperkingen worden verleend. De voorschriften en beperkingen kunnen worden gewijzigd, aangevuld of ingetrokken. 4. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het verlenen, weigeren of intrekken van een erkenning. Artikel 37 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door degenen die: a. betrokken zijn bij het doen van vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de hoeveelheden, hoedanigheden en oppervlakten, bedoeld in artikel 34, of b. diervoeder of dieren, als bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdeel b, op bedrijven afleveren, dan wel dieren, melk en andere dierlijke producten, als bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c, van bedrijven afnemen of be- of verwerken. Artikel 51 Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste Iid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40. Artikel 58 1. Ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord. […] Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (zoals deze luidde ten tijde van belang) Artikel 1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] o. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt; […] s. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf; […] v. vracht meststoffen: hoeveelheid meststoffen die als eenheid in een afzonderlijk transportmiddel al dan niet met aanhanger wordt vervoerd; […]. Artikel 39 1. De intermediair houdt per onderneming een inzichtelijke administratie bij. 2. De administratie bevat in ieder geval de gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid, alsmede gegevens over: a. de hoeveelheden in het kader van de onderneming aan- en afgevoerde meststoffen waarbij, voor zover van toepassing, wordt aangegeven dat de aan- of afvoer heeft plaatsgevonden ter uitvoering van artikel 21, tweede lid, onderdeel d, onder 1°, artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, onder 1°, vierde of vijfde lid, en artikel 33d, eerste lid, van de wet, de datum waarop de aan- en afvoer plaatsvond en het bedrijf of de onderneming van herkomst, onderscheidenlijk van bestemming dan wel, ingeval geen sprake is van een bedrijf of onderneming, gegevens over de leverancier onderscheidenlijk afnemer van de meststoffen; b. de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt; c. de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor de intermediair ten aanzien van een kalenderjaar mestverwerkingsovereenkomsten heeft gesloten, en d. de hoeveelheden meststoffen die bij de overdracht van een opslagruimte voor meststoffen aan of door een andere intermediair op het moment van overdracht aanwezig is in de desbetreffende opslagruimte. 3. Indien op een onderneming dierlijke meststoffen worden behandeld, bevat de administratie tevens gegevens over: a. de methode van behandeling; b De elektronisch in te dienen gegevens bevatten mede de code van het laboratorium dat de analyse van de dierlijke meststoffen waarop het vervoersbewijs dierlijke meststoffen betrekking heeft, heeft uitgevoerd, en de op basis van deze analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen. 3. Indien de hoeveelheid van de dierlijke meststoffen overeenkomstig de artikelen 84 tot en met 91 wordt bepaald op basis van de in die artikelen bedoelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten, worden de op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens, in afwijking van het eerste lid, uiterlijk tien werkdagen na het vervoer van de vracht of vrachten dierlijke meststoffen bij de minister ingediend. Artikel 77 l. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster. 2. Indien een vervoerder binnen een periode van ten hoogste zeven dagen van één leverancier meerdere vrachten dierlijke meststoffen afvoert naar één afnemer kan het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van deze vrachten worden vastgesteld door middel van analyse van een mengmonster dat op verzoek van de vervoerder door het betrokken laboratorium uit de uit deze vrachten genomen monsters is samengesteld, onder de volgende voorwaarden: a. het mengmonster bestaat uit ten hoogste twaalf monsters; en b. het verschil in gewicht tussen de grootste en de kleinste vracht bedraagt bij drijfmest ten hoogste tien procent en bij vaste mest ten hoogste twintig procent. 3. Het nemen van een monster uit een hoeveelheid dierlijke meststoffen en de analyse van dit monster geschieden overeenkomstig de artikelen 78 tot en met 81. Artikel 78 De bemonstering van een vracht drijfmest vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de vervoerder en geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken. Artikel 78a 1. De bemonstering van een vracht vaste mest geschiedt door de vervoerder. 2. In afwijking van het eerste lid, geschiedt de bemonstering van een vracht vaste mest, bestaande uit dikke fractie, door een monsternemende organisatie op verzoek van de leverancier of de vervoerder. 3. Indien de vaste mest, bedoeld in het eerste of tweede lid, bestemd is om buiten Nederland te worden gebracht, geschiedt de bemonstering van de vracht vaste mest tijdens het laden van het transportmiddel. 4. Indien de vracht vaste mest, bedoeld in het eerste of tweede lid, binnen Nederland is gebracht, geschiedt de bemonstering tijdens het lossen van het transportmiddel. Artikel 79 1. Een uit een vracht drijfmest genomen monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. De verpakking geschiedt met behulp van verpakkingsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel C, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken. 2. Een uit een vracht vaste mest genomen monster wordt door de vervoerder verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. 3. In afwijking van het tweede lid, wordt een uit een vracht vaste mest, bestaande uit dikke fractie, genomen monster door de monsternemende org