ECLI:NL:RBDHA:2026:2599

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 24/6627 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2026 in de zaak tussen [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. M.F. Vermaat), en Zorgkantoor Zorg en Zekerheid (Zuid-Holland Noord/Amstelland en de Meerlanden) , het Zorgkantoor (gemachtigde: mr. M.N.A. de Zwart). Samenvatting Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres gericht tegen de afwijzing van een aanvraag om meerzorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Eiseres is het niet eens met het besluit. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de bestaande wet- en regelgeving en de parlementaire geschiedenis geen aanwijzing bevat dat het Zorgkantoor de aanvraag van eiseres om meerzorg op grond van de Wlz op een juiste manier heeft beoordeeld. De door het Zorgkantoor verrichte beoordeling is niet inzichtelijk, niet controleerbaar en daarmee onnavolgbaar . Eiseres krijgt in zoverre gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Inleiding 1. Eiseres heeft bij het Zorgkantoor op 11 januari 2023 meerzorg op grond van de Wlz aangevraagd. 1.1. Met het besluit van 11 mei 2023 (primair besluit 1) heeft het Zorgkantoor de aanvraag van eiseres voor meerzorg op het persoonsgebonden budget (pgb) afgewezen en ambtshalve de toeslag ademhalingsondersteuning toegewezen op het Modulair Pakket Thuis (mpt). 1.2. Op 23 mei 2023 (primair besluit 2) heeft het Zorgkantoor aan [zorginstantie 1] een beschikking afgegeven waarin staat dat de aangevraagde meerzorg op het pgb is afgewezen en dat ambtshalve de toeslag ademhalingsondersteuning is toegewezen op het mpt gedeelte. 1.3. Met het bestreden besluit van 3 juli 2024 heeft het Zorgkantoor het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. 1.4. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 1.5. De rechtbank heeft het beroep op 21 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de cliëntondersteuner van eiseres [naam] en de gemachtigde van het Zorgkantoor. 1.6 Na afloop van de zitting hebben zowel het Zorgkantoor als eiseres, zoals ter zitting afgesproken, een reactie ingediend naar aanleiding van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 22 oktober 2025 (ECLI:NL:CRVB:2025:1517). De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten. Beoordeling door de rechtbank Waar gaat deze zaak over? 2. Eiseres, geboren op [geboortedatum] 1989, is onder andere bekend met ademhalingsfalen (respiratoire insufficiëntie type 2) bij ernstige scoliose en een aangeboren spierziekte (congenitale spierdystrofie). Eiseres is afhankelijk van non-invasieve beademing (VSCA profiel 4). Zij beschikt over een Wlz-indicatie voor het zorgprofiel LG wonen met intensieve begeleiding en intensieve verzorging (LG 6). Sinds 7 januari 2023 woont eiseres zelfstandig in een appartementencomplex waarbij ze zorg ontvangt vanuit [zorginstantie 2] , een onderaannemer van [zorginstantie 1] . [zorginstantie 2] biedt persoonlijke en verpleegkundige zorg en begeleiding. Daarnaast doet eiseres vrijwilligerswerk op een zorgboerderij en heeft ze een actief sociaal en maatschappelijk leven. 2.1. Eiseres heeft op 11 januari 2023 een aanvraag voor een pgb en voor meerzorg op het pgb ingediend bij het Zorgkantoor. De volledige aanvraag is door het Zorgkantoor ontvangen op 10 maart 2023. Op het aanvraagformulier heeft eiseres aangegeven dat zij zorg en verpleging vanuit [zorginstantie 2] ontvangt (leveringsvorm zorg in natura: hierna: ‘zin’) en daarnaast vier dagdelen per week naar dagbesteding op een zorgboerderij gaat. [zorginstantie 2] verzorgt de persoonlijke verzorging en begeleiding in en om het huis en andere zorgverleners doen de huishouding, begeleiding buitenshuis, dagbesteding, begeleiding van en naar activiteiten en zorg tijdens vakanties. Op dit moment leveren haar ouders deze zorg (betaald en als mantelzorgers). Eiseres vraagt om een pgb waa Ook de zorg die is opgenomen in de pgb meerzorg aanvraag is reeds opgenomen in het zorgprofiel LG 6. Het Zorgkantoor verwijst hiervoor naar de memo van 3 mei 2023. Het Zorgkantoor is het niet eens met de bezwaargrond van eiseres dat voor de berekening van meerzorg kan en moet worden teruggegrepen op de omvang in uren. Wat vindt eiseres in beroep? 4. Eiseres voert aan dat er sprake is van een zorgbehoefte die leidt tot meerzorg en dat de beoordeling door het Zorgkantoor zich niet verdraagt met de regelgeving zoals die op dit moment luidt. Eiseres verwijst hiervoor naar het rapport Duiding en advies toezicht en meerzorg bij mpt en pgb van het ZiN, waarvan de conclusie luidt dat de regelgeving op dit moment niet duidelijk genoeg is. Zolang er geen duidelijke keuzes zijn gemaakt door de wetgever ten aanzien van het referentiepunt bij het vaststellen van een ‘bijzondere zorgbehoefte’, kunnen het ZiN en het Zorgkantoor het huidige referentiepunt niet hanteren. Eiseres is van mening dat de beoordeling van de aanvraag meerzorg aan de hand van een objectieve urenvergelijking dient plaats te vinden. De behoefte aan zorg dient leidend te zijn. De enige toets die kan worden aangelegd om te bepalen of er sprake is van meerzorg, is een vergelijking in omvang in uren tussen het zorgprofiel en de daadwerkelijk benodigde zorg. Volgens eiseres is de behoefte aan zorg bepalend bij de vraag of sprake is van meerzorg. De door het Zorgkantoor genoemde ‘bijzondere zorgbehoefte’ is geen vereiste die volgt uit wetgeving. Bovendien is onvoldoende duidelijk of de cruciale vraag, namelijk of de zorgbehoefte van eiseres de zorg qua intensiteit of deskundigheidsniveau overstijgt, is beoordeeld door een medisch adviseur die specifiek deskundig is op het gebied van haar zorgbehoefte. Van de medisch adviseur van het ZiN is niets bekend. Dit vormt een gebrek in de zorgvuldigheid. Wat stelt het Zorgkantoor in verweer? 5. Volgens het Zorgkantoor moet ingevolge artikel 2.2., eerste lid, van de Rlz eerst vastgesteld worden of sprake is van een bijzondere zorgbehoefte. Dan moet het gaan om zorg die niet in het zorgprofiel is opgenomen. Dat is bij eiser niet het geval. Het is niet vereist om een cijfermatige vergelijking in uren te maken. Er is geen sprake van rechtsonzekerheid. Het Zorgkantoor stelt verder dat eiser de naam van de medisch adviseur bij ZiN kan opvragen. Wat is het beoordelingskader? 6. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving en de wetsgeschiedenis is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Wat oordeelt de rechtbank? 7. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het Zorgkantoor op de juiste wijze heeft beoordeeld dat eiseres niet voor meerzorg in aanmerking komt. 7.1. Uit de toepasselijke regelgeving voor meerzorg en de wetsgeschiedenis van deze bepalingen kan worden opgemaakt dat een verzekerde aanspraak heeft op meer zorg dan de samenhangende zorg behorende bij het bij de verzekerde best passende zorgprofiel voor zover zijn zorgbehoefte minimaal 25% hoger is dan de zorg die is opgenomen in het zorgzwaartepakket dat voor de bekostiging van het zorgprofiel wordt gebruikt dan wel van het zorgprofiel. Of een verzekerde hiervoor in aanmerking komt, is ter beoordeling van het Zorgkantoor. 7.2. Blijkens de wetsgeschiedenis heeft de wetgever aangesloten bij de meerzorgregeling in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. De inhoud van artikel 2.2, eerste en derde lid, van de Rlz is na de inwerkingtreding van de Wlz niet gewijzigd. Uit woorden als: "meer zorg" en "minimaal 25% hoger dan" en de Nota van toelichting leidt de rechtbank af dat de wetgever voor de beoordeling van het recht op meerzorg een controleerbare en gekwantificeerde vergelijking heeft voorgestaan van de zorg die een verzekerde nodig heeft en de zorg waarop de verzekerde op grond van het hem geïndiceerde zorgprofiel recht heeft. Knelpunten bij de beoordeling 7.3. In zijn uitspraak van 22 oktober 2025 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geoordeeld De rechtbank ziet in navolging van voornoemde uitspraak van de CRvB in de bestaande wet- en regelgeving en de parlementaire geschiedenis geen aanwijzing voor de juistheid van deze manier van beoordelen van de meerzorgaanvraag van eiseres en verwijst daartoe kortheidshalve naar hetgeen is weergegeven onder 6.1. en 6.2. van deze uitspraak. De door het Zorgkantoor verrichte beoordeling is niet inzichtelijk, niet controleerbaar en daarmee onnavolgbaar. 7.6. Het in het bestreden besluit door het Zorgkantoor ingenomen standpunt dat eiseres niet in aanmerking komt voor meerzorg, berust daarmee niet op een deugdelijke motivering en is in strijd met artikel 7:12, tweede lid, van de Awb. Het bestreden besluit komt reeds hierom voor vernietiging in aanmerking. Voorlopige voorziening 8. Hangende het beroep heeft eiseres verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Eiseres krijgt thans alleen voor de dagbesteding (begeleiding groep) en hulp bij het huishouden een pgb. De zorgaanbieder ( [zorginstantie 1] / [zorginstantie 2] ) voorziet niet in de begeleiding individueel en de volledige zorg buiten de woning, terwijl eiseres stelt daar wel recht op te hebben. Eiseres wordt twee maal per week door haar ouders begeleid bij activiteiten buitenshuis. Dit is gemiddeld 2 keer per week 3 uur ad € 22,98 per uur. 8.1. De rechtbank ziet aanleiding om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen. Dit betekent dat het Zorgkantoor een verhoging van het pgb aan eiseres verleent van € 137,88 per week (2 x 3 x € 22,98). Met deze verhoging van het pgb wordt eiseres in staat gesteld om zorg buitenshuis in te kopen. Deze voorlopige voorziening wordt getroffen met ingang van de datum van deze uitspraak en wordt voortgezet tot zes weken na de datum waarop de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar is bekendgemaakt. De rechtbank gaat ervan uit dat, mocht het nieuw te nemen besluit op bezwaar niet tot minimaal hetzelfde pgb aanleiding geven als deze voorlopige voorziening oplevert, ter zake geen terugvordering door het Zorgkantoor zal volgen. Conclusie en gevolgen 9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanvragen om meerzorg te nemen. Dit omdat zij daarvoor over onvoldoende informatie beschikt. Ook draagt de rechtbank niet aan het Zorgkantoor op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. 9.1. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het Zorgkantoor een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank acht het aangewezen dat het Zorgkantoor een nieuw onderzoek uitvoert naar de situatie van eiseres. Het Zorgkantoor dient hierbij te bepalen welke Wlz-zorg naar aard en omvang, in uren, op medische gronden nodig is. Het Zorgkantoor dient vervolgens een gekwantificeerde en toetsbare vergelijking te maken van de vastgestelde zorgbehoefte van eiseres met de zorg die ten grondslag ligt aan het voor hem geïndiceerde zorgprofiel, naar aard en omvang, uitgedrukt in uren, en aan de hand daarvan te bepalen of en, zo ja, onder welke noemer en met welk bedrag het pgb in verband hiermee moet worden verhoogd. 9.2. Omdat het beroep gegrond is moet het Zorgkantoor het griffierecht aan eiseres vergoeden, en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. 9.3. Het verzoek om een proceskostenveroordeling kan daarom ook worden toegewezen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht komt de door een derde beroepsmatig verleende bijstand voor vergoeding in aanmerking. In dit geval worden de kosten die daarvoor door eiseres zijn gemaakt vastgesteld op € 1.868,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van g Voor het persoonsgebonden budget is het basisbedrag, genoemd in bijlage H, beschikbaar, verminderd met de kosten van het modulair pakket thuis voor huishoudelijke hulp, persoonlijke verzorging, verpleging, logeeropvang, individuele begeleiding en begeleiding in groepsverband en vervoer. (…) Artikel 5.1a van de Regeling langdurige zorg Alvorens de (…)verlening van een persoonsgebonden budget te weigeren op de grond dat het niet op doelmatige wijze ten huize van de verzekerde kan worden geleverd, en nadat daarover overleg is gevoerd met de verzekerde, beoordeelt de Wlz-uitvoerder of het zorgkantoor deze weigering wegens ondoelmatigheid kan worden vermeden door verhoging van het basisbedrag met ten hoogste 25%. Artikel 5.1e van de Regeling langdurige zorg (…) 2. Het zorgkantoor kan op verzoek van de verzekerde een aanvraag voor meerzorg als bedoeld in artikel 2.2 starten, indien de verzekerde een zorgbehoefte heeft waarvan de kosten het bedrag overstijgen dat beschikbaar is na toepassing van de artikelen 5.1 tot en met 5.1d en de verzekerde voldoet aan de voorwaarden genoemd in artikel 2.2, eerste of tweede lid. (…) 4. Het zorgkantoor kan onder daarbij te stellen voorwaarden in het voordeel van de verzekerde afwijken van de bedragen genoemd in bijlage H indien de verzekerde naar het oordeel van het zorgkantoor aanspraak heeft op meer zorg als bedoeld in artikel 2.2 van deze regeling. Wetsgeschiedenis Toelichting bij artikel 3.1.1 Blz: Stb 2014 520 - Algemeen: "Tweede waarborg in het wetsvoorstel voor de cliënt is dat het recht op zorg geborgd wordt door de zorgplicht die de Wlz-uitvoerder heeft. Naast rechtszekerheid voor de cliënt enerzijds – waar heb ik recht op? – dient er ruimte te zijn voor de Wlz-uitvoerder/het zorgkantoor om bij de invulling van dat recht zorg op maat te kunnen aanbieden. (…) Indien de verzekerde een bijzondere zorgbehoefte heeft waardoor zijn zorgbehoefte groter is dan uit het geïndiceerde zorgprofiel voortvloeit, zal, in lijn met de AWBZ, een behoefte aan meer zorg bestaan. Zoals in paragraaf 3.3 van het algemene deel van deze toelichting is aangegeven, zal in 2015 op dit punt gelden wat onder de AWBZ gold. Dat wil zeggen dat de Wlz-uitvoerder/het zorgkantoor kan besluiten om meer zorg toe te kennen indien de verzekerde een in het Rlz te regelen zorgprofiel geïndiceerd heeft gekregen of indien de verzekerde behoefte heeft aan in de Rlz te regelen vormen van zorg." - Eerste lid: "Artikel 1.1.1 bevat een omschrijving van wat onder zorgprofiel moet worden verstaan. Welke zorg bij een zorgprofiel hoort, zal krachtens dit eerste lid in de Rlz worden geregeld. De zorgprofielen zijn opgenomen in de bijlage bij de Rlz. Deze zullen, zeker aanvankelijk, zijn afgeleid van de huidige zorgzwaartepakketten. Overeenkomstig de doelstelling van het wetsvoorstel, verschillen de zorgprofielen echter wezenlijk van de huidige zorgzwaartepakketten. Kernpunt daarbij is dat de in de Regeling langdurige zorg op te nemen profielen niet langer in uren te leveren zorg uitdrukken. Overeenkomstig de Wet langdurige zorg, is uitdrukkelijk de ruimte gegeven aan de professionele zorgaanbieder om, binnen de globale omvang die door de zorgprofielen wordt uitgedrukt, en waarin zij onderling verschillen, de zorg te leveren waarop iemand is aangewezen. Een en ander behoudens de regeling van eventuele behoefte aan meer zorg." - Tweede lid: "Hoewel de zorgprofielen doorgaans goed aansluiten bij de zorgbehoefte van de verzekerde, kunnen zich specifieke gevallen voordoen waarin ook de meest passende zorgprofielen nog onvoldoende tegemoet komen aan de zorgbehoefte van de verzekerde. Onder de huidige AWBZ, meer specifiek in de Regeling zorgaanspraken AWBZ, is daarom voorzien in een regeling voor meer zorg. Indien de verzekerde een bijzondere zorgbehoefte heeft waardoor zijn zorgbehoefte groter is dan uit het geïndiceerde zorgprofiel voortvloeit, zal, in lijn met de AWBZ, een behoefte aan meer zorg bestaan. Zoals in paragraaf 3.3 van het algemene de