ECLI:NL:RBDHA:2026:21774

Beroep tegen beslissing om de in het kader van de NOW2-regeling toegekende tegemoetkoming gedeeltelijk te moeten terugbetalen. Beroep ongegrond. RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 24/3597 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 augustus 2026 in de zaak tussen [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. A.H. Vermeulen), en De minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid, namens deze de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder (gemachtigde: mr. M.A. Brouwer). Inleiding Met de besluiten van 27 januari 2023 en 2 februari 2023 (de primaire besluiten) heeft verweerder de definitieve berekening van de tegemoetkoming op grond van de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid over de tweede aanvraagperiode juni tot en met september 2020 (NOW-2) vastgesteld. Op basis van deze berekening is de tegemoetkoming lager dan het bedrag aan voorschot dat eiseres heeft ontvangen met als gevolg dat eiseres €30.375,00 moet terugbetalen. Met het besluit van 22 maart 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de zaak niet behandeld op een zitting. Overwegingen Wat aan de procedure vooraf ging 1.1. Eiseres heeft op 16 juli 2020 een aanvraag voor een tegemoetkoming NOW over de tweede aanvraagperiode ingediend. Bij besluit van 20 juli 2020 is haar een voorlopige tegemoetkoming van €59.755 toegekend. Een bedrag van €47.804 daarvan was een voorschot. 1.2. Bij het primaire besluit is de NOW-tegemoetkoming definitief berekend en op €17.429 vastgesteld. Bij die berekening is verweerder uitgegaan van de volgende gegevens: - De omzetperiode die eiseres in de aanvraag heeft gekozen; - Het werkelijke percentage omzetverlies in die periode; - De accountantsverklaring - De loonsom van maart 2020, vermenigvuldigd met 4; - De loonsom in de periode van juni tot en met september 2020. 1.3. Verweerder heeft in het bezwaar van eiseres geen aanleiding gezien om het standpunt te wijzigen en is bij het primaire besluit gebleven. De standpunten van partijen 2. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit, hiertoe voert zij het volgende aan. Het jaar 2019 is niet representatief en het gebruik hiervan is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eiseres heeft in verband met ziekte van [naam] ( [naam] ) in 2019 een veel lagere omzet gedraaid. [naam] is in dat jaar 8 maanden niet werkzaam geweest waardoor de omzet 35% lager was dan in het voorgaande jaar. In dit geval dient het jaar 2018 als referentiejaar gebruikt te worden. 3. Verweerder ziet geen aanleiding om het standpunt te wijzigen en voert het volgende aan. Uit de regeling blijkt dat het referentiejaar 2019 is. Op deze regel wordt een uitzondering gemaakt voor startende ondernemingen. De ziekte van een werkgever is echter geen buitengewone omstandigheid maar een omstandigheid die behoort tot het normale ondernemersrisico. Zodoende kan er niet afgeweken worden van het referentiejaar zoals vermeld in de regeling. Het juridisch kader 4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Beoordeling door de rechtbank 5. Eiseres bestrijdt niet dat naar de letter van de NOW-2 regeling de definitieve vaststelling van de subsidie correct is. Eiseres betoogt dat verweerder in haar geval maatwerk had moeten leveren door bij de berekening het jaar 2018 als referentie jaar te gebruiken. Dit vraagt om een exceptieve toetsing van de NOW-regeling. Is de NOW-2 regeling als zodanig onredelijk? 6.1. De NOW-2 is een ministeriële regeling. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht overeenkomstig de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad). 6.2. De minister heeft bij de totstandkoming van een subsidieregeling zoals de NOW veel beslissingsruimte. Bovendien is de NOW-regeling het resultaat van een politiekbestuurlijke afweging om werkgevers, die te maken hebben met een acute terugval in de omzet door vermindering van de bedrijvigheid door bijzondere omstandigheden, die niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend, zoals door COVID-19, een tegemoetkoming te bieden in de loonkosten met het doel werkgelegenheid zoveel mogelijk te behouden. Het is verder een noodmaatregel waarbij een zeer groot aantal werkgevers op korte termijn duidelijkheid moest worden verschaft over de aard en de inhoud van de regeling. De regeling heeft daardoor noodgedwongen een generiek karakter waarbij niet steeds maatwerk kan worden geboden. Een en ander betekent dat de intensiteit van de onderhavige toetsing door de rechter terughoudend is. 6.3. Op grond van artikel 3 van de NOW-2 is het doel van deze regeling om werkgevers tegemoet te komen in de betaling van de loonkosten, indien sprake is van een acute terugval in de omzet met ten minste 20% gedurende een periode van vier maanden, vanwege een vermindering in bedrijvigheid door buitengewone omstandigheden die in redelijkheid niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend. Uit de nota van toelichting bij de NOW-2 blijkt dat de eis uit de NOW-1, die geldt om voor de NOW in aanmerking te komen, namelijk dat een werkgever een omzetdaling van ten minste 20% heeft, voor de NOW-2 van toepassing blijft. Voor NOW-2 geldt dat de omzetdaling wordt bepaald door een derde van de omzet van 2019 te vergelijken met de omzet van een door de werkgever te kiezen periode van vier maanden die start op 1 juni, 1 juli of 1 augustus 2020. De regelgever heeft voor de vaststelling van de subsidie expliciet gekozen voor een minimale omzetdaling van 20% om recht te hebben op een subsidie en daarbij uit te gaan van (een derde van) de omzet van 2019. Er is daarom geen aanleiding om artikel 6, tweede lid, in samenhang met artikel 18, zesde lid, van de NOW-2 in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel en om deze bepalingen om die reden buiten toepassing te laten. Is de toepassing van de NOW-2 regeling in dit specifieke geval onredelijk? 7.1. Eiseres betoogt dat in haar specifieke geval maatwerk moet worden geleverd, omdat de toepassing van de NOW-2 nadelig uitpakt. Door de manier waarop de regeling nu wordt toegepast, houdt verweerder op geen enkele wijze rekening met de ziekteperiode van 8 maanden. 7.2. De rechtbank stelt vast dat de tegemoetkoming op grond van de NOW-2 kwalificeert als subsidie, zoals gedefinieerd in artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond hiervan zijn, naast de bepalingen van de NOW-2, ook de bepalingen uit titel 4:2 van de Awb van toepassing. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb wordt de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vastgesteld, tenzij er sprake is van één van de (limitatief) in het tweede lid genoemde situaties. In die gevallen kan de subsidie lager worden vastgesteld. 7.3. In het geval van eiseres was verweerder bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb, omdat eiseres wist of behoorde te weten dat het daadwerkelijk omzetverlies in de subsidieperiode ten opzichte van de referentieperiode lager was dan zij bij de aanvraag van de tegemoetkoming had geschat. Daarbij is van belang dat bij het aanvragen van de NOW-subsidie en de verlening van het voorschot noodgedwongen moet worden uitgegaan van een aantal onzekere factoren. Er moet onder meer een schatting worden gemaakt van het omzetverlies (verwacht omzetverlies). Ook wordt ervan uitgegaan dat de loonsom in de subsidieperiode nagenoeg gelijk zal blijven aan de loonsom in maart 2020. Eén en ander hangt samen met de noodzaak om werkgevers zo snel mogelijk van een voorschot te voorzien. Bij de subsidievaststelling is er meer tijd om te corrigeren. Dit betekent dat werkgevers die een aanvraag indienen voor loonkostensubsidie op grond van de NOW zich moeten realiseren dat het definitieve subsidiebedrag lager kan uitvallen indien bijvoorbeeld het daadwerkelijke omzetverlies lager is dan het verwachte omzetverlies of als de loonsom in de maanden juni tot en met september 2020 lager is dan driemaal de loonsom in de maand maart 2020. Verweerder heeft eiseres er in het besluit van 20 juli 2020 (subsidieverlening en voorschot) ook op gewezen dat zij, als blijkt dat zij te veel subsidie heeft ontvangen, het te veel ontvangen bedrag moet terugbetalen. 7.4. Het bestreden besluit tot vaststelling van de tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb moet de minister een afweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de tegemoetkoming in de loonkosten enerzijds en de gevolgen van een latere vaststelling voor eiseres anderzijds. Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor eiseres nadelige gevolgen van de lagere vaststelling en de terugvordering van de als gevolg daarvan ten onrechte ontvangen bedragen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 2 februari 2022 heeft overwogen, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. Hierbij gaat het om een directe toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. 7.5. Zoals hiervoor onder 7.4 al is overwogen heeft de regelgever in de NOW-regeling uitdrukkelijk gekozen voor het hanteren van referentiejaar, in dit geval 2019, om fraude- en misbruikrisico’s te beperken. Dat is een legitiem doel waaraan zwaarwegende betekenis toekomt. Daarnaast heeft verweerder in het verweerschrift toegelicht dat bij de vaststelling van de subsidie een belangenafweging wordt gemaakt op basis buitenwettelijk begunstigend beleid. Ten aanzien van de referentie-omzet heeft verweerder erop gewezen dat wanneer een werkgever aanvoert dat de referentie-omzet niet representatief is, in situaties van bijzondere overmacht (zoals brand of gedwongen bedrijfssluiting vanwege gezondheidsrisico's) kan worden afgeweken van de regeling en de maanden buiten beschouwing kunnen worden gelaten waarin de calamiteit zich voordeed. Van een dergelijke calamiteit is in het geval van eiseres volgens verweerder geen sprake. 7.6. Daar staat tegenover dat strikte toepassing van het peiljaar van artikel 6, tweede lid, van de NOW-2 voor eiseres financieel nadelige gevolgen heeft omdat hierdoor geen rekening is gehouden met het feit dat eiseres in het referentiejaar 8 maanden ziek was waardoor de omzet lager is geweest dan verwacht. Er is echter geen aanleiding om in dit geval dit financiële nadeel als onevenredig te beoordelen. Dat eiseres door ziekte van [naam] minder omzet had, behoort naar het oordeel van de rechtbank tot het normale ondernemersrisico. De NOW-regeling is niet bedoeld om hiervoor een tegemoetkoming te bieden. Hierbij neemt de rechtbank voorts in aanmerking dat eiseres bij de aanvraag voor de tegemoetkoming een verwacht omzetverlies van 72% heeft opgegeven. Deze aanvraag heeft eiseres op 16 juli 2020 ingediend. Op dat moment was de tekst van de NOW-2 regeling al gepubliceerd. Eiseres had dus kunnen weten wat de gevolgen zijn wanneer het percentage werkelijke omzetdaling lager uitvalt dan het verwachte percentage. De rechtbank is van oordeel dat de lagere subsidievaststelling in dit geval niet onevenredig is. Terugvordering verleend voorschot 8.1. Artikel 15 van de NOW-1 bepaalt dat, onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Awb, het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk kan worden teruggevorderd van de subsidieontvanger als dit ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 13 is voldaan. Verweerder heeft zowel op grond van artikel 15 van de NOW-1 als op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb een discretionaire bevoegdheid om het onverschuldigd betaalde voorschot geheel of gedeeltelijk terug te vorderen van de subsidieontvanger. De rechtbank toetst de beslissing van de minister om de voorschotten volledig terug te vorderen terughoudend. Ook met betrekking tot de terugvordering geldt dat, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, beoordeeld moet worden of de nadelige gevolgen van de terugvordering voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding met de doelen die met het besluit worden gediend. 8.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat vanuit het oogpunt van zorgvuldige besteding van publieke middelen in beginsel gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten op grond van de NOW. Dat is een legitiem doel waaraan belangrijke betekenis toekomt. 8.3. Het gevolg van het bestreden besluit voor eiseres is dat zij een bedrag van €30.375,- aan te veel ontvangen voorschot moet terugbetalen. Hoewel het aannemelijk is dat de terugvorderingen gevolgen hebben voor de financiële positie van eiseres, is dat naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te oordelen dat sprake is van onevenredig financieel nadeel. In dit kader vindt de rechtbank van belang dat eiseres niet heeft gesteld nog heeft onderbouwd wat voor financiële gevolgen er zouden zijn. Ook wordt in aanmerking genomen dat eiseres kon weten dat de omzet van het referentiejaar 2019 bepalend zou zijn voor het berekenen van het omzetverlies nu dit blijkt uit de regeling. De rechtbank is het met de minister eens dat de nadelige gevolgen van de terugvorderingen van de onverschuldigde betaalde voorschotten voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen van de besluiten. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet geheel of gedeeltelijk van de terugvorderingen hoeven afzien. Schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn 9. De rechtbank ziet aanleiding om te beoordelen of eiser in aanmerking komt voor een schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoel in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens vaste rechtspraak mag de behandeling van zaken als deze, met een bezwaar- en beroepstermijn, maximaal twee jaar in beslag mag nemen. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelduur te rechtvaardigen. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. In dit geval is een het bezwaarschrift ingediend op 15 maart 2023. De behandeling heeft daarmee in totaal drieënhalf 41 maanden jaar geduurd. De redelijke termijn is derhalve met 17 maanden (afgerond anderhalf jaar) overschreden. Niet gebleken is van omstandigheden die een langere behandelduur rechtvaardigen. Van deze periode van anderhalf jaar moeten zeven maanden worden toegeschreven aan de bezwaarfase en tien maanden moet worden toegeschreven aan de beroepsfase. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, heeft eiser recht op een schadevergoeding van € 1.500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn. Verweerder zal daarvan € 617,65 (dat is 7/17e van €1.500,-) moeten vergoeden en de Staat zal worden veroordeeld tot een vergoeding van € 882,35. Conclusie en gevolgen 9. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Eiseres krijgt wel een schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt verweerder tot het betalen van € 617,65 aan schadevergoeding aan eiser; - veroordeelt de Staat tot betaling van € 882,35 aan schadevergoeding aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Bannink, rechter, in aanwezigheid van E.T. Rietbroek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2026. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. BIJLAGE In artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb is bepaald dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. In artikel 1 van de NOW-2 is bepaald dat de referentie-omzet de omzet is waarmee de omzetdaling wordt vergeleken, bedoeld in artikel 6, tweede lid; In artikel 3 van de NOW-2 is bepaald dat het doel van deze regeling is om werkgevers tegemoet te komen in de betaling van de loonkosten, indien sprake is van een acute terugval in de omzet met ten minste 20% gedurende een periode van vier maanden, vanwege een vermindering in bedrijvigheid door buitengewone omstandigheden die in redelijkheid niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend, voor zover geen winst of bonussen worden uitgekeerd of eigen aandelen worden aangekocht, zodat werkgevers zoveel mogelijk werknemers in dienst kunnen houden voor de uren die zij werkten voordat sprake was van deze terugval. In artikel 6, eerste lid, van de NOW-2 is bepaald dat de omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de omzetperiode te delen door de referentie-omzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in hele procenten en naar boven afgerond. In artikel 6, tweede lid, van de NOW-2 is bepaald dat de referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, de omzet is over het kalenderjaar 2019, gedeeld door drie. In artikel 18, zesde lid, aanhef en onder a, van de NOW-2 is bepaald dat de subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 8, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld, indien de omzetdaling in de omzetperiode minder dan 20% bedraagt. In artikel 19, van de NOW-2 is bepaald dat onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk kan worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 15, 16 of 17, is voldaan. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1619. Zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.