ECLI:NL:RBDHA:2026:1214

Rechtbank den haag Team handel - voorzieningenrechter zaak- / rolnummer: C/09/694754 / KG ZA 25-1142 Vonnis in kort geding van 26 januari 2026 in de zaak van COMFOR ZORG B.V. te Eindhoven, eiseres, advocaat mr. P.J.M. van Limpt te Eindhoven, tegen: VGZ ZORGKANTOOR B.V. te Arnhem, gedaagde, advocaten mrs. S.C. Bezemer en S.V.C. de Kroon te Amsterdam. Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘Comfor’ en ‘VGZ’. 1 De procedure 1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: - de dagvaarding van 19 november 2025, met producties 1 tot en met 13; - de akte van Comfor houdende een wijziging van eis en overlegging producties 14 tot en met 18; - de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 14; - de op 9 januari 2025 door VGZ overgelegde producties 15 tot en met 19; - de op 12 januari 2026 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd. 1.2. Tijdens de zitting is vonnis bepaald op 29 januari 2026 of zoveel eerder als mogelijk. 2 De feiten Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 2.1. Comfor is een landelijk opererende zorgaanbieder die 24-uurszorg aanbiedt aan ouderen met dementie en/of somatische aandoeningen. Comfor levert die zorg zowel aan ouderen die woonachtig zijn in een eigen appartement binnen een door haar beheerde woonzorglocatie als aan ouderen in hun eigen woning buiten een woonzorglocatie. Daarbij gaat het om zogenaamde VPT-zorg als bedoeld in de Wet langdurige zorg (Wlz), waarbij VPT staat voor Volledig Pakket Thuis. De verleende zorg in een door een zorgaanbieder beheerde woonzorglocatie wordt aangemerkt als geclusterde VPT-zorg en de ambulante zorg aan ouderen buiten een woonzorglocatie als ongeclusterde VPT-zorg. 2.2. VGZ is een uitvoerder in de zin van de Wlz en is tevens aangewezen als zorgkantoor voor onder meer de regio Midden-Brabant. VGZ is als zorgkantoor verantwoordelijk voor de inkoop van Wlz-zorg door middel van het contracteren van Wlz-zorgaanbieders in deze regio. 2.3. Comfor heeft in 2023 woonzorglocatie Zeshoeve in Udenhout aangekocht. In april 2025 is Comfor gestart met het verbouwen van deze locatie tot een locatie met 30 zorgappartementen. Op deze locatie wil Comfor geclusterde VPT-zorg gaan leveren aan ouderen met een Wlz-indicatie. Comfor is voornemens deze locatie omstreeks 1 april 2026 te openen. Voor het leveren van geclusterde VPT-zorg op de locatie Udenhout dient Comfor te beschikken over een Wlz-overeenkomst met VGZ. Comfor heeft niet eerder met VGZ gecontracteerd. 2.4. VGZ koopt Wlz-zorg in via een inkoopprocedure. VGZ heeft de inkoopprocedure voor het jaar 2026 beschreven in het ‘Inkoopbeleid Langdurige Zorg 2026 Sector Verpleging & Verzorging’ (hierna: ‘het Inkoopbeleid’). In het Inkoopbeleid valt onder meer het volgende te lezen: “ 2.3 Regionale regie op het zorglandschap We verwachten dat alle aanbieders zich houden aan de afspraken die aanbieders onderling maken aan de regiotafels en aan de regionale visie die is opgesteld. (…) De huidige intramurale capaciteit breiden we landelijk niet verder uit. (…) Uitgangspunt is dat we voor mensen met een ZZP4 indicatie geen intramurale zorg meer organiseren, tenzij de sociale context hier echt om vraagt. Voor ZZP4 indicaties geldt dan het principe ‘thuis tenzij’. We maken hierover regionale afspraken die we vertalen naar individuele contractuele afspraken met aanbieders. Doel is een dalende lijn van het (relatieve) aantal ZZP4 indicaties dat intramuraal is opgenomen. ZN regiomonitor verpleegzorg Vanaf 2024 vragen wij vanuit de ZN regiomonitor verpleegzorg naar de uitbreidingsplannen voor de komende vijf jaar. Het is voor ons als sector belangrijk gezamenlijk een reëel beeld te ontwikkelen. Met deze cijfers kunnen we samen op regioniveau een actueel en accuraat beeld vormen van hoe de toekomstige ontwikkelingen en de uitbreidingsplannen zich tot elkaar verhouden. Strategisch vastgoedplanning De ontwikkeling van vernieuwende kl De nieuwe zorgaanbieder ontvangt na de eerste twee beoordelingsaspecten een verzoek om een afspraak, bij voorkeur op locatie van de zorgaanbieder. In het gesprek wordt onder andere getoetst of het beeld van de zorg en de toelichting van de bestuurder overeenkomt met wat is beschreven in het ondernemingsplan. Zorgkantoren beoordelen het ondernemingsplan en het gesprek Of nieuwe zorgaanbieders een overeenkomst krijgen aangeboden, wordt beoordeeld door het zorgkantoor. In deze laatste fase van de beoordeling kunnen onder andere, maar niet uitsluitend, de volgende redenen tot afwijzing van nieuwe zorgaanbieders leiden. Het eindoordeel hierover is aan het zorgkantoor: • Een onvoldoende transparante bestuursstructuur; • Een negatief eigen vermogen of financieel slechte positie; • Het ondernemingsplan is onvoldoende toekomstbestendig, reëel of haalbaar; • Beoordeling van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) naar aanleiding van het bezoek (onder andere) in het kader van de melding op grond van de Wtza dat de basiskwaliteit niet op orde is en/of onvoldoende vertrouwen in verbetering op korte termijn; • Afspraken over samenwerking in de keten zijn niet of onvoldoende geborgd; • Bevindingen op basis van de integriteitstoets; • Een of meerdere gegronde klachten bij zorgkantoor en/of zorgverzekeraar die ernstig van aard waren en waarover in het gesprek geen lerend effect duidelijk werd gemaakt; • Het beeld vanuit het gesprek met bestuurder(s) en het bezoek op locatie is niet consistent met het ondernemingsplan. Positieve beoordeling Zorgaanbieders die correct hebben ingeschreven en die positief beoordeeld zijn, ontvangen een overeenkomst (onder voorwaarden) voor Wlz-zorg (…) 4.8 Wat vragen wij van nieuwe zorgaanbieders? (…) Bedrijfsplan Het onderdeel bedrijfsplan [van het ondernemingsplan, toev. vzr.] beschrijft welke zorg de zorgaanbieder wil gaan leveren en welke rol hij wil vervullen in de regio. Bij dit onderdeel wordt tenminste ingegaan op: (…) • Op welke wijze het geoffreerde aanbod zich onderscheidt van dat van andere zorgaanbieders; (…) 9.1 Tegenstrijdigheden of onvolkomenheden (…) Door deelname aan de inkoopprocedure verklaren zorgaanbieders zich onvoorwaardelijk akkoord met de in dit inkoopbeleid – waaronder de Nota van Inlichtingen – beschreven inkoopprocedure. Daarnaast verklaren zorgaanbieders zich akkoord met de procedure ten aanzien van vragen stellen, bezwaar maken en/of aanhangig kort geding procedure, zoals beschreven in hoofdstuk 6 en hoofdstuk 8 van het inkoopbeleid, waaronder de daarin opgenomen vervaltermijnen.” 2.5. Comfor heeft op 31 juli 2025 een inschrijving ingediend voor het leveren van Wlz-zorg in de regio Midden-Brabant. In het ondernemingsplan van Comfor valt over de aangekochte locatie Udenhout onder meer het volgende te lezen: “Op dit moment wordt er flink gebouwd en verbouwd aan onze nieuwe locatie in Udenhout. (…) Binnen het gebouw zijn er straks woningen voor ouderen met gemeenschappelijke voorzieningen en er is een buurtfunctie (een gezellige ontmoetingsruimte) voor ouderen en andere inwoners van Udenhout. Alles is ingericht op het wonen voor ouderen met 24-uurszorg. Graag zouden we middels VPT (geclusterd) de zorg op locatie leveren met een vast team van professionals. Een ook kunnen we vanuit deze locatie VPT in de wijk leveren. Aan deze bouw ging uiteraard een uitgebreid onderzoek vooraf. In Udenhout en directe omgeving is er veel vraag naar wonen met 24-uurszorg met echte aandacht voor de mens (tijd). Op dit moment hebben we – zonder daarvoor reclame te maken – vele aanvragen om bij ons te komen wonen en zorg verleend te krijgen. Het gaat nu om meer dan 50 aanvragen.” 2.6. VGZ heeft de inschrijving van Comfor op 1 september 2025 wegens het ontbreken van vereiste financiële stukken afgewezen. Nadat Comfor tegen die afwijzing bezwaar had gemaakt, heeft VGZ Comfor op 7 oktober 2025 (alsnog) uitgenodigd voor een gesprek. Dit gesprek heeft plaatsgevonden op 20 oktober 2025. 2.7. Op 31 oktober 2025 Comfor stelt dat zij niet met terugwerkende kracht aan de gestelde overlegverplichting kan worden gehouden. Daar komt volgens Comfor bij dat VGZ niet inzichtelijk heeft gemaakt welke afspraken Comfor had moeten maken en evenmin met wie, op welk moment en via welke procedure. Comfor stelt voorts dat zij niet eerder een zorgovereenkomst met VGZ heeft gesloten en dat zij daarom haar plannen voor de locatie Zeshoeve te Udenhout niet vooraf ter toetsing aan VGZ heeft kunnen voorleggen. VGZ heeft volgens Comfor tijdens telefonisch contact in 2023 juist verwezen naar de inkoopprocedure als het aangewezen moment voor een beoordeling van die plannen. VGZ hanteert volgens Comfor met een beroep op haar zorgplicht het strategisch vastgoedbeleid ten onrechte als instrument om bestaande aanbieders van intramurale zorg tegen concurrentie te beschermen en nieuwe extramurale capaciteit buiten het inkoopproces te houden. Het weigeren van VPT-contractering leidt volgens Comfor tot een situatie waarin de locatie Zeshoeve niet conform de vergunning kan worden benut en cliënten die aangewezen zijn op 24 uurs VPT-zorg in hun eigen omgeving daartoe geen toegang krijgen. Daarmee handelt VGZ naar de mening van Comfor juist niet in overeenstemming met de op haar rustende zorgplicht. 3.4. MPT-zorg en zorg via een persoonsgebonden budget, voor welke zorgvormen VGZ kennelijk wel wenst te contracteren, vormen ten slotte volgens Comfor geen reële of gelijkwaardige alternatieven voor de door haar verlangde overeenkomst voor het leveren geclusterde VPT-zorg op de locatie Zeshoeve. 3.5. VGZ voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken. 4 De beoordeling van het geschil 4.1. Beoordeeld moet worden of VGZ op 31 oktober 2025 op goede gronden heeft besloten om Comfor in het kader van de onderhavige zorginkoopprocedure geen overeenkomst voor het leveren van VPT-zorg aan te bieden. 4.2. Vooropgesteld wordt dat naar vaste jurisprudentie de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht van overeenkomstige toepassing zijn op zorginkoopprocedures. In de onderhavige zorginkoopprocedure heeft VGZ de gelding van het transparantiebeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel expliciet in haar Inkoopbeleid vastgelegd. Het gelijkheidsbeginsel verplicht VGZ onder meer om haar inkoopbeleid jegens alle inschrijvers op gelijke wijze toe te passen. VGZ is op grond van het transparantiebeginsel gehouden om alle voorwaarden en modaliteiten op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze in de inkoopdocumenten te formuleren, zodat enerzijds behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte daarvan kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier interpreteren en anderzijds VGZ daadwerkelijk kan nagaan of de ingediende inschrijvingen daaraan beantwoorden. 4.3. Comfor is een bestaande zorgaanbieder die niet eerder met VGZ heeft gecontracteerd. Comfor is tevens een zorgaanbieder die op het moment van inschrijven al doende was met het realiseren van een nieuwe woonzorglocatie (locatie Zeshoeve te Udenhout), waar zij medio april 2026 geclusterde VPT-zorg wil gaan leveren aan bewoners met een Wlz-indicatie. VGZ heeft om drie redenen besloten om de daarvoor benodigde Wlz-overeenkomst niet aan Comfor te verstrekken. In de eerste plaats voert VGZ als reden aan dat er in de regio Udenhout reeds voldoende aanbod van verpleegzorgplaatsen is en dat daardoor de door Comfor te realiseren woonzorglocatie niet past binnen het lokale en regionale capaciteitsvraagstuk. Als tweede reden voor afwijzing voert VGZ in de gunningsbeslissing aan dat Comfor haar plannen voor het realiseren van deze woonzorglocatie in strijd met het Inkoopbeleid niet vooraf ter toetsing aan haar heeft voorgelegd. De derde reden voor afwijzing ontleent VGZ aan de regionale woonzorgvisie Hart van Brabant, waarin is vastgelegd dat op regionaal niveau afspraken tussen onder meer zorgaanbieders en zorgkantoren moeten worden gemaakt over het aantal verpleeg Comfor heeft niet overeenkomstig hoofdstuk 9 van het Inkoopbeleid (tijdig) bezwaar gemaakt tegen de wijze waarop VGZ de laatste fase van het beoordelingsproces in het Inkoopbeleid heeft ingericht. Meer in het bijzonder heeft zij zich er niet over beklaagd dat de afwijzingsgronden op pagina 21 niet limitatief zijn opgesomd en evenmin heeft zij bezwaar gemaakt tegen verplichtingen die voor zowel bestaande als nieuwe zorgaanbieders voortvloeien uit paragraaf 2.3 van het Inkoopbeleid. Integendeel, Comfor heeft zich met het indienen van haar inschrijving juist volledig akkoord verklaard met het Inkoopbeleid. Dit heeft tot gevolg dat Comfor als nieuwe zorgaanbieder dient te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit paragraaf 2.3 van het Inkoopbeleid. 4.7. Vervolgens is de vraag of de gunningsbeslissing van 31 oktober 2025 ook inhoudelijk de in dit kort geding aan te leggen toets der kritiek kan doorstaan. De voorzieningenrechter beantwoordt die vraag bevestigend. Niet ter discussie staat dat Comfor VGZ niet door middel van het overleggen van een strategisch vastgoedplan in kennis heeft gesteld van haar plannen ten aanzien van de woonzorglocatie Zeshoeve te Udenhout. Comfor heeft gesteld dat zij voorafgaand aan de realisatie van haar plannen wel telefonisch contact met VGZ heeft gezocht en dat VGZ haar toen naar de inkoopprocedure heeft verwezen, maar VGZ heeft dit weersproken en Comfor heeft vervolgens dit gestelde contact, wat hier verder ook van zij, niet aannemelijk gemaakt. Evenmin is gesteld of gebleken dat Comfor haar plannen ten aanzien van de woonzorglocatie Zeshoeve te Udenhout aan een regio- of transitietafel ter sprake heeft gebracht. Comfor heeft daarmee, al haar ongetwijfeld goede bedoelingen ten spijt, VGZ de mogelijkheid ontnomen om die plannen vooraf te toetsen op passendheid binnen het hiervoor beschreven capaciteitsvraagstuk en regiobeeld. Het is volledig in lijn met het Inkoopbeleid dat VGZ die toetsing in het kader van de beoordeling van de inschrijving van Comfor alsnog heeft uitgevoerd. Daarbij wijst VGZ er terecht op dat die toetsing een uitvloeisel is van de uit hoofde van artikel 4.2.1 van de Wlz op haar rustende zorgplicht. Die zorgplicht is een grotendeels open norm, die onder meer wordt ingevuld door de Beleidsregel Toezichtkader zorgplicht Wlz (hierna: ‘de Beleidsregel’). Een zorgkantoor is uit hoofde van die zorgplicht – kort gezegd – gehouden om tijdige toegang tot passende zorg voor Wlz-verzekerden in hun regio te borgen binnen de grenzen van de daarvoor door de overheid vastgestelde financiële kaders. Dit vergt van zorgkantoren dat zij op doelmatige wijze voldoende zorg inkopen bij zorgaanbieders die aansluit bij de zorgvraag van de Wlz-verzekerden in hun regio. Daarbij past geen verplichting om te contracteren met alle zorgaanbieders die de wens daartoe te kennen geven. 4.8. VGZ stelt dat zij met de reeds door haar bij bestaande zorgaanbieders ingekochte verpleegzorgplaatsen in lijn met de op haar rustende zorgplicht voor 2026 heeft voorzien in voldoende aanbod van passende zorg in de regio Midden-Brabant, tot welke regio Udenhout behoort. Ter onderbouwing van die stelling heeft VGZ verwezen naar de door haar overgelegde cijfers betreffende de capaciteit en vraag naar verpleegzorgplaatsen in de desbetreffende regio. Volgens VGZ zijn er in de regio Midden-Brabant op dit moment geen Wlz-verzekerden die urgent op een verpleegzorgplek geplaatst moeten worden. Er zijn wel 88 verzekerden bekend die actief op een verpleegzorgplek geplaatst moeten worden. Dit is volgens VGZ slechts een fractie van het totale aantal van 3257 Wlz-verzekerden dat binnen de regio Midden-Brabant verpleegzorg ontvangt. Het aantal wachtenden op een verpleegzorgplek bestaat volgens VGZ verder enkel uit Wlz-verzekerden die wachten op een voorkeurslocatie of verzekerden die slechts uit voorzorg op de wachtlijst zijn geplaatst. Voor wat betreft VPT-zorg staan volgens VGZ in de regio Midden-Brabant momenteel zeven Wlz-verzeke