ECLI:NL:RBDHA:2025:27115

Rechtbank den haag Team Handel - voorzieningenrechter zaak- / rolnummer: C/09/691174 / KG ZA 25-880 Vonnis in kort geding van 23 december 2025 in de zaak van PROTINUS IT B.V. te Houten, eiseres, advocaten mrs. L.C. van den Berg en R.Q. Janus te Den Haag, tegen: DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie en Veiligheid, Dienstencentrum Inkoopuitvoeringscentrum J&V en het Ministerie van Defensie) te Den Haag, gedaagde, advocaten mrs. J.E. Palm en J.L. Naves te Den Haag, waarin is tussengekomen: SOFTWAREONE NETHERLANDS B.V. te Amsterdam, advocaten mrs. A. Stellingwerff Beintema te Rijswijk en P.G. van der Putt te Amsterdam, en waarin zich aan de zijde van eiseres heeft gevoegd: DUSTIN NETHERLANDS B.V. te Nijmegen, advocaat mr. T. van Wijk te Arnhem. Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘Protinus’, ‘de Staat’, ‘SoftwareONE’ en ‘Dustin’. 1 De procedure 1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: - de dagvaarding van 9 september 2025; - de akte van Protinus houdende overlegging producties 1 tot en met 18; - de incidentele conclusie van Dustin tot voeging; - de incidentele conclusie van SoftwareONE tot primair tussenkomst en subsidiair voeging; - de akte van SoftwareONE houdende overlegging producties 1 tot en met 15; - de akte van Protinus houdende overlegging producties 19 tot en met 21; - de conclusie van antwoord van de Staat, met producties 1 en 2; - de op 3 december 2025 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door Protinus, SoftwareONE en de Staat pleitnotities zijn overgelegd. 1.2. Tijdens de zitting is vonnis bepaald op 9 januari 2026 of zoveel eerder als mogelijk. 2. De incidenten tot tussenkomst/voeging 2.1. Dustin heeft gevorderd zich in de procedure tussen Protinus en de Staat te mogen voegen aan de zijde van Protinus. SoftwareONE heeft gevorderd in deze procedure te mogen tussenkomen. Protinus en de Staat hebben ter zitting verklaard daartegen geen bezwaar te hebben. Dustin is vervolgens toegelaten als gevoegde partij en SoftwareONE als tussenkomende partij, aangezien zij aannemelijk hebben gemaakt dat zij daarbij voldoende belang hebben. Voorts is niet gebleken dat deze voeging en tussenkomst aan een voortvarende afdoening van dit kort geding in de weg staan. Hierdoor ontstaat er ook geen strijd met de goede procesorde in het algemeen. 3 De feiten Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. Aanbestedingen 2024 3.1. De Staat heeft in 2024 twee Europese openbare aanbestedingsprocedures georganiseerd voor de levering van (uitbreidingen op) bestaande en nieuwe standaardprogrammatuur en daaraan gerelateerde dienstverlening. De ene procedure werd georganiseerd ten behoeve van de Staat en een aantal zelfstandige bestuursorganen (projectnaam: EAP2024 MJenV) en de andere ten behoeve van het ministerie van Defensie (projectnaam: EAP2024 MinDef). Een (dienstonderdeel van een) ministerie en een zelfstandig bestuursorgaan zijn in het kader van deze aanbestedingen aangeduid als ‘deelnemers’. 3.2. In beide aanbestedingen was sprake van een onderverdeling in twee percelen: Perceel 1 betrof de levering van standaardprogrammatuur en dienstverlening van producent/fabrikant Microsoft en Perceel 2 had betrekking op de levering van standaardprogrammatuur en dienstverlening van alle overige producenten/fabrikanten van software. De producenten/fabrikanten werden in de beide aanbestedingen aangeduid als ‘vendoren’. De Staat beoogde met deze aanbestedingsprocedures raamovereenkomsten te sluiten met een of meerdere opdrachtnemers, die in de aanbestedingen mede zijn aangeduid als ‘resellers’. Daarbij gaat het om partijen die van vendoren het recht hebben verworven om softwarelicenties aan eindgebruikers (in deze aanbestedingen de deelnemers) te verkopen. 3.3. Voor Perceel 1 beoogde de Staat een raamovereenkomst te sluiten met één reseller en voor Perceel 2 met maximaal drie resellers. Voor wat betreft Perceel 2 zouden offerteaanvragen voor de levering van standaar De meest recente wijzigingen dateren van 18 november 2025, zijnde de datum van de 2e aanvullende Nota van Inlichtingen. 3.8. De Staat heeft in onder meer de onder 3.7 genoemde aanbestedingsstukken een aantal wijzigingen doorgevoerd, zulks naar aanleiding van in het kader van de inlichtingenrondes door resellers gestelde vragen en bij het Klachtmeldpunt van de Staat ingediende klachten. Voor het onderhavige geschil zijn de volgende bepalingen uit deze aanbestedingsstukken relevant. Daarbij gaat het om bepalingen die gelden in beide aanbestedingsprocedures. Om die reden worden deze stukken hierna in enkelvoud aangeduid. Inschrijfformulier 3.9. In deel 1 onder i. is bepaald dat de inschrijver verklaart dat hij, indien de AVG dit vereist, zijn volledige medewerking zal verlenen aan het afsluiten van een verwerkersovereenkomst en – voor zover van toepassing – met een deelnemer en mogelijk vendor zal overleggen om tot een proportionele risicoverdeling van de verwerkersovereenkomst te komen. Beschrijvend Document 3.10. Het begrip ‘Opdracht’ is in de begripsbepalingen gedefinieerd als “De opdracht die de Opdrachtgever op basis van de onderhavige aanbesteding aan de Opdrachtnemer verstrekt voor de levering (licentiëring) van Standaardprogrammatuur en daaraan gerelateerde Dienstverlening.” Het begrip ‘Sublicentie’ is hierin gedefinieerd als “Het gebruiksrecht op de Standaardprogrammatuur van een Vendor die de Opdrachtnemer aan de Opdrachtgever verstrekt.” 3.11. In paragraaf 2.3 valt te lezen dat “Ten behoeve van de continuïteit van de primaire en secundaire processen bij de Deelnemers worden onder de Raamovereenkomst licenties aangeschaft en/of contracten voor onderhoud, support en installatie op Standaardprogrammatuur gesloten.” 3.12. In paragraaf 2.6 valt te lezen dat Perceel 2 in EAP MJenV een geprognosticeerde waarde heeft van € 80 miljoen, exclusief BTW, per jaar. In EAP MinDef heeft Perceel 2 een geprognosticeerde waarde van € 285 miljoen, exclusief BTW, per jaar. Daarbij is bepaald dat aan deze gegevens geen rechten kunnen worden ontleend. 3.13. In paragraaf 2.8 is onder meer bepaald dat de opdrachtgever (lees: de deelnemer) de mogelijkheid heeft om rechtstreeks afspraken te maken met vendoren. Producten en diensten die via de opdrachtnemer worden betrokken van vendoren worden geleverd met inachtneming van de gemaakte afspraken. 3.14. In paragraaf 3.11.1 is onder meer bepaald dat de inschrijver met het indienen van een inschrijving volledig en onvoorwaardelijk instemt met de in de aanbestedingsstukken gestelde eisen en voorwaarden. Daarnaast is in deze paragraaf bepaald dat een inschrijving aan alle eisen en wensen dient te voldoen en dat algemene verkoopvoorwaarden, branchevoorwaarden of andere (inkoop)voorwaarden van de inschrijver uitdrukkelijk worden uitgesloten. 3.15. In paragraaf 3.12 is het volgende bepaald: “Een Deelnemer kan op basis van de Raamovereenkomst een Offerte aanvragen voor Standaardapparatuur en de daaraan gerelateerde Dienstverlening, ongeacht of hierbij sprake is van het verwerken van persoonsgegevens volgens de geldende Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Indien de AVG vereist dat tussen de Deelnemer en Wederpartij een verwerkersovereenkomst tot stand komt, sluiten de Deelnemer en Wederpartij bij het sluiten van de Nadere overeenkomst een verwerkersovereenkomst overeenkomstig het model verwerkersovereenkomst dat als bijlage 3 onderdeel uitmaakt van de Raamovereenkomst. Het overeenkomen van de verwerkersovereenkomst geldt als voorwaarde voor definitieve gunning van de Offerteaanvraag en de Nadere overeenkomst.” Programma van Eisen 3.16. In paragraaf 1.2 zijn de uitgangspunten van het offerteproces beschreven. In deze paragraaf valt onder meer het volgende te lezen: (…) 3.17. In paragraaf 1.3 staan onderstaande Key Performance Indicators (KPI’s) vermeld: 3.18. Paragraaf 2.2 bevat een aantal eisen ten aanzien van het gewenste leveringspakket. Voor deze procedure zijn onderstaande eisen 3 (AFD-E3) e Volgens Protinus zijn vendoren niet bereid hieraan hun medewerking te verlenen, omdat zij dan de controle verliezen op het gebruik van de software door de deelnemer. Vendoren willen volgens Protinus uitsluitend rechtstreeks met deelnemers contracteren en resellers als Protinus hebben in dit verband niet of nauwelijks onderhandelingsmacht. Daarbij wijst Protinus erop dat de aan te besteden opdrachten uiteindelijk worden opgeknipt in veel kleinere opdrachten met relatief lage waarden. Tevens wijst Protinus erop dat zij voor haar voorbestaan afhankelijk is van de thans aanbestede opdrachten en niet inschrijven op de opdrachten voor haar dan ook geen reële optie is. Het is volgens Protinus aan de Staat om aan te tonen dat sublicentiëring in een concreet geval mogelijk en proportioneel is. Van resellers kan naar de mening van Protinus niet worden verlangd om per opdracht aan te tonen dat sublicentiëring niet mogelijk is. Dit is volgens haar te belastend en de uitkomst van zo’n exercitie is op voorhand onzeker. 4.4. Daarnaast is naar de mening van Protinus disproportioneel de voorwaarde dat de reseller een verwerkersovereenkomst moet sluiten met de deelnemer, op grond waarvan de reseller een voor haar niet beheersbare aansprakelijkheid moet aanvaarden voor schendingen van de AVG. Daarbij wijst Protinus erop dat een reseller – ook als van het sublicentiesysteem wordt uitgegaan – geen persoonsgegevens verwerkt en daartoe geen toegang heeft, hetgeen van beslissende betekenis is voor de vraag of een reseller als verwerker kan worden gekwalificeerd. Daarmee is naar de mening van Protinus sprake van een disproportionele risicoverdeling. 4.5. Ook is volgens Protinus disproportioneel dat de Staat zijn eigen algemene voorwaarden in rangorde boven de algemene en/of bijzondere van vendoren van toepassing verklaart en resellers zich onvoorwaardelijk met die voorwaarden akkoord moeten verklaren. Dit zal volgens Protinus door de vendoren niet worden geaccepteerd. Zij zullen hun standaardprogrammatuur uitsluitend onder de gelding van hun eigen algemene en/of bijzondere voorwaarden beschikbaar willen stellen. Dit leidt er volgens Protinus toe dat een reseller zowel de voorwaarden van de vendor als van de deelnemers moet accepteren. 4.6. Dustin schaart zich als gevoegde partij achter de stellingen van Protinus. Ook SoftwareONE stelt zich als tussenkomende partij op het standpunt dat de Staat in de onderhavige aanbestedingsprocedures disproportionele eisen stelt en vordert de primaire, subsidiaire of meer subsidiaire vorderingen van Protinus toe te wijzen, zulks met veroordeling van de Staat in de proceskosten. 4.7. De Staat voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken. 5 De beoordeling van het geschil 5.1. Beoordeeld moet worden of er aanleiding bestaat om in te grijpen in de onderhavige twee aanbestedingsprocedures. 5.2. Vooropgesteld wordt dat een aanbestedende dienst de vrijheid toekomt om de uitvraag in een aanbesteding en de modaliteiten van die aanbesteding te bepalen. Die vrijheid wordt begrensd door de Aw 2012, de Gids Proportionaliteit en de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht. Uit artikel 1.10, eerste lid, Aw 2012 volgt dat een aanbestedende dienst bij de voorbereiding van en het tot stand brengen van een overheidsopdracht uitsluitend eisen, voorwaarden en criteria aan de inschrijvers en de inschrijvingen stelt die in een redelijke verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht. Het proportionaliteitsbeginsel strekt ertoe dat voorwaarden en criteria worden gesteld aan inschrijvers en inschrijvingen die in een redelijke verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht. Het is aan de aanbestedende dienst om aan te tonen dat aan het proportionaliteitsbeginsel is voldaan (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 440, nr. 3, p. 52/53). De achtergrond van het proportionaliteitsbeginsel is dat voorkomen wordt dat bepaalde ondernemers niet in aanmerking komen voor de opdracht vanwege te hoge eisen en voorwaarden en het zi Volgens de resellers worden licenties langs die weg niet inclusief onderhoudscontracten aangeboden, hetgeen de Staat op zijn beurt niet gemotiveerd heeft weersproken. In het kader van deze procedure kan er dan ook niet vanuit worden gegaan dat resellers via dergelijke licenties in toekomstige uitvragen, die immers zowel de levering van Standaardprogrammatuur als onderhoud omvatten, kunnen voorzien. De Staat heeft vervolgens niet inzichtelijk gemaakt dat resellers op andere wijze dan via sublicentiëring in zowel de uit te vragen standaardprogrammatuur als de uit te vragen dienstverlening kunnen voorzien. Dit impliceert dat een reseller op basis van de huidige uitvraag over een licentie dient te beschikken en dus eerst zelf een licentieovereenkomst met een reseller dient aan te gaan, waarna op basis van sublicentiëring aan de uitvraag kan worden voldaan. Dit volgt ook uit de Nota’s van Inlichtingen, waarin de Staat meermaals heeft geantwoord dat hij de uit te vragen standaardprogrammatuur en dienstverlening door het sluiten van nadere overeenkomsten tussen de betreffende deelnemer en de reseller in de vorm van een sublicentie wenst af te nemen (vgl. het antwoord op vraag 2 in 1e NvI en de antwoorden op vragen 16, 17, 18 en 23 2e NvI). Het begrip ‘sublicentie’ is bovendien in het Beschrijvend Document – geheel in lijn met de betekenis die hieraan krachtens normaal taalgebruik mag worden gehecht – gedefinieerd als ‘het gebruiksrecht op de Standaardprogrammatuur van een Vendor die de Opdrachtnemer aan de Opdrachtgever verstrekt’. Een normaal oplettende en behoorlijke geïnformeerde inschrijver heeft op basis van het voorgaande de aanbestedingsstukken dan ook niet anders kunnen en hoeven te begrijpen dan dat van een reseller werd verlangd dat zij een licentieovereenkomst sluit met een vendor en vervolgens het uitgevraagde via een sublicentie aan de deelnemer levert. 5.6. Resellers Protinus en SoftwareONE hebben onder overlegging van verklaringen van tientallen vendoren betoogd dat vendoren niet bereid zijn om hun medewerking te verlenen aan het door de Staat uitgevraagde model van sublicentiëring. Daarbij hebben zij erop gewezen dat vrijwel geen enkele vendor aan een reseller het recht verleent om sublicenties te verstrekken aan deelnemers, aangezien de vendoren willen dat die deelnemers rechtstreeks akkoord gaan met de door hen gehanteerde gebruiksvoorwaarden. Dustin heeft zich eveneens achter dit standpunt geschaard. De Staat heeft zich verweerd met de stelling dat in eerdere aanbestedingen voor een vergelijkbare opzet is gekozen en dat vendoren in die aanbestedingen daartegen niet hebben geprotesteerd. De Staat heeft echter nagelaten die stelling deugdelijk te onderbouwen, zodat deze zal worden gepasseerd. Van de Staat mag worden verlangd dat hij aan de hand van gedegen marktonderzoek onderbouwt dat vendoren bereid zijn om hun standaardprogrammatuur en aanverwante dienstverlening op basis van het uitgevraagde sublicentiemodel aan te bieden. De Staat heeft weliswaar ter zitting gesteld dat continue marktonderzoek wordt verricht en dat bedoelde bereidheid daaruit blijkt, maar bij gebreke van overgelegde onderzoeksrapporten kan niet worden beoordeeld of die stelling juist is. Ook de stelling dat twee vendoren wel bereid zijn om op basis van het sublicentiemodel te contracteren kan de Staat niet baten. Immers ook als die stelling juist is, geldt dat er nog altijd vanuit moet worden gegaan dat minst genomen een aanzienlijk deel van de vendoren daartoe niet bereid is. De Staat heeft nog gesteld dat resellers vanwege de omvang van de opdracht onderhandelingsruimte hebben om vendoren te bewegen in te stemmen met het sublicentiemodel. De resellers hebben gemotiveerd weersproken dat zij ten opzichte van de vendoren een gunstige onderhandelingspositie hebben. Daarbij hebben zij erop gewezen dat de opdracht wordt opgedeeld in een groot aantal uitvragen van veelal geringe omvang, waardoor er niet of nauwelijks onderhandelingsruimte bestaat. De De enkele ter zitting door de Staat gedane toezegging dat dergelijke verzoeken niet op onredelijke gronden worden afgewezen, voorziet in dat verband bij gebreke van een in de aanbestedingsstukken transparant beschreven toetsingskader niet in de vereiste transparantie. 5.8. Voor wat betreft de productgerichte offerteaanvragen die geen betrekking hebben op aanvullende leveringen en de functionele offerteaanvragen blijft naar de voorzieningenrechter begrijpt het sublicentiemodel kennelijk onverkort van kracht, zulks met dien verstande dat in de aanbestedingsstukken is voorzien in de mogelijkheid dat een reseller bij de deelnemer een verzoek kan indienen om door vendoren gehanteerde voorwaarden door te leggen en/of wijzigingen in de nadere overeenkomst en/of de verwerkersovereenkomst door te voeren (door de Staat aangeduid als de overmachtsclausule). De resellers stellen terecht dat door de Staat wordt miskend dat – zoals hiervoor al is overwogen – ervan uit moet worden gegaan dat vendoren niet instemmen met het in de aanbestedingsstukken voorgeschreven sublicentiemodel en dat het resellers ontbreekt aan onderhandelingsmacht om vendoren op andere gedachten te brengen. Dit geldt dus ook voor de functionele offerteaanvragen, waarbij het in beginsel aan de reseller is om het te leveren product en de vendor te kiezen. Onverkorte toepassing van het sublicentiemodel zal er in de praktijk dan ook toe leiden dat resellers bij nagenoeg alle offerteaanvragen bij de deelnemer een deugdelijk gemotiveerd verzoek moeten indienen om in te stemmen met aanpassing van de (te sluiten) nadere overeenkomst, waaronder mede begrepen de door alle deelnemers gehanteerde ARBIT-2022. Voor de hand ligt immers dat de resellers niet akkoord zullen gaan met de toepasselijkheid van de door de Staat in de aanbestedingsstukken van toepassing verklaarde ARBIT-2022 en onverkort zullen vasthouden aan de toepasselijkheid van hun eigen voorwaarden. Dit kan vanwege de tijd en mankracht die met het indienen van dergelijke verzoeken is gemoeid, bezien in het licht van het aantal offerteaanvragen waarin dit naar verwachting zal spelen en het grote aantal deelnemers in redelijkheid niet van resellers worden gevergd, te meer nu in de aanbestedingsstukken niet op transparante en uniforme wijze tot uitdrukking is gebracht wanneer en op basis van welke uitgangspunten/criteria een dergelijk verzoek door een deelnemer zal worden toegewezen. De enkele ook in dit verband door de Staat gedane toezegging dat dergelijke verzoeken niet op onredelijke gronden door deelnemers zullen worden afgewezen, biedt de vereiste transparantie ook in dit verband in onvoldoende mate. 5.9. Uit het voorgaande volgt dat bij gebreke van deugdelijk marktonderzoek onder vendoren het uitvragen in de onderhavige aanbestedingen van het sublicentiemodel in zijn huidige vorm, derhalve onder toepassing van de ARBIT-2022 en met inbegrip van de overmachtsclausule, voor zowel productgerichte als functionele offerteaanvragen strijdig is met het proportionaliteitsbeginsel. Voor zover de Staat wenst vast te houden aan dit sublicentiemodel in zijn huidige vorm zal hij in de aanbestedingsstukken op basis van marktonderzoek inzichtelijk moeten maken dat er onder vendoren bereidheid bestaat om op basis van dit model zaken te doen én dient hij de aanbestedingsstukken met inachtneming van dit vonnis in overeenstemming met het transparantiebeginsel te brengen. De voorzieningenrechter heeft in het vonnis van 23 december 2024 geoordeeld dat de in de aanbestedingen van 2024 gehanteerde voorwaarde dat een reseller een verwerkingsovereenkomst moet sluiten waarin hij onbeperkte aansprakelijkheid aanvaardt voor schendingen van de AVG als hij geen toegang heeft tot de persoonsgegevens en de vendor deze verwerkt, disproportioneel is. Het sluiten van een verwerkersovereenkomst door een reseller met een deelnemer is, gelet op het bepaalde in artikel 28 AVG, als zodanig geen disproportionele voorwaarde (vgl. rov. 4.9 in het vonnis van 2