ECLI:NL:RBDHA:2025:26445

RECHTBANK Den Haag Team Handel Zaak-/rolnummer: C/09/684869 / HA ZA 25-397 Vonnis van 31 december 2025 in de zaak van OK OLIECENTRALE B.V. , te Breda, eiseres, hierna te noemen: OK, advocaat: mr. M.E. Verheijen, tegen DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Rijksvastgoedbedrijf) , te Den Haag, gedaagde, hierna te noemen: de Staat, advocaten: mr. M.F. Mesu-Abbekerk en mr. A.D. Roëll. en waarin zich hebben gevoegd aan de zijde van OK: Helios Holding B.V. , te Lelystad, advocaat: mr. J.A. Huijgen, te Den Haag, (hierna te noemen: Helios), en 1 [belanghebbenden sub 1] , te [woonplaats] , 2. V.o.f. [belanghebbenden sub 2] , te [vestigingsplaats 1] , 3. [belanghebbenden sub 3] B.V., te [vestigingsplaats 2] , 4. [belanghebbenden sub 4] B.V. , te [vestigingsplaats 2] , 5. [belanghebbenden sub 5] , te [woonplaats] , (hierna te noemen: [belanghebbenden] ), advocaat: mr. J.P.H. Jacobs, te Utrecht. 1 Waar gaat deze zaak over? Deze zaak gaat over de vraag of de Staat het tankstation aan de Rijksweg 28 nabij Nunspeet mag veilen. Volgens OK is een veiling een vorm van onteigening waarvoor een wettelijke basis ontbreekt en is de veiling in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank oordeelt dat er een wettelijke basis is voor de veiling van het tankstation (de Benzinewet) en dat de veiling niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank wijst de vorderingen van OK af. 2 De procedure 2.1. Het procesdossier bestaat uit de volgende stukken: de dagvaarding van 30 april 2025, met producties 1 tot en met 10; de conclusie van antwoord van 25 juni 2025, met producties 1 tot en met 20; het vonnis in incident van 6 augustus 2025 en de daarin vermelde processtukken, waarbij het Helios en [belanghebbenden] is toegestaan zich te voegen aan de zijde van OK; het tussenvonnis van 27 augustus 2025 waarin een datum voor de mondelinge behandeling is bepaald; de akte van 18 november 2025 van OK, met producties 11 tot en met 15; de akte overlegging aanvullende producties van 18 november 2025 van de Staat, met producties 21 tot en met 29; de akte overlegging aanvullende producties van 18 november 2025 van [belanghebbenden] , met producties 2 tot en met 5. 2.2. Op 18 november 2025 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden. Partijen hebben vragen van de rechtbank beantwoord en hun standpunten toegelicht. De griffier heeft zittingsaantekeningen gemaakt van wat tijdens de mondelinge behandeling is gezegd. Tenslotte is de datum voor vonnis bepaald op vandaag. 3 De feiten 3.1. OK is een onderneming die zich bezig houdt met diverse aan de oliebranche gerelateerde activiteiten, waaronder het exploiteren van circa 100 tankstations (motorbrandstofverkooppunten) verspreid over Nederland. OK exploiteert het tankstation op Verzorgingsplaats Hendriksbos (hierna: de verzorgingsplaats). 3.2. De Staat is eigenaar van een perceel grond aan de Rijksweg A28 ter hoogte van Nunspeet waarop de verzorgingsplaats is gelegen. De verzorgingsplaats is thans kadastraal bekend als [kadastraal kenmerk 1] . Op de percelen met nummers [perceel 1] en [perceel 2] ligt het tankstation. Voor deze twee percelen heeft OK een (onder)erfpachtrecht verkregen. Op het perceel met nummer [perceel 3] exploiteert Helios een wegrestaurant van Hajé. Figuur 1: afkomstig van https://www.kadasterdata.nl/kadastrale-kaart#/ [nummer] Totstandkoming van de Benzinewet 3.3. In de tweede helft van de jaren ’90 van de vorige eeuw heeft de Staat een plan ontwikkeld om de concurrentie op de benzinemarkt te vergroten. In die tijd werden locaties voor tankstations door de Staat door middel van langlopende erfpachtrechten of huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd in gebruik gegeven. 3.4. In 1997 is de benzinemarkt met inbegrip van het uitgiftebeleid betrokken in de zogenoemde MDW-operatie (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit). Doel was nieuwkomers op de markt een reële kans te geven en prijsconcur De Staat sluit een huurovereenkomst met betrekking tot een locatie met degene, die op een door de Staat uitgeschreven, openbare veiling het hoogste bod heeft uitgebracht. 2. De opbrengst van de veiling komt ten goede aan de Staat. (…) Paragraaf 4. Overgangsbepalingen Artikel 6 1. In deze paragraaf wordt verstaan onder: a. bestaande overeenkomst: een overeenkomst, hoe ook genaamd, gesloten met de Staat voor het tijdstip waarop deze wet in werking treedt, die het recht geeft een locatie te gebruiken ten behoeve van de verkoop van motorbrandstoffen, en die van kracht is op het tijdstip waarop met betrekking tot de locatie een veiling plaats heeft; b. bestaande exploitatieovereenkomst: een overeenkomst, gesloten voor het tijdstip waarop deze wet in werking treedt tussen een wederpartij van de Staat bij een bestaande overeenkomst en een exploitant, en die van kracht is op het tijdstip waarop met betrekking tot de locatie die voorwerp is van de exploitatieovereenkomst een veiling plaats heeft; c. bestaande exploitant: de exploitant die partij is bij een bestaande exploitatieovereenkomst.(…) (…) Artikel 7 1. De Staat schrijft met betrekking tot een locatie die voorwerp is van een bestaande overeenkomst een veiling uit als bedoeld in artikel 5 volgens een tijdschema, dat door Onze Minister jaarlijks wordt vastgesteld voor een periode van zeven en een half jaar, volgend op het moment van vaststelling. Het tijdschema wordt bekend gemaakt in de Staatscourant voor het eerst bij het inwerkingtreden van deze wet en vervolgens telkens in de laatste maand van het jaar voorafgaande aan het jaar waarin volgens het schema de eerstvolgende veiling plaats heeft. 2. Een bestaande overeenkomst met betrekking tot een locatie, die na een veiling als bedoeld in het eerste lid in gebruik wordt gegeven, eindigt op het tijdstip waarop de huurovereenkomst, die ingevolge de veiling tot stand komt, in werking treedt. 3. De opbrengst van de veiling, bedoeld in het eerste lid, komt ten goede aan de wederpartij bij de bestaande overeenkomst die ingevolge het tweede lid eindigt. Heeft die wederpartij op grond van de bestaande overeenkomst recht op een vergoeding, dan komt de opbrengst van de veiling slechts aan haar ten goede voor zover die opbrengst de vergoeding te boven gaat. (…)” Voorgeschiedenis verzorgingsplaats Hendriksbos 3.8. Bij akte van 7 oktober 1977 heeft de Staat een erfpachtrecht op de verzorgingsplaats uitgegeven aan B.V. tot Exploitatie van Pleisterplaatsen langs Autosnelwegen (hierna: EPA) voor de duur van 95 jaar, ingaande op 1 mei 1977 en eindigend op 30 april 2072. Artikel 3 van deze akte luidt als volgt: De erfpachter mag het in erfpacht uitgegeven goed uitsluitend gebruiken tot het maken en behouden van: een algemeen wegrestaurant, waarvan de exploitatie duidelijk gericht is op alle categorieën weggebruikers en waar desgewenst logiesgelegenheid voor passanten kan worden gegeven, een benzineverkooppunt aan de noordzijde van de Rijksweg ten behoeve van de bezoekers van het wegrestaurant, parkeerterreinen aan weerszijden van de Rijksweg; de tunnel mag uitsluitend worden gebruikt als voetgangerstunnel ter verbinding van de ter weerszijden van de Rijksweg gelegen onderdelen van het algemeen wegrestaurant. 3.9. Vanaf 1989 tot medio 1997 heeft KPN het tankstation van EPA gehuurd. 3.10. Op 15 oktober 1990 heeft KPN een exploitatieovereenkomst gesloten met de heer [belanghebbenden sub 1] (hierna: [belanghebbenden sub 2] ), die het tankstation al sinds 1986 feitelijk exploiteert. 3.11. In juni 1997 heeft KPN aan EPA voorgesteld om de huurovereenkomst te beëindigen en ten behoeve van KPN een recht van (onder)erfpacht te vestigen. De juridische overdracht van het recht van (onder)erfpacht heeft niet plaatsgevonden. 3.12. Op 2 november 2012 heeft EPA met instemming van de Staat het erfpachtrecht overgedragen aan EPA Vastgoed (hierna: EPA Vastgoed). 3.13. Op 17 januari 2013 heeft EPA Vastgoed via haar notaris Rijkswaterstaat verzocht toestemming te verl OK heeft die informatie niet aan de Staat verstrekt. 3.26. Bij brief van 28 maart 2025 heeft OK de Staat gesommeerd af te zien van de veiling van het tankstation. De Staat is daartoe niet bereid. 3.27. Op 6 mei 2025 heeft OK de Staat in kort geding gedagvaard bij deze rechtbank en gevorderd de Staat te verbieden het tankstation op de verzorgingsplaats te veilen. Partijen zijn tijdens de mondelinge behandeling op 23 mei 2025 overeengekomen dat de Staat niet tot veiling van het tankstation zal overgaan totdat de bodemrechter in eerste aanleg heeft beslist. 4 Het geschil 4.1. OK vordert – samengevat – dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: de Staat verbiedt om gedurende de looptijd van het recht van ondererfpacht het tankstation op de kadastrale percelen gemeente Nunspeet sectie K, nummers [perceel 1] en [perceel 2] te veilen, op straffe van een dwangsom; de Staat veroordeelt in de kosten van deze procedure. 4.2. OK legt aan haar vorderingen het volgende ten grondslag. Het recht van ondererfpacht van OK is een eigendomsrecht is als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EP EVRM) dat haar door de Staat niet mag worden ontnomen. De veiling vormt een inbreuk op dit eigendomsrecht. De voorgenomen veiling is een vorm van onteigening, terwijl daarvoor een wettelijke basis ontbreekt. De veiling is ook in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 4.3. De Staat voert verweer dat strekt tot afwijzing van de vorderingen van OK en met veroordeling van OK in de proceskosten, vermeerderd met de nakosten en wettelijke rente. 4.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover relevant, nader ingegaan. 4.5. Helios en [belanghebbenden] vorderen – zakelijk weergegeven – de vorderingen van OK toe te wijzen ofwel de Staat te veroordelen overeenkomstig de door OK ingestelde vorderingen, met veroordeling van de Staat in de proceskosten. Verkort weergegeven stellen deze partijen dat zij zich aansluiten bij de vordering van OK om te verbieden deze locatie te veilen, omdat deze locatie niet voldoet aan de vereisten van de Benzinewet. Tot 2021 stond het tankstation in het handelsregister aangeduid als [adres] te Nunspeet en lag het tankstation volgens partijen aan een provinciale weg. [belanghebbenden] stellen dat deze locatie nooit in een veilingschema is opgenomen. Het tankstation is niet binnen de in het Convenant opgenomen termijn van 22 jaar geveild. De Staat heeft geen algemeen belang om deze locatie te veilen, aldus [belanghebbenden] 4.6. Voor zover nodig zullen de standpunten van Helios en [belanghebbenden] met betrekking tot de vordering van OK hierna worden besproken. 5 De beoordeling 5.1. In deze zaak draait het om de vraag of de Staat bevoegd is het tankstation op de verzorgingsplaats te veilen. Partijen verschillen van mening over de vraag of het tankstation onder het bereik van de Benzinewet valt. OK stelt van niet, de Staat stelt van wel. Het tankstation valt onder het bereik van (de overgangsbepalingen van) de Benzinewet 5.2. Niet in geschil is dat het tankstation bestemd is voor de verkoop van brandstoffen en gelegen is op een verzorgingsplaats. Daarmee is het tankstation als gedefinieerd in artikel 1 van de Benzinewet (zie r.o. 3.7). Het tankstation ligt op een verzorgingsplaats aan een weg die in beheer is bij het Rijk en in eigendom van de Staat. De locatie is momenteel alleen bereikbaar via de afrit van de Rijksweg A28 die in beheer en in eigendom is van de Staat. 5.3. OK stelt dat het tankstation jaren geleden ook bereikbaar was via de (onverharde) [straatnaam] (zie de groene lijn op figuur 1 onder r.o. 3.2) en dat het tankstation daarmee niet (uitsluitend) via een afrit van een rijksweg bereikbaar was, zodat het niet onder het bereik van de Benzinewet valt. Bovendien stond het tankstation tot en met 2021 in het handelsregister aangeduid als [adres] . 5.4. De rechtbank volgt OK niet in haar standpunt. De Staat heeft Dit blijkt niet met zoveel woorden uit het Convenant en ook niet uit de Benzinewet, zodat aan die zin uit de Parlementaire Geschiedenis niet kan worden afgeleid dat uitsluitend overeenkomsten voor onbepaalde tijd onder het bereik van het Convenant en de Benzinewet vallen. De termijn van 22 jaar in het Convenant staat niet aan veiling in de weg 5.11. OK stelt dat de overgangsregeling in de Benzinewet geen basis biedt voor veiling van het tankstation, omdat in het Convenant is afgesproken dat bestaande locaties binnen 22 jaar worden geveild (artikel 3.1 van het Convenant) en die termijn in september 2024 is verstreken, zoals ook deze rechtbank in een eerdere uitspraak heeft vastgesteld. Volgens OK is de locatie in al die jaren nooit in het veilingschema opgenomen en was het ook niet de bedoeling dat het tankstation zou worden geveild. 5.12. De Staat betoogt dat OK, Helios en [belanghebbenden] geen partij zijn geweest bij het Convenant. De overgangsperiode van 22 jaar uit het Convenant staat er volgens de Staat er niet aan in de weg dat het tankstation alsnog op grond van de Benzinewet wordt geveild. Op grond van (de overgangsbepalingen van) die wet is de Staat verplicht een veiling uit te schrijven met betrekking tot locaties die voorwerp zijn van een bestaande overeenkomst, zoals het tankstation. Dit tankstation is volgens de Staat onbedoeld niet in het veilingschema meegenomen. 5.13. De rechtbank overweegt als volgt. De belangrijkste afspraken die in het Convenant zijn opgenomen zijn wettelijk verankerd in de Benzinewet. Ook de overgangsregeling die deel uitmaakt van het Convenant heeft een wettelijke basis gekregen in de Benzinewet. De Benzinewet is mede tot stand gekomen om de in het Convenant neergelegde afspraken juridisch afdwingbaar te maken, ook voor partijen die niet bij de totstandkoming van het Convenant waren betrokken en exploitanten waarmee niet vrijwillig overeenstemming kon worden bereikt. Daarbij komt dat de wettelijke vastlegging van de bescherming van de positie van de exploitanten gedurende en na de overgangsperiode wordt gewaarborgd en dat zij ten opzichte van andere betrokken partijen op evenwichtige wijze in hun belangen beschermd worden. De systematiek van de Benzinewet (maar ook van het Convenant) gaat ervan uit dat alle ten tijde van het sluiten van het Convenant en de invoering van de Benzinewet bestaande tankstations (langs Rijkswegen) geveild worden. In de Benzinewet, noch in het Convenant is een uitzonderingsregeling opgenomen voor bestaande tankstations die buiten de eerste veiling zouden (kunnen) worden gehouden. 5.14. Vaststaat dat het tankstation zowel ten tijde van het sluiten van het Convenant als ten tijde van de inwerkingtreding van de Benzinewet een bestaande locatie was die zowel op grond van het Convenant als op grond van de Benzinewet zou (moeten) worden geveild. De in het Convenant opgenomen overgangsperiode van 22 jaar hangt samen met de periode die nodig was om alle ten tijde van het sluiten van het Convenant bestaande locaties te kunnen veilen (in totaal ging het om 225 locaties). Anders dan OK stelt is die periode van 22 jaar dan ook geen absolute termijn, maar een praktisch ingegeven (haalbare) periode (gemiddeld tien veilingen per jaar). 5.15. Gesteld noch gebleken is dat de termijn van 22 jaar in het Convenant is opgenomen met als doel om bestaande locaties van de veiling uit te zonderen wanneer ze niet binnen die termijn zouden worden geveild. Dit staat ook haaks op het doel en de strekking van het Convenant en ook de Benzinewet. De overgangsperiode van 22 jaar is ook niet in de Benzinewet opgenomen en evenmin is bepaald dat de overgangsregeling in de Benzinewet na 22 jaar zijn werking verliest en dan nog niet geveilde bestaande tankstations niet meer op grond van die overgangsregeling kunnen worden geveild. Ook uit de Parlementaire Geschiedenis van de Benzinewet blijkt dat niet. Bovendien is de Benzinewet later in werking getreden (31 juli 2005) dan de ingangsdatum van de 22 j Op basis van wat hen bekend was en is, moesten zij er steeds rekening mee houden dat het tankstation geveild zou worden en ontbreken voldoende zwaarwegende omstandigheden die meebrengen die een gerechtvaardigd vertrouwen hebben kunnen wekken dat het tankstation niet zou worden geveild. De door OK, Helios en [belanghebbenden] aangevoerde omstandigheden, waaronder dat het tankstation niet in het oorspronkelijke veilingschema is opgenomen, de onder 5.11 genoemde uitspraak van deze rechtbank en het niet gerealiseerde voorstel van de gemeente Nunspeet om een rotonde aan te leggen die toegang tot het tankstation via een andere weg dan de Rijksweg mogelijk zou maken, zijn daartoe onvoldoende. Dat geldt ook voor de door de Staat voldoende gemotiveerd betwiste omstandigheid dat er door Rijkswaterstaat niet gestrooid werd op de verzorgingsplaats (dat doet Rijkswaterstaat alleen bij verzorgingsplaatsen als dit met de exploitant is overeengekomen, hetgeen bij de verzorgingsplaats niet het geval is). Conclusie 5.22. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het tankstation op grond van de overgangsbepalingen van de Benzinewet kan worden geveild. De rechtbank laat zich niet uit over de wijze waarop de veiling dient te worden gerealiseerd. Geen ongerechtvaardigde inbreuk op het recht op eigendom 5.23. Het beroep van OK op de schending van artikel 1 EP EVRM wordt afgewezen. De rechtbank licht dit als volgt toe. 5.24. Artikel 1 EP EVRM bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom en dat aan niemand zijn eigendom zal worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. 5.25. De rechtbank overweegt dat voor zover de veiling van het tankstation al leidt tot ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM, voldaan wordt aan de voorwaarden die aan ontneming van eigendom worden gesteld en dit gerechtvaardigd is. De beëindiging van het erfpachtrecht als gevolg van de veiling van het tankstation is voorzien in de Benzinewet. Uit de memorie van toelichting bij de Benzinewet volgt dat de beëindiging van het erfpachtrecht geen ander doel heeft dan het algemeen belang dat er in gelegen is een nieuwe systematiek mogelijk maken voor toetreding van nieuwkomers tot de benzinemarkt langs rijkswegen. Het erfpachtrecht van Helios eindigt van rechtswege op grond van artikel 7 lid 2 van de Benzinewet. Het recht van ondererfpacht van OK (en daarmee ook de exploitatieovereenkomst van [belanghebbenden sub 2] ) eindigt bij het einde van de erfpacht op grond van artikel 5:93 van het Burgerlijk Wetboek. 5.26. Gelet op het voorgaande is geen sprake van een ongerechtvaardigde inbreuk op het recht op eigendom als bedoeld in artikel 1 EP EVRM. Geen schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 5.27. OK stelt dat de voorgenomen veiling in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te weten het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. OK stelt dat voor zover de locatie abusievelijk niet in de overgangsrechtelijke veilingen is betrokken dit een omstandigheid is die voor risico van de Staat komt. De Staat bestrijdt dat de voorgenomen veiling in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 5.28. De rechtbank overweegt als volgt. Van schending van het legaliteitsbeginsel is geen sprake, omdat voor het uitschrijven van de veiling een wettelijke basis is, namelijk de BenzinewetB. Ook is geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. De omstandigheid dat de minister op 2 december 2014 toestemming heeft gegeven aan EPA voor de vestiging van het recht van (onder)erfpacht betekent niet dat OK De o erop mocht vertrouwen dat het tankstation niet zou worden geveild gedurende de resterende looptijd van het (onder)erfpachtrecht. De rechtbank acht het enkele feit d