ECLI:NL:RBDHA:2025:16575

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 25/2426 uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2025 in de zaak tussen [verzoekster] B.V., uit [vestigingsplaats] , verzoekster (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen), en het college van burgemeester en wethouders van Gouda (gemachtigde: mr. P. Lobregt). Samenvatting 1. Verzoekster is eigenaar van het winkelpand [adres] in [plaats] . Het college heeft verzoekster een last onder dwangsom opgelegd omdat in het winkelpand bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Daarnaast heeft het college een beheersmaatregel opgelegd die inhoudt dat verzoekster het winkelpand niet in gebruik mag (laten) nemen totdat zij het winkelpand in de oude staat heeft teruggebracht. Deze rechtbank heeft in de uitspraak van 3 april 2025 geoordeeld dat de opgelegde last onder dwangsom en beheersmaatregel onrechtmatig zijn en heeft deze vernietigd. 1.1. Verzoekster heeft in die procedure een verzoek tot schadevergoeding ingediend, omdat ze als gevolg van de beheersmaatregel haar winkelpand een aantal maanden niet heeft kunnen laten gebruiken. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of het verzoek tot schadevergoeding moet worden toegewezen. 1.2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het verzoek tot schadevergoeding moet worden toegewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. In het besluit van 23 januari 2023 heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom met een beheersmaatregel opgelegd. In het besluit van 4 oktober 2023 heeft het college dit besluit gehandhaafd. 2.1. Verzoekster heeft tegen het besluit van 4 oktober 2023 beroep ingesteld. Verzoekster heeft hangende de procedure bij brief van 13 december 2023 een verzoek tot schadevergoeding ten bedrage van € 94.132,99 gedaan. Bij brief van 5 maart 2025 heeft verzoekster dit bedrag gematigd tot € 25.000,-. 2.2. De rechtbank heeft het beroep en het verzoek om schadevergoeding op 18 maart 2025 op zitting behandeld, samen met de beroepen in zaaknummers SGR 23/4907 en 23/7679. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens verzoekster: [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde en mr. J. de Haas, en namens het college: de gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] en [naam 3] . 2.3. Na afloop van de zitting is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het verzoek om schadevergoeding nader onderzoek vergt. De rechtbank heeft daarom besloten het verzoek om schadevergoeding van de zaak over de last onder dwangsom en beheersmaatregel af te splitsen en het onderzoek in die zaak te heropenen. 2.4. Verzoekster en het college hebben een nadere schriftelijke reactie gegeven. 2.5. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding verwezen naar een meervoudige kamer. 2.6. De rechtbank heeft bij brief van 19 juni 2025 aan partijen medegedeeld dat een nadere zitting niet noodzakelijk wordt geacht. Indien partijen wel een nadere zitting wensten moesten zij dat binnen twee weken schriftelijk laten weten. Nadat geen van de partijen heeft gereageerd, heeft de rechtbank op 29 juli 2025 het onderzoek gesloten.

Achtergrond 3. Verzoekster is eigenaar van het winkelpand [adres] in [plaats] . In dit winkelpand is in 1996 een binnenwand geplaatst, waardoor twee ruimtes ontstonden: het winkelpand [winkelruimte 1] en het winkelpand [winkelruimte 2] . Het winkelpand [winkelruimte 1] werd gebruikt door een parfumerie. Het winkelpand [winkelruimte 2] werd verhuurd aan een andere winkel. Nadat deze winkel de huur van het winkelpand [winkelruimte 2] had beëindigd, is de binnenwand verwijderd, waardoor weer sprake werd van één winkelruimte. Verzoekster heeft geprobeerd om voor het verwijderen van de binnenwand een omgevingsvergunning te krijgen. Er zijn twee aanvragen hiervoor ingediend. Beide aanvragen zijn door het college afgewezen. Uiteindelijk heeft het college op 29 juni 2023 naar aanleiding van een derde aanvraag een omgevingsvergunning verleend. 3.1. Het college heeft op 23 januari 2023 aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd, omdat in het winkelpand bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd zonder omgevingsvergunning. Het betreft onder andere het aanbrengen van een brandwerend plafond, het wijzigen van de indeling achter in het winkelpand en het aanbrengen van kabels voor een nog aan te brengen reclame-uiting. Daarnaast heeft het college een beheersmaatregel opgelegd die inhoudt dat verzoekster het winkelpand niet in gebruik mag (laten) nemen totdat zij het winkelpand in de oude vergunde staat heeft teruggebracht. 3.2. De rechtbank heeft in de uitspraak van 3 april 2023 de last onder dwangsom met de beheersmaatregel vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat het college ervan uit is gegaan dat de last onder dwangsom en de beheersmaatregel zijn opgelegd voor het verwijderen van de binnenwand in het winkelpand van verzoekster. Dit staat echter niet in het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom en de beheersmaatregel. Het rechtszekerheidsbeginsel staat eraan in de weg dat de last onder dwangsom met de beheersmaatregel ook moet worden geacht te zijn opgelegd ten aanzien van het verwijderen van de binnenwand. De rechtbank heeft verder overwogen dat de herstelmaatregel vereist dat het hele winkelpand wordt teruggebracht in de staat zoals die was in 1996 met daarbij de terugplaatsing van de verwijderde binnenwand. De last strekt daardoor verder dan noodzakelijk is voor het ongedaan maken van de drie overtredingen die wel zijn genoemd in de last onder dwangsom met beheersmaatregel. Het verzoek van verzoekster 4. Verzoekster voert aan dat zij door de onrechtmatige beheersmaatregel schade heeft geleden. Zij heeft haar winkelpand 5 maanden niet kunnen laten gebruiken. De huurder van het winkelpand heeft verzoekster hiervoor aansprakelijk gesteld. Verzoekster heeft met haar huurder een schikking getroffen voor een bedrag van ten minste € 94.132,99 ter vergoeding van de geleden schade vanwege de gedwongen sluiting van 23 januari 2023 tot juli 2023. Verzoekster verzoekt de rechtbank om het college te veroordelen in het vergoeden van dit bedrag aan schadevergoeding. Het maximale bedrag waarover de bestuursrechter op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bevoegd is te oordelen bedraagt echter € 25.000,-, zodat verzoekster haar verzoek heeft gematigd tot dit bedrag, waarbij zij zich het recht voorbehoudt het resterende bedrag in een civiele procedure te vorderen. 4.1. Verzoekster betoogt dat sprake is van oorzakelijk verband tussen de vernietigde last onder dwangsom met beheersmaatregel en de geleden schade. Indien geen beheersmaatregel was opgelegd had de huurder van verzoekster het winkelpand conform haar plan als winkel kunnen gaan gebruiken en was geen schade geleden. Volgens verzoekster was zij niet gehouden om een gebruiksmelding in te dienen, omdat het winkelpand niet zou worden gebruikt door meer dan 50 mensen. Verzoekster wijst in dit verband op een memo van 2 juni 2025 van [adviesbureau] waarin wordt geconcludeerd dat in het winkelpand niet meer dan 50 mensen tegelijk aanwezig kunnen zijn. Verzoekster wijst verder op de eerste aanvraag van haar voormalige huurder tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het verwijderen van de binnenwand van 24 oktober 2018, waarin staat dat het gaat om een voorgenomen gebruik van de winkel door maximaal 50 personen. Verder heeft ook verzoekster op 22 februari 2023 een tweede aanvraag om een omgevingsvergunning voor het verwijderen van de binnenwand ingediend waarin staat dat het gaat om een bezetting van de winkel van maximaal 49 personen. Volgens verzoekster zijn deze aanvragen ten onrechte geweigerd. Ten slotte heeft ook de huidige huurder van het winkelpand op 28 februari 2023 een derde aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend waarin staat dat het winkelpand door maximaal 49 personen zou worden gebruikt. Verzoekster betoogt verder dat het college niet een ander rechtmatig besluit had kunnen nemen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Een last onder dwangsom met beheersmaatregel vanwege het zonder omgevingsvergunning wijzigen van de brandcompartimentering door het verwijderen van de binnenwand zou niet rechtmatig zijn geweest. Een beheersmaatregel mag alleen worden opgelegd om gevaar voor de gezondheid of veiligheid tegen te gaan of te beëindigen. Op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom was van (dreigend) gevaar voor de gezondheid of veiligheid geen sprake. De binnenwand was al 4 jaar niet meer aanwezig. De brandveiligheid was door het herstellen van een brandwerend plafond juist verbeterd. Verzoekster wijst in dit verband op de rapportage van Flameteq van 22 februari 2023, waarin wordt aangetoond dat de situatie zonder de binnenwand voldoet aan de regels over brandcompartimentering in het Bouwbesluit 2012. Verzoekster voert verder aan dat het haar niet kan worden verweten dat zij ten tijde van het aangaan van de huurovereenkomst met haar huurder op 1 oktober 2022 nog niet beschikte over een omgevingsvergunning voor het verwijderen van de binnenwand. Deze omgevingsvergunning is geweigerd bij besluit van 16 januari 2019, waarna daartegen op 13 februari 2019 bezwaar is gemaakt. Het college heeft volgens verzoekster jarenlang geweigerd op dit bezwaar te beslissen. Pas 4,5 jaar later, op 6 juni 2023, heeft het college een besluit op bezwaar genomen. Dit besluit is bovendien door de rechtbank vernietigd omdat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het verwijderen van de binnenwand in strijd is met de planregels van het bestemmingsplan. Verzoekster voert ten slotte aan dat het gevorderde bedrag van € 25.000,- voldoende is onderbouwd en gespecificeerd. Volgens verzoekster is het een vaststaand gegeven dat zij aansprakelijk is ten opzichte van haar huurder vanwege het niet kunnen gebruiken van het winkelpand als winkel, zoals dat was overeengekomen. De aanvangshuurprijs bedroeg € 8.333,33 exclusief btw per maand. De huurder heeft het winkelpand gedurende 5 maanden niet kunnen gebruiken voor het beoogde doel, zodat de contractueel verschuldigde huurprijs in alle redelijkheid voor die periode verminderd diende te worden tot nihil. Dit levert reeds een schadebedrag op van 5 x € 8.333,33 = € 41.666,65 exclusief btw. Gelet op de voor de retail gebruikelijke ratio’s waarbij de huisvestingskosten circa 7% van de omzet bedragen en de personeelskosten circa 16% van de omzet komt de daadwerkelijke schade vele malen hoger uit, aldus verzoekster. Vandaar dat verzoekster heeft willen schikken met haar huurder voor een bedrag van € 94.132,99. Het standpunt van het college 5. Het college stelt zich op het standpunt dat het verzoek moet worden afgewezen. Het college voert hiertoe aan dat er geen oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit over het opleggen van de last onder dwangsom met beheersmaatregel en de gestelde schade.

6. In artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. 6.1. Voor de inhoudelijke beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wordt aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. 6.2. Uit artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) vloeit voort dat voor vergoeding van de door verzoekster gestelde schade onder meer is vereist dat er een oorzakelijk verband is tussen het onrechtmatige besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom met beheersmaatregel en de gestelde schade. Dit oorzakelijk verband wordt in de eerste plaats vastgesteld door het maken van een vergelijking tussen de situatie waarin verzoekster in werkelijkheid na dat onrechtmatige besluit verkeerde en de hypothetische situatie waarin zij zich zou hebben bevonden, indien het besluit niet was genomen. 6.3. De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om toepassing van artikel 8:88 van de Awb stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden als gevolg van een onrechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het gestelde oorzakelijk verband moet bewijzen. Op de belanghebbende rusten de stelplicht en bewijslast van het oorzakelijk verband. Dit betekent dat het bewijsrisico voor het ontbreken van het oorzakelijk verband bij de belanghebbende ligt als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de gestelde schade het gevolg is van de gestelde oorzaak van de schade. 6.4. Verder geldt dat geen schade is geleden indien aannemelijk is dat het college een rechtmatig besluit zou kunnen hebben genomen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Oorzakelijk verband? 7. De rechtbank overweegt dat door de uitspraak van 3 april 2025 vast staat dat het besluit van 23 januari 2023 tot het opleggen van een last onder dwangsom met beheersmaatregel onrechtmatig was. De rechtbank overweegt verder dat verzoekster het oorzakelijk verband tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom met beheersmaatregel voldoende heeft aangetoond. De rechtbank overweegt hiertoe dat verzoekster heeft aangetoond dat als de last onder dwangsom met beheersmaatregel niet zou zijn opgelegd haar huurder het winkelpand als winkel in gebruik had kunnen nemen en de gestelde schade niet zou zijn geleden. 7.1. De rechtbank overweegt verder dat het college het oorzakelijk verband onvoldoende gemotiveerd heeft weersproken. De rechtbank overweegt hiertoe dat op grond van artikel 1.18, lid 1, sub a, onder 1, van het Bouwbesluit 2012 het verboden is om zonder een gebruiksmelding een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken indien daarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn. Verzoekster heeft echter terecht gewezen op de verschillende aanvragen om een omgevingsvergunning die zijn ingediend voor het winkelpand. Ten eerste de aanvraag die de voorgaande huurder op 24 oktober 2018 heeft ingediend, waarin staat dat het winkelpand zal worden gebruikt door 50 personen, ten tweede de aanvraag van verzoekster van 22 februari 2023, waarin staat dat het winkelpand zal worden gebruikt door 49 personen en ten derde de aanvraag van 28 februari 2023 van de huidige huurder van het winkelpand, waarin staat dat het winkelpand zal worden gebruikt als winkel voor ten hoogste 49 personen. De rechtbank volgt gelet hierop het betoog van verzoekster dat er geen aanwijzingen zijn dat op het moment van de gedwongen sluiting een gebruiksmelding moest worden ingediend. Dit betekent dat het college niet wordt gevolgd in het betoog dat het winkelpand vanwege het ontbreken van een gebruiksmelding sowieso niet in gebruik had mogen worden genomen. Dat de huurder van verzoekster uiteindelijk op 5 juni 2023 alsnog een gebruiksmelding heeft gedaan waarin staat dat het winkelpand als winkel zal worden gebruikt door 60 personen, leidt niet tot een ander oordeel. Deze gebruiksmelding kan naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen aan het aangevraagde gebruik van het winkelpand door maximaal 49 personen tegelijkertijd. Bovendien dateert deze gebruiksmelding van na de gedwongen sluiting van het winkelpand en de aanvraag van de huurder van het winkelpand, zodat hieruit niet kan worden afgeleid dat de huurder op het moment van de sluiting het winkelpand wilde gaan gebruiken als winkel voor meer dan 50 personen. Verzoekster heeft bovendien een memo brandveiligheid van 2 juni 2025 van [adviesbureau] ingediend, waarin wordt geconcludeerd dat het op basis van de vergunningsaanvragen, plattegronden en inrichtingen niet aannemelijk is dat er meer dan 50 personen tegelijk in de winkel kunnen zijn. Ander rechtmatig besluit mogelijk? 8. De rechtbank overweegt verder dat het college ook onvoldoende heeft gemotiveerd dat een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen waardoor het winkelpand niet in gebruik had mogen worden genomen. Voor wat betreft het betoog van het college dat een preventief handhavingsbesluit had kunnen worden genomen vanwege het ontbreken van een gebruiksmelding, verwijst de rechtbank naar overweging 7.1, waarin is overwogen dat geen aanwijzing bestaat voor het oordeel dat op het moment van sluiting een gebruiksmelding moest worden ingediend. De rechtbank is verder van oordeel dat verzoekster aannemelijk heeft gemaakt dat het college niet een last onder dwangsom met beheersmaatregel had kunnen opleggen vanwege het zonder omgevingsvergunning wijzigen van de brandcompartimentering in het winkelpand door het verwijderen van de binnenwand. Verzoekster stelt terecht dat de binnenwand al jaren voor het opleggen van de last onder dwangsom met beheersmaatregel is verwijderd en het college daarvan op de hoogte was. Al op 28 oktober 2018 is door de voorgaande huurder van verzoekster voor het verwijderen van de binnenwand een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft in het licht hiervan niet aannemelijk gemaakt dat ten tijde van de last onder dwangsom met beheersmaatregel sprake was van (dreigend) gevaar voor de gezondheid of veiligheid dat het opleggen van een beheersmaatregel vanwege het wijzigen van de brandcompartimentering door de verwijderde binnenwand rechtvaardigde. Verzoekster wijst bovendien terecht op de rapportage van Flameteq van 22 februari 2023, waarin staat dat de brandcompartimentering is gewijzigd door het verwijderen van de binnenwand, maar dat deze met de brandscheiding voldoet aan het Bouwbesluit 2012 met het van rechtens verkregen niveau. Het college heeft niet met objectieve gegevens aangetoond dat de brandcompartimentering door het verwijderen van de binnenwand niet voldeed aan het Bouwbesluit 2012 en als gevolg hiervan sprake was van (dreigend) gevaar voor de gezondheid of veiligheid. Schade 9. De rechtbank komt tot het oordeel dat verzoekster schade heeft geleden door het onrechtmatige besluit van 23 januari 2023 tot het opleggen van een last onder dwangsom met beheersmaatregel. De rechtbank komt verder tot het oordeel dat verzoekster het gevorderde bedrag van € 25.000,- voldoende heeft onderbouwd. Verzoekster heeft in dat verband een vaststellingsovereenkomst overgelegd waaruit volgt dat zij met haar huurder heeft geschikt voor een bedrag van € 94.132,99 voor de schade die is geleden door de gedwongen sluiting. De rechtbank constateert dat het college niet heeft weersproken dat verzoekster voor dit bedrag een schikking heeft getroffen met haar huurder vanwege de gedwongen sluiting van het winkelpand.

10. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande aanleiding het verzoek tot schadevergoeding toe te wijzen tot het gevorderde bedrag van € 25.000,-. 10.1. Omdat het verzoek tot schadevergoeding wordt toegewezen, krijgt verzoekster een vergoeding van de ten aanzien van dit verzoek gemaakte proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.267,50 (1 punt voor de indiening van een verzoek om schadevergoeding, 1 punt voor de behandeling op zitting en 0,5 punt voor het indienen van een nader stuk). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - veroordeelt het college tot het betalen van € 25.000,- aan schadevergoeding aan verzoekster; - veroordeelt het college tot betaling van € 2.267,50 aan proceskosten aan verzoekster. Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. A.J. van der Ven, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2025. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ECLI:NL:RBDHA:2025:5392 ECLI:NL:RBDHA:2025:5392 Zie de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 april 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:5396. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334, onder 3.2. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, onder 3.4, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023, onder 68. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3462, onder 8.1.