ECLI:NL:RBDHA:2025:11523

RECHTBANK Den Haag Team Handel Zaaknummer: C/09/676342 / HA ZA 24-1014 Vonnis van 18 juni 2025 in de zaak van DE STAAT DER NEDERLANDEN (BUITENLANDSE ZAKEN) te Den Haag, eisende partij, hierna te noemen: de Staat, advocaat: mr. W.I. Wisman, tegen ACT-FOR-PERFORMANCE B.V. te Ede, gedaagde partij, hierna te noemen: AFP, advocaat: mr. E. Bregonje.

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: - de dagvaarding van 23 oktober 2024 met producties 1 t/m 20; - de conclusie van antwoord met producties 1 t/m 4; - het tussenvonnis van 29 januari 2025 waarin de mondelinge behandeling is bepaald; - de mondelinge behandeling van 7 mei 2025, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt. 1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.

2.1. Het Inter Collectivité de Sourou (hierna: “ICS”) is een samenwerkingsverband van 29 lokale overheden uit de Mopti-regio in Mali. ICS heeft samen met de bevolking en de Commissie voor de milieueffectrapportage een ontwikkelingsplan uitgewerkt voor de Sourou-zone in de Moptie-regio; het Programme Dévéloppement Integré et Durable du Sourou (hierna: “het PDIDS”). 2.2. De Staat heeft besloten de operationalisering en financiering van het PDIDS te ondersteunen. Daartoe heeft de Staat in november 2019 het Memorandum d’entente (hierna: “de MoU”) getekend. Daarin is vermeld dat de financiële bijdrage voor de eerste fase van vijf jaar wordt geschat op € 25.000.000,00, waarbij is opgenomen dat het MoU geen financieringsovereenkomst is en dat er afzonderlijke financieringsovereenkomsten zullen worden gesloten. Verder volgt uit de MoU dat de financiële bijdrage was bestemd voor i) het investeringsfond voor de ontwikkeling van Sourou (hierna: “het Investeringsfonds”), ii) het versterken van de bestuurscapaciteit van ICS en iii) het inschakelen van een externe door de Staat te contracteren partij die ICS ondersteunt en verantwoordelijk is voor het beheer van het Investeringsfonds. Wat betreft deze externe partij is in het MoU vermeld: “6. L’ICS délègue la mise en oeuvre du PDIDS a un ‘bureau d’assistance technique’ qui en assure la maitrise d’oeuvre. Ce bureau d’assistance sera recruté par la Ministre pour une période de cinq ans. Ce bureau aura la responsabilité déléguée de gérer les fonds, ainsi que de veiller à la coordination, la cohérence et l’alignement des projets de développement dans le Sourou.” (Vrij vertaald: 6. Het ICS delegeert de uitvoering van de PDIDS aan een ‘technisch ondersteuningsbureau’ dat de uitvoering ervan waarborgt. Dit ondersteuningsbureau wordt door de minister aangesteld voor een periode van vijf jaar. Dit bureau zal de gedelegeerde verantwoordelijkheid hebben voor het beheer van fondsen, en voor het waarborgen van de coördinatie, samenhang en afstemming van ontwikkelingsprojecten in Sourou.”) 2.3. Ter uitvoering van het aanstellen van het een ondersteuningsbureau, zoals bedoeld onder 6. van de MoU, heeft de Staat op 17 november 2020 een overeenkomst (hierna: “de overeenkomst”) gesloten met een consortium van twee partijen, te weten AFP en Forex Afrique SARL (hierna: “het consortium”). 2.4. Op basis van de overeenkomst had het consortium twee taken, namelijk i) het ondersteunen van ICS en haar technische afdeling en ii) het beheer van het Investeringsfonds. Uit de overeenkomst volgt dat de Staat een bedrag van € 2.821.080,00 had gereserveerd voor de diensten van het consortium, terwijl er een bedrag van € 22.000.000,00 was bestemd voor de kosten voor het ondersteunen en versterken van ICS en het Investeringsfonds. 2.5. Het bedrag van € 22.000.000,00 werd ter beschikking gesteld in de vorm van voorschotten. Het eerste voorschot van € 200.000,00 is overgemaakt na het ondertekenen van de overeenkomst. De daaropvolgende voorschotten zouden worden verstrekt op verzoek van het consortium op basis van de door hen aangegeven liquiditeitsbehoeften voor een periode van maximaal twaalf maanden. 2.6. De gelden voor het ondersteunen en versterken van ICS enerzijds en de gelden voor het Investeringsfonds anderzijds stonden op aparte bankrekeningen. 2.7. In de overeenkomst is vermeld dat, naast dat document, onderdeel van de overeenkomst zijn het Consultatiedossier (het Beschrijvend Document met bijlagen) en de Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van opdrachten tot het verrichten van diensten 2018 (ARVODI-2018). Uit het Beschrijvend Document volgen wat betreft het beheer van het Investeringsfonds de volgende sub-taken: - het ontwikkelen van aanbestedingsprocedures voor de besteding van het Investeringsfonds; - het opstellen van resultaatskaders voor de programma’s die door het Investeringsfonds worden gefinancierd; - het opstellen en ondertekenen van overeenkomsten met de begunstigden en verstrekken van uitbetalingen; - het beoordelen en goedkeuren van begrotingen, werkplannen en financiële verslagleggings- en boekhoudsystemen van begunstigden en verstrekkers om ervoor te zorgen dat de activiteiten effectief, efficiënt en in overeenstemming met de contractuele vereisten worden uitgevoerd. 2.8. In de toepasselijke Algemene Rijksvoorwaarden voor het verstrekken van opdrachten tot het verrichten van diensten 2018 (ARVODI-2018) is in artikel 22.6 vermeld: “Opdrachtgever kan voorts de Overeenkomst door middel van een aangetekend schrijven te allen tijde opzeggen. Tussen Opdrachtgever en Opdrachtnemer vindt alsdan afrekening plaats op basis van de door de Opdrachtnemer ter zake van de uitvoering van de onderhavige opdracht verrichte Diensten en in redelijkheid gemaakte kosten en van de voor de uitvoering van de opdracht in redelijkheid voor de toekomst reeds aangegane verplichtingen. Opdrachtgever hoeft Opdrachtnemer op generlei wijze anderszins schadeloos te stellen voor de gevolgen van de opzegging van de Overeenkomst.” 2.9. Op grond van overeenkomst zijn AFP en Forex Afrique SARL hoofdelijk aansprakelijk voor de correcte en tijdige nakoming van alle daaruit volgende verplichtingen. 2.10. De Staat heeft de overeenkomst met onmiddellijke ingang opgezegd met de brief van 27 juli 2022, waarin de Staat het Consortium heeft verzocht een eindafrekening op te stellen. 2.11. Met de brief van 22 december 2022 heeft de Staat verzocht om, vooruitlopen op de eindafrekening een bedrag van € 1.500.000,00 terug te betalen aan de Staat binnen een termijn van zes weken. In de brief van 24 mei 2023 heeft de Staat aanspraak gemaakt op de wettelijke rente vanaf 1 mei 2023, verwijzend naar haar brief van 19 april 2023 waarin 1 mei 2023 als uiterste betaalmoment is vermeld. 2.12. Partijen hebben uiteindelijk overeenstemming bereikt over de eindafrekening. Uit de eindafrekening volgt een saldo van € 1.677.999,00, zijnde het verschil tussen de betaalde voorschotten enerzijds en de uitgaven voor diensten van het consortium en voor kosten van projecten van ICS anderzijds.

3.1. De Staat vordert – samengevat – uitvoerbaar bij voorraad om AFP te veroordelen tot betaling aan de Staat van € 1.677.999,00, vermeerderd met de wettelijke rente over € 1.500.000,00 van 1 mei 2023 tot 1 mei 2024 en over € 1.677.999,00 vanaf 1 mei 2024, binnen 14 dagen na het vonnis, met veroordeling van AFP in de kosten van de procedure, waaronder ook de beslagkosten, vermeerderd met de wettelijke rente. 3.2. AFP voert verweer. AFP concludeert tot niet-ontvankelijkheid van de Staat, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van De Staat, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van De Staat in de kosten van deze procedure vermeerderd met de wettelijke rente. 3.3. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

4.1. Tussen partijen staat vast dat de overeenkomst is geëindigd door de opzegging door de Staat per 27 juli 2022. Het saldo van de afrekening van € 1.677.999,00 is tussen partijen niet in geschil noch dat dit saldo niet toekomt aan AFP. Het debat tussen partijen heeft zich toegespitst op de beantwoording van de vraag of dit saldo toekomt aan de Staat, zoals de Staat betoogt, of aan ICS, zoals AFP betoogt. AFP heeft in zoverre een belang bij haar standpunt, dat zij stelt een vordering te hebben op ICS die zij wil verrekenen met het saldo van de afrekening. Ter zitting heeft zij bovendien aangegeven dat zij het risico loopt dat als zij het saldo van de afrekening terugstort naar de Staat, zij hetzelfde bedrag in de toekomst ook aan ICS moet betalen. 4.2. De Staat heeft – samengevat – gesteld dat uit eindafrekening volgt dat er een bedrag van € 1.677.999,00 teveel is betaald aan AFP. Nu de overeenkomst is geëindigd, dient dit bedrag te worden terugbetaald aan de Staat. Primair beroept de Staat zich op de overeenkomst en in het bijzonder artikel 22.6 ARVODI-2018. Subsidiair vordert de Staat terugbetaling van de teveel betaalde voorschotten op grond van onverschuldigde betaling. 4.3. AFP heeft zich verweerd met de stelling dat het saldo van de afrekening toekomt aan ICS. Volgens AFP komen de betaalde voorschotbedragen toe aan ICS als projecteigenaar van het PDIDS. ICS diende betrokken te worden bij alle activiteiten met betrekking tot het beheer van het Investeringsfonds. Als beheerder tekende het consortium de overeenkomsten, na goedkeuring door de voorzitter van ICS. Het consortium kan als private partij geen subsidiegelden onder zich houden en namens de Staat beheren. Daarvoor is een wettelijke grondslag nodig en die er niet is. De omstandigheid dat het geld van het Investeringsfonds niet toekomt aan het consortium en dat het consortium zonder voorafgaande goedkeuring van de Staat geen betaling aan ICS kan doen, staat los van de vraag aan wie het geld toebehoort en dus voor wie het consortium het geld beheerde. Op grond van de MoU werd het Investeringsfonds door de Staat in termijnen overgemaakt naar ICS, die op grond van de MoU het beheer van dat fonds heeft gedelegeerd aan het consortium. De bijdragen die door de Staat zijn betaald, zijn niet afhankelijk geweest van subsidiebeslissingen alvorens specifieke bedragen naar het Investeringsfonds konden gaan. De gelden die het consortium onder zich hield waren dus niet afhankelijk van een rechtsgeldig subsidiebesluit. Het is dus niet zo dat het consortium het geld onder zich hield zo lang er nog geen subsidiebesluit was genomen. Uit de MoU volgt dat ICS de opdrachtgever is van het PDIDS en zij is verantwoordelijk voor het waarborgen dat alle ontwikkelingsactiviteiten in overeenstemming zijn met het PDIDS. Tot slot volgt uit de MoU dat ICS de uitvoering van het PDIDS aan een technisch bureau delegeert, in dit geval het consortium. Het consortium heeft een gedelegeerde verantwoordelijkheid voor het beheer van het Investeringsfonds evenals voor de ontwikkelingsprojecten. Het consortium beheert en houdt toezicht op het aan ICS toebehorende fonds in opdracht van de Staat. De bedragen die de Staat heeft betaald, zijn voldaan ter uitvoering van de MoU en strekken tot betaling door de Staat aan ICS. De afrekening op grond van artikel 22.6 ARVODI-2018 heeft slechts betrekking op de door het consortium gemaakte kosten ter zake de uitvoering van de overeenkomst. Die afrekening heeft geen betrekking op de bedragen die de Staat door middel van het consortium heeft voldaan aan ICS, aldus nog steeds AFP. 4.4. De rechtbank overweegt dat het geschil erom draait ten behoeve van wie het consortium de gelden voor het Investeringsfonds hield en – in het verlengde daarvan – aan wie die gelden toekomen na de beëindiging van de overeenkomst. Dit brengt mee dat de rechtsverhoudingen tussen de Staat, AFP en ICS dienen te worden uitgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank komen deze gelden, te weten het saldo vermeld op de eindafrekening, op grond die rechtsverhoudingen toe aan de Staat. Daarvoor is het volgende redengevend. 4.5. Het consortium heeft de gelden onder zich gekregen in het kader van de uitvoering van de overeenkomst. Deze overeenkomst heeft het consortium gesloten met uitsluitend de Staat; ICS is geen partij bij de overeenkomst. De Staat is dus de enige opdrachtgever van het consortium op grond van de overeenkomst. De achtergrond van de overeenkomst is de MoU tussen de Staat en ICS. In de MoU is het kader geformuleerd voor de Staat om het PDIDS financieel te ondersteunen. Onderdeel daarvan was het inschakelen door de Staat van een derde partij, te weten het consortium, die het Investeringsfonds voor de duur van vijf jaren zou beheren en ICS zou ondersteunen bij het PDIDS. Het was niet de bedoeling dat ICS zelf de beschikking zou krijgen over gelden. In plaats daarvan maakte de Staat voorschotten over aan AFP, die daarmee rechtstreeks betalingen diende te verrichten aan uitvoeringsorganisaties. De Staat heeft in dit kader verwezen naar het Beschrijvend Document, waarin dit uitdrukkelijk is opgenomen. De reden daarvoor was, zo heeft de Staat onweersproken gesteld, dat ICS als jonge en onervaren entiteit nog geen track record had wat betreft het besturen van een organisatie en het beheren van fondsen. Op de zitting heeft de Staat nader toegelicht dat zij op grond van haar beleidsregels geen financieringsovereenkomsten kon sluiten met ICS, nu ICS geen partij was die het zogenoemde ORIA-assessment kon doorstaan en daarom zelf de beschikking mocht krijgen over de gelden. Het doel was wel om ICS uiteindelijk in staat te stellen het PDIDS en de daarvoor bestemde fondsen zelf te laten beheren. Tijdens de zitting heeft de Staat toegelicht dat daar in dit stadium echter nog geen zicht op was. 4.6. Dat in de MoU is opgenomen dat ICS het beheer van het Investeringsfonds ‘delegeert’ aan AFP is onvoldoende om de conclusie te dragen dat de gelden in het Investeringsfonds aan ICS toekomen. Uit deze bewoordingen volgt immers niet noodzakelijkerwijs dat ICS de gelden tot haar vermogen mocht rekenen of de gelden bij het wegvallen van AFP als beheerder van het fonds aan haar zouden toekomen. Uit het samenstel van afspraken, zoals die volgen uit de MoU en de overeenkomst (en de documenten die daar onderdeel van uitmaken zoals het Beschrijvend Document), blijkt juist dat het consortium de gelden voor het Investeringsfonds niet uitsluitend hield ten behoeve van ICS maar tevens ten behoeve van de Staat, om aldus invulling te geven aan de afspraken tussen de Staat en ICS over het beheer en de uitgaven van de gelden in het Investeringsfonds. De Staat en ICS hadden immers uitdrukkelijk afgesproken dat ISC gedurende de eerst vijf jaar het Investeringsfonds niet zelfstandig zou beheren, maar zou overlaten aan de door de Staat ingeschakelde partij. Het is ook niet in geschil dat het ten tijde van het beëindigen van de overeenkomst nog niet de bedoeling was dat ISC het Investeringsfonds zelfstandig zou gaan beheren. Het is in lijn met deze afspraak dat het consortium na beëindiging van haar beheer van het Investeringsfonds de niet bestede voorschotbedragen, te weten het resterende het saldo zoals vermeld op de eindafrekening, terugbetaalt aan haar opdrachtgeefster, de Staat. Of de Staat jegens ICS op grond de MoU verplicht is deze gelden alsnog ter beschikking te stellen voor het PDIDS, al dan niet door middel van een andere partij die de rol van AFP overneemt – hetgeen volgens de Staat niet het geval is –, kan in het midden blijven. Dat is namelijk een kwestie tussen de Staat en ICS, waar AFP geen partij bij is. Voor de uitleg van de rechtsverhoudingen is evenmin doorslaggevend of de ter beschikkingstelling van de gelden door de Staat aan ICS een subsidie betreft als bedoeld in de Awb, zoals AFP stelt en de Staat weerspreekt.

De rechtbank 5.1. veroordeelt AFP om aan De Staat te betalen binnen veertien na dit vonnis het bedrag van € 1.677.999,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over € 1.500.000,00 van 1 mei 2023 tot 1 mei 2024 en over € 1.677.999,00 vanaf 1 mei 2024, tot de dag van volledige betaling, 5.2. veroordeelt AFP in de proceskosten van € 23.694,90, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als AFP niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, 5.3. veroordeelt AFP tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald, 5.4. verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad. Dit vonnis is gewezen door mr. D.E. Alink en in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2025.