ECLI:NL:RBDHA:2024:8100

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 23/4516, SGR 23/4991, SGR 23/5305 en SGR 23/5378

uitspraak van de meervoudige militaire kamer van 28 mei 2024 in de zaken tussen

[eiser 1] , uit [woonplaats 1] , eiser

[eiser 2]

, uit [woonplaats 2] , eiser

[eiser 3]

, uit [woonplaats 3] , eiser

[eiser 4]

, uit [woonplaats 4] , eiserhierna: eisers

(gemachtigde: mr. T.A. van Helvoort),

en

de staatssecretaris van Defensie, verweerder

(gemachtigde: mr. L.M. Ju).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het opleggen van een terugbetalingsverplichting voor opleidingskosten.

1.1. Bij afzonderlijke besluiten van 15 december 2022, 20 september 2022, 28 september 2022 en 28 november 2022 (de primaire besluiten) heeft verweerder eisers een terugbetalingsverplichting opgelegd. Bij afzonderlijke besluiten van 23 mei 2023, 13 juni 2023, 29 juni 2023 en 6 juli 2023 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

1.2. Verweerder heeft op de beroepen gereageerd en in alle zaken verweerschriften ingediend.

1.3. De rechtbank heeft de beroepen op de zitting van 12 maart 2024 behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] , deelgenomen.

Overwegingen

Waar gaan deze zaken over?

2. Eisers hebben gewerkt bij het beroepspersoneel van de krijgsmacht. Voorafgaand aan hun aanstelling hebben zij een verklaring getekend dat zij weten dat aan het volgen van een opleiding een terugbetalingsverplichting kan worden verbonden. Eisers hebben tegen de aanstellingsbesluiten geen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft hen na hun ontslag een terugbetalingsverplichting opgelegd. Volgens eisers mocht verweerder deze terugbetalingsverplichting niet opleggen omdat dit in strijd is met artikel 13 van de Europese Richtlijn 2019/1152 (de richtlijn). Uit artikel 13 van deze richtlijn volgt dat het uitgangspunt is dat als werkgevers op grond van het Unierecht, het nationale recht of een collectieve overeenkomst verplicht zijn om aan hun werknemers een opleiding te verstrekken voor het uitvoeren van het werk waarvoor zij in dienst zijn, de kosten van die opleiding niet voor rekening van de werknemers mogen worden gebracht. Artikel 1, zesde lid van de richtlijn biedt de mogelijkheid om op basis van objectieve criteria artikel 13 van de richtlijn buiten toepassing te verklaren voor onder anderen ambtenaren en strijdkrachten (hierna: defensieambtenaren). Van deze uitzonderingsmogelijkheid heeft verweerder gebruik gemaakt.

Wat heeft verweerder besloten?

3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de terugbetalingsverplichting terecht aan eisers is opgelegd. De mogelijkheid een terugbetalingsverplichting op te leggen is al vermeld in de aanstellingsbesluiten van eisers. Deze besluiten staan in rechte vast. Daarnaast stelt verweerder dat defensieambtenaren zijn uitgesloten van artikel 13 van de richtlijn. Verweerder heeft zich beroepen op de uitzonderingsmogelijkheid in artikel 1, zesde lid, van de richtlijn. Hierin is bepaald dat lidstaten op basis van objectieve redenen kunnen bepalen dat artikel 13 van de richtlijn niet van toepassing is op (onder anderen) defensieambtenaren. Dit betekent dat de bepalingen van het AMAR en het VVURAMAR van toepassing zijn. Het is aan verweerder om te bepalen of van deze uitzonderingsmogelijkheid gebruik wordt gemaakt.

3.1. Bij brief van 22 december 2022 heeft verweerder de Tweede Kamer (per Kamerbrief) geïnformeerd dat hij gebruik maakt van de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 13 van de richtlijn. Verweerder ziet geen aanleiding om de regelgeving in het AMAR met betrekking tot terugbetalingsverplichtingen in het kader van verplichte opleidingen te herzien. De mogelijkheid tot het opleggen van een terugbetalingsverplichting bestond immers al in het AMAR en het BARD en is niet gewijzigd door de richtlijn. Vanwege de taak van Defensie is sprake van een gerechtvaardigd gebruik van de uitzondering. Daarbij heeft verweerder gewezen op de bijzondere positie van defensieambtenaren. Verweerder moet te allen tijde kunnen beschikken over voldoende aantallen beschikbaar en direct inzetbaar personeel. Om militair personeel te binden en te behouden, wordt gebruik gemaakt van een dienverplichting en een verplichting tot (gedeeltelijk) terugbetalen van de kosten van (kostbare en/of unieke) opleidingen bij voortijdig vertrek.

3.2. Voor een (verdere) verlaging van de terugbetalingsverplichting bestaat geen aanleiding.

Wat vinden partijen in beroep?

4. Eisers volharden in hun standpunt dat de terugbetalingsverplichting in strijd is met artikel 13 van de richtlijn. De opleiding die zij hebben gevolgd, is een door de werkgever verplicht gestelde opleiding, zoals bedoeld in artikel 13 van de richtlijn. Verweerder mag de opleidingskosten daarom niet van hen terugvorderen.

4.1. Artikel 13 van de richtlijn is op 1 augustus 2022 in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd in artikel 7:611a, tweede lid en vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Voor defensieambtenaren is de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 13 van de richtlijn, opgenomen in artikel 1, zesde lid, van de richtlijn, echter niet, dan wel onvolledig en niet tijdig geïmplementeerd. Een implementatiebesluit ontbreekt. De Kamerbrief kan niet worden beschouwd als een implementatiebesluit, maar moet worden gezien als het informeren van de Tweede Kamer over het eenzijdige standpunt van verweerder met betrekking tot de toepassing van de uitzonderingsbepaling. Verweerder had hierbij de sociale partners moeten betrekken. Dit is echter niet gebeurd.

4.2. Mocht de Kamerbrief wel gelden als implementatiebesluit dan bestaan voor implementatie van de uitzonderingsmogelijkheid geen objectieve redenen. De redenen die in de Kamerbrief worden genoemd voor het gebruik maken van de uitzonderingsmogelijkheid vormen geen objectieve rechtvaardiging voor de uitzondering.

4.3. Eisers menen dat zij vanaf 1 augustus 2022 rechtstreeks beroep kunnen doen op artikel 13 van de richtlijn.

4.4. Verder is de terugbetalingsverplichting in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat artikel 13 van de richtlijn op 1 augustus 2022 wel voor andere werknemers is geïmplementeerd, maar niet voor defensieambtenaren. Daarom verzoeken eisers om analoge toepassing van artikel 7:611a, tweede lid en vierde lid, van het BW.

4.5. Tot slot stellen eisers dat de hoogte van de terugbetalingsverplichting niet juist is. De bestreden besluiten zijn daarom in strijd met het motiverings- en het evenredigheidsbeginsel.

5. Verweerder handhaaft in zijn verweerschriften en op de zitting zijn eerder ingenomen standpunt dat de richtlijn er niet aan in de weg staat dat de terugbetalingsverplichting is opgelegd, omdat verweerder een gerechtvaardigd beroep op de uitzondering op artikel 13 van de richtlijn heeft gedaan. Verweerder heeft de objectieve redenen die ten grondslag zijn gelegd aan het gebruikmaken van de uitzonderingsmogelijkheid nader toegelicht in zijn verweerschriften. Van ongelijke behandeling ten opzichte van andere werknemers voor wie de richtlijn wel is geïmplementeerd is daarom geen sprake.

Wat zijn de regels?

6. De relevante regels staan in de bijlage, die bij de uitspraak hoort.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

Is een implementatiebesluit vereist?

7. Partijen zijn het erover eens dat een implementatiebesluit voor de uitzonderingsmogelijkheid voor defensieambtenaren ontbreekt. Naar het oordeel van de rechtbank is een implementatiebesluit in dit geval echter niet vereist. Zoals verweerder in zijn besluitvorming voldoende heeft toegelicht, was de Kamerbrief bedoeld als bevestiging van een al bestaande uitzondering voor defensieambtenaren, de bestaande terugbetalingsverplichting in het AMAR en het BARD. Het ontbreken van een implementatiebesluit heeft geen gevolgen voor de rechtskracht van de verplichtingen in het AMAR of BARD en daarop gebaseerde besluiten nu de richtlijn een uitzondering voor defensieambtenaren toestaat. Het implementatiebesluit dient het belang dat het implementerende karakter van de nationale bepalingen bekend wordt gesteld.

Had verweerder de sociale partners moeten betrekken?

8. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat het aan hem is om te bepalen of van deze uitzonderingsmogelijkheid gebruik wordt gemaakt. Bij de parlementaire behandeling van de Implementatiewet in het BW heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aangegeven dat de implementatie van de richtlijn voor aanstellingen, zoals onder andere voor militairen is geregeld in het AMAR, is voorbehouden aan de betreffende ministeries en gewezen op de uitzonderingsmogelijkheid.

8.1. Dat het gebruikmaken van de uitzonderingsmogelijkheid niet is besproken in het Georganiseerd Overleg, terwijl dit op grond van artikel 3, eerste lid, van het Besluit georganiseerd overleg sector Defensie wel had gemoeten, maakt niet dat verweerder buiten zijn bevoegdheden is getreden met zijn Kamerbrief, zonder de sociale partners daarbij te betrekken. Verweerder heeft erop gewezen dat elke centrale die in de sectorcommissie is vertegenwoordigd, aan de Minister van Defensie kan verzoeken een aangelegenheid als bedoeld in artikel 3 van het Besluit georganiseerd overleg in een vergadering van het overleg te behandelen.

8.2. Hoewel op grond van artikel 21, vierde lid, van de richtlijn de lidstaten passende maatregelen moeten nemen in overeenstemming met het nationale recht en de nationale praktijk om de effectieve betrokkenheid van de sociale partners te waarborgen en om de sociale dialoog te bevorderen en te versterken met het oog op de uitvoering van deze richtlijn, volgt uit deze bepaling in dit geval voor verweerder geen verplichting tot nieuw overleg met de sociale partners omdat de richtlijn, zoals hiervoor is overwogen, op het hier in geschil zijnde punt, geen wijzigingen heeft gebracht voor de positie van defensieambtenaren en destijds bij de invoering van de al bestaande regelingen wel overleg is gevoerd met de sociale partners.

Zijn er objectieve redenen voor het gebruikmaken van de uitzonderingsmogelijkheid?

9. Voor de toepassing van de uitzonderingsmogelijkheid bestaan naar het oordeel van de rechtbank objectieve redenen die samenhangen met de bijzondere positie van defensieambtenaren. Verweerder heeft voldoende toegelicht in zijn verweerschriften dat deze objectieve redenen met name zijn gelegen in aard, duur en kosten van de opleidingen bij defensie, het te allen tijde kunnen beschikken over voldoende aantallen beschikbaar en direct inzetbaar personeel en het voorkomen van rendementsverlies. Volgens verweerder is er, anders dan eisers stellen, wel een legitiem doel voor de ongelijke behandeling en is het middel geschikt en noodzakelijk om het doel van verweerder te bereiken. In wat eisers aanvoeren ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij is van belang, zoals verweerder heeft toegelicht, dat de dienverplichting zich alleen leent voor een ontslag op aanvraag en de terugbetalingsverplichting ook voor andere ontslagsituaties geldt.

9.1. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, nu sprake is van een objectieve rechtvaardigingsgrond om het onderscheid te maken.

Hoogte van terugbetalingsverplichting

10. Bij het vaststellen van het bedrag dat terugbetaald moet worden heeft verweerder een discretionaire bevoegdheid. Dat maakt dat de rechtbank terughoudend toetst of verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Verweerder heeft bij zijn afweging voorop gesteld dat hij tot een evenwichtige verdeling van de risico’s tussen werknemer en werkgever dient te komen.

10.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot het terug te vorderen bedrag heeft kunnen komen. Van strijd met het motiverings- of het evenredigheidsbeginsel is de rechtbank niet gebleken. Niet in geschil is dat eisers geen gronden van bezwaar hebben ingediend ten aanzien van de hoogte van de terugbetalingsverplichting. Deze gronden zijn pas in de aanvullende beroepschriften ingediend. Pas op de zitting hebben eisers argumenten aangevoerd waarom in hun geval een hogere korting vanwege alle omstandigheden aan de orde zou moeten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank hadden eisers deze argumenten al in bezwaar moeten aanvoeren. Nu eisers deze argumenten te laat hebben ingediend en ook niet voldoende inzichtelijk hebben gemaakt waarom de hoogte van de terugbetalingsverplichting onjuist is, gaat de rechtbank aan dit betoog van eisers voorbij.

Conclusie en gevolgen

11. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de terugbetalingsplicht voor eisers in stand blijft. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. M.D. Gunster (lid) en Commodore (tit) b.d. mr. P.T. Heblij (militair lid), in aanwezigheid van mr.J.R. van Veen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Algemeen militair ambtenarenreglement

Artikel 16e Terugbetalingsverplichting opleidingskosten

1. Aan de aanwijzing voor een opleiding, als bedoeld in artikel 13 tot en met 16a, kan door Onze Minister de verplichting worden verbonden tot gehele of gedeeltelijke terugbetaling van de kosten van de opleiding, indien de militair na het verstrijken van de voor hem geldende proeftijd:a. in verband met aan hem te verwijten omstandigheden wordt ontheven van de opleiding;b. in verband met aan hem te verwijten omstandigheden wordt ontheven van de functie waarvoor hij is opgeleid;c. uit de dienst wordt ontslagen, op grond van artikel 39, eerste lid of tweede lid, onder e, ten 1e, h, j, k, l, m of n, of artikel 45.

2. Bij de berekening van het terug te betalen bedrag wordt uitgegaan van een evenwichtige verdeling van risico's tussen werkgever en werknemer.

3. Het bedrag van de terugbetalingsverplichting in geval van een initiële opleiding, als bedoeld in artikel 13, wordt naar evenredigheid verminderd naarmate de termijn van de hem op basis van artikel 12k van de Militaire Ambtenarenwet 1931 opgelegde verplichting is verstreken met dien verstande dat de periode van de proeftijd hierbij meetelt.

4. Het door de militair terug te betalen bedrag wordt als volgt vastgesteld:a. voor het deel van de opleiding dat is gevolgd binnen het Ministerie van Defensie: overeenkomstig de door Onze Minister vastgestelde kosten van die opleiding per cursist;b. voor het deel van de opleiding dat is gevolgd buiten het Ministerie van Defensie: de opleidingskosten die rechtstreeks door het Ministerie van Defensie aan die onderwijsinstelling zijn betaald;c. de militaire inkomsten die volgens het Inkomstenbesluit militairen zijn ontvangen tijdens een:(1) opleiding, die is gevolgd bij een externe onderwijsinstelling, met volledige vrijstelling van het verrichten van arbeid: over de werkdagen voor de volle duur van die opleiding waarop de militair is vrijgesteld van werkzaamheden en diensten als militair,(2) opleiding, die is gevolgd bij een externe onderwijsinstelling, met gedeeltelijke vrijstelling van het verrichten van arbeid: over de werkdagen van die opleiding waarop de militair is vrijgesteld van werkzaamheden en diensten als militair, verminderd met het minimumloon over die periode, vastgesteld conform hetgeen is bepaald bij en krachtens de Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag.

5. De militair op wie een terugbetalingsverplichting rust, wordt ontslagen van die verplichting, indien hij bij ontslag op aanvraag, als bedoeld in artikel 39, eerste lid, binnen zes maanden na dat ontslag wordt aangesteld als ambtenaar bij het Ministerie van Defensie.6. Het door de militair terug te betalen bedrag is direct opeisbaar, wanneer een omstandigheid, als bedoeld in het eerste lid, zich voordoet, en wordt in beginsel in één termijn voldaan. Onze Minister kan een afbetalingsregeling treffen.7. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ten aanzien van de uitvoering van dit artikel.

Voorlopige Voorziening Uitvoeringsregeling AMAR

Artikel 3:6 Duur terugbetalingsverplichting en drempelbedrag voor de opleidingen genoemd in de artikelen 14 tot en met 16a van het AMAR

1. Er wordt geen terugbetalingsverplichting opgelegd, wanneer de totale kosten van de opleiding minder dan € 4000,- bedragen.

2. De periode, waarover de terugbetalingsverplichting, genoemd in artikel 16e van het AMAR, geldt, is afhankelijk van de duur van de opleiding. Is de duur van de opleiding korter dan of gelijk aan zes maanden dan geldt de terugbetalingsverplichting gedurende de opleiding en aansluitend een periode van twee jaar. Is de duur van de opleiding langer dan zes maanden dan geldt de terugbetalingsverplichting gedurende de opleiding en aansluitend een periode van vier jaar.

3. In afwijking van het gestelde in het tweede lid geldt een terugbetalingsverplichting gedurende de opleiding en aansluitend een periode van:a. twee jaar, indien de totale kosten van de opleiding op basis van berekening vooraf tussen de € 4.000,- en € 10.000,- bedragen;b. zes jaar, indien de totale kosten van de opleiding op basis van berekening vooraf meer bedragen dan € 150.000,-.

4. Voor een opleiding die binnen het Ministerie van Defensie wordt gevolgd en die niet aaneengesloten plaatsvindt wordt de duur van de opleiding berekend op basis van de uren dat de opleiding wordt gevolgd.

5. Voor een opleiding die buiten het Ministerie van Defensie wordt gevolgd en waarvoor gedeeltelijke vrijstelling van arbeid is gegeven wordt de duur van de opleiding berekend op basis van de uren waarvoor de vrijstelling van arbeid is verleend.

6. In afwijking van het tweede en derde lid kan voor een opleiding uit oogpunt van organisatiebelang worden bepaald dat de terugbetalingsverplichting voor een kortere periode geldt. De bekorting geldt voor alle militairen die aan die opleiding deelnemen, ook als dit militairen van verschillende operationele commando’s zijn. De commandanten van de betrokken operationele commando’s moeten instemmen met de bekorting.

7. Het bedrag van de terugbetalingsverplichting wordt naar evenredigheid verminderd naarmate de termijn na beëindiging van de opleiding, zoals bedoeld in het tweede, derde en zesde lid, is verstreken.

Artikel 3:7 van de Voorlopige Voorziening Uitvoeringsregeling AMAR, Bepaling kosten opleiding per cursist, als bedoeld in artikel 16e, vierde lid, onder a, AMAR

Voor opleidingen, die zijn gevolgd binnen het Ministerie van Defensie, worden de kosten van die opleiding per dag per cursist als volgt vastgesteld:

(…)

c. Voor opleidingen gerelateerd aan of gericht op het vervullen van functies waar een officiersrang aan is verbonden, €100,= per dag vermeerderd met de militaire inkomsten per dag, behorend bij de feitelijk bekleedde stand of rang van de cursist;

verminderd met het minimumloon per dag tijdens de opleiding, vastgesteld conform hetgeen is bepaald bij en krachtens de Wet minimumloon en minimum vakantie-uitkering.

EU-richtlijn betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie van 20 juni 2019, met kenmerk EU 2019/1152

Artikel 1 Doel, onderwerp en toepassingsgebied

6. Lidstaten kunnen, op basis van objectieve criteria, besluiten dat de bepalingen van hoofdstuk III niet van toepassing zijn op ambtenaren, openbare noodhulpdiensten, de strijdkrachten, politiediensten, rechters, officieren van justitie, opsporingsambtenaren of andere rechtshandhavingsinstanties.

Artikel 13 Verplichte opleiding

De lidstaten zorgen ervoor dat wanneer de werkgever op grond van het Unierecht of het nationale recht of collectieve overeenkomsten verplicht is zijn werknemers een opleiding te verstrekken om het werk waarvoor zij zijn aangeworven uit te voeren, deze opleiding kosteloos wordt aangeboden aan de werknemers, als arbeidstijd wordt beschouwd en, indien

mogelijk, plaatsvindt tijdens de werkuren.

Artikel 21 Omzetting en uitvoering

1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om uiterlijk op 1 augustus 2022 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.

2. Wanneer lidstaten de in lid 1 bedoelde maatregelen vaststellen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen. De regels voor de verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten.

3. De lidstaten delen de Commissie de tekst van de belangrijkste maatregelen van intern recht mede die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.

4. De lidstaten nemen passende maatregelen in overeenstemming met het nationale recht en de nationale praktijk om de effectieve betrokkenheid van de sociale partners te waarborgen en om de sociale dialoog te bevorderen en te versterken met het oog op de uitvoering van deze richtlijn

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 36 200 X, nr. 62.

In artikel 1, zesde lid, van de richtlijn.

Algemeen militair ambtenarenreglement.

Artikel 16e, van het AMAR.

Burgerlijk ambtenarenreglement defensie.

Op grond van artikel 21, vierde lid, van de richtlijn en op grond van artikel 3 van het Besluit georganiseerd overleg sector Defensie.

Nota naar aanleiding van het verslag Richtlijn transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden van 7 februari 2022, pag. 21.

Artikel 9, tweede lid, van het Besluit georganiseerd overleg.