ECLI:NL:RBDHA:2024:7842

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: AWB 23/1270 uitspraak van de meervoudige kamer van 17 mei 2024 in de zaak tussen [eiseres], eiseres V-nummer: [nummer] (gemachtigde: mr. E. Kaya), en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (gemachtigde: mr. M.M. van Asperen). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van een voor eiseres ingediende aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf. 1.1. Op 16 februari 2022 heeft Islamitische Stichting Nederland Isra Dongen (referent) voor eiseres een aanvraag ingediend voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in het kader van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Eiseres beoogt in Nederland bij referent arbeid in loondienst te verrichten als een door de Turkse Staat voor vijf jaar in een Nederlandse moskee aangestelde imam. Op 22 april 2022 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen hierover positief aan de staatssecretaris geadviseerd. 1.2. In het besluit van 14 juni 2022 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris de mvv-aanvraag afgewezen, omdat eiseres niet heeft aangetoond dat zij is geslaagd voor het inburgeringsexamen en omdat zij ook niet onder één van de vrijstellingsgronden voor het inburgeringsvereiste valt. 1.3 Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hierbij is als bijlage een advies van [naam 1] van 27 september 2022 overgelegd. Met het bestreden besluit van 18 januari 2023 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Bij het bestreden besluit is een bijlage gevoegd: ‘Juridische analyse inburgeringsplicht Turkse nieuwkomers’, behorend bij de Kamerbrief van 10 maart 2020 (32824-291). 1.4 De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en mr. E. Köse. Namens de staatssecretaris is verschenen mr. J. de Kort, kantoorgenoot van zijn gemachtigde, vergezeld van [naam 2] als toehoorder.

2. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4. In het bestreden besluit stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat het vereiste van inburgering in het buitenland voor diverse Turkse nieuwkomers opnieuw is ingevoerd omdat dit noodzakelijk is voor het verbeteren van hun integratie. Het inburgeringsvereiste is een nieuwe beperking op de toegang tot werkgelegenheid voor deze Turkse staatsburgers, maar volgens de staatssecretaris is deze niet in strijd is met de toepasselijke standstill-bepalingen en anti-discriminatiebepalingen van het associatierecht tussen de Europese Unie en Turkije. De staatssecretaris overweegt dat het bevorderen van een geslaagde integratie van derdelanders in de betrokken lidstaat een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een beperking op de standstill-bepalingen kan rechtvaardigen en dat de herinvoering van de inburgeringsplicht in het buitenland een noodzakelijke, geschikte en evenredige maatregel is. Volgens de staatssecretaris is deze maatregel niet in strijd met (EU- en internationaalrechtelijke) anti-discriminatiebepalingen. Wat voert eiseres aan? 5.1 Eiseres voert aan dat de eis van inburgering in het buitenland zoals die nu in Nederland wordt gesteld, niet voldoet aan de voorwaarden die in recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) worden gesteld aan een toelaatbare inbreuk op de standstill- bepalingen. Volgens eiseres kan in de notitie van maart 2020 niet worden volstaan met een verwijzing naar wetgeving en rechtspraak in Duitsland en met de suggestie dat met de hardheidsclausule in het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) aan alle eisen is voldaan. 5.2 Eiseres acht de maatregel ook niet geschikt en noodzakelijk. Er worden teveel drempels opgeworpen, gelet op de leges van 150 euro per examen en het slagingspercentage dat sinds 2015 varieert tussen 60 en 72%. Verder wijst zij erop dat het niet duidelijk is wanneer ontheffing mogelijk is. Nederland, Duitsland en Oostenrijk zijn de enige drie EU- lidstaten die eisen stellen aan taalkennis voorafgaande aan de toelating van echtgenoten voor gezinshereniging. Frankrijk heeft in 2007 niet het slagen voor een taalexamen, maar de verplichting twee maanden taalonderwijs Frans te volgen ingevoerd als voorwaarde voor het visum voor echtgenoten die die taal onvoldoende beheersten. Die verplichting werd echter enkele jaren later geschrapt en vervangen door integratiemaatregelen na toelating. De Deense wetgeving over de taaltest in het buitenland is door het parlement aangenomen, maar nooit ingevoerd vanwege de hoge kosten en ineffectiviteit van de taalverwerving in het buitenland. Wel moet het gezinslid zes maanden na toelating een eenvoudige taaltest Deens afleggen. Eiseres betoogt dat de aanwezigheid van een dergelijk minder ingrijpend alternatief relevant is voor de evenredigheid van de taaltest voorafgaande aan de hereniging. Zij wijst daarbij op de conclusie van AG Pitruzzella, punt 35, in zaak C-279/21 Udlændingenævnet (Examen linguistique imposé aux étrangers), ECLI:EU:C:2022:652. In de andere 24 lidstaten is de overheid kennelijk niet overtuigd van de noodzaak van deze vorm van controle op gezinsimmigratie. De voorbeelden van Denemarken en Frankrijk laten zien dat er minder ingrijpende alternatieven zijn voor de slaagplicht voor een taalexamen in het buitenland. Er is volgens eiseres ook een gebrek aan voldoende kwalitatief taalonderwijs in Turkije. Verder wijst zij er op dat voor onderdanen van twaalf landen buiten de EU een vrijstelling geldt van het inburgeringsexamen in het buitenland en dat op grond van drie EU-richtlijnen (de Blauwe Kaart Richtlijn, de ICT-Richtlijn en de Studenten- en Onderzoeksrichtlijn) de derdelandse echtgenoten bij gezinshereniging zijn vrijgesteld van een examen. Daarnaast zijn er migrantengroepen in Nederland die slechter integreren dan de Turkse staatsburgers. Turkse migranten vormen ‘middenpositie’ (tussen migranten met een Marokkaanse achtergrond en EU-migranten). Volgens eiseres wijst dit alles er niet op dat de maatregel noodzakelijk is. 5.3 De maatregel is volgens eiseres ook niet evenredig. In de notitie van maart 2020, die als bijlage bij het bestreden besluit is gevoegd, wordt volstaan met een verwijzing naar de aanwezigheid van een hardheidsclausule in het Vb. De enkele aanwezigheid van een dergelijke clausule in de wetgeving is echter onvoldoende. Het gaat erom hoe die clausule in de praktijk wordt toegepast. De betreffende werkinstructie 2021/21 (WI 2021/21) van de IND noemt vijftien verschillende omstandigheden die mogelijk relevant kunnen zijn bij het verlenen van ontheffing van de inburgeringsplicht, maar die instructie laat in het midden welke betekenis aan die omstandigheden moet worden toegekend. Zo wordt geen duidelijkheid gegeven over een eindtermijn van het uitstel van de hereniging/toelating en evenmin over welke omstandigheden in ieder geval tot ontheffing moeten leiden. Eiseres wijst daarbij op een uitspraak van de Duitse hoogste bestuursrechter, waarin als omstandigheden voor ontheffing veiligheidsrisico’s en de afwezigheid van onderwijsaanbod worden genoemd. WI 2021/21 maakt de aanvrager op deze punten geheel afhankelijk van de discretie van de betrokken ambtenaren, aldus eiseres. 5.4 Tot slot voert eiseres aan dat de inburgeringsplicht in het buitenland in strijd is met de anti-discriminatiebepalingen van artikel 9 van de Associatieovereenkomst EEG- Turkije en artikel 10 van Besluit nr. 1/80 en met de discriminatieverboden uit het EVRM (artikel 14, gelezen samen met artikel 8), het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (artikelen 1 en 2) en het EU Handvest (artikel 21). De eis van inburgering in het buitenland verhoudt zich ook niet met de bijzondere rechtspositie die Turkse staatsburgers vanwege het associatierecht hebben verkregen. Verder is aan onderdanen van diverse landen die in sociaaleconomisch opzicht vergelijkbaar zijn met Turkije vrijstelling verleend van de inburgeringsplicht, en is het niet duidelijk waarom dat in het geval van Turkije niet zo is. Volgens eiseres is de verplichting tot inburgering in het buitenland in strijd met de anti-discriminatiebepalingen. Het standpunt van de staatssecretaris 6.1 De staatssecretaris wijst er in zijn verweerschrift op dat de gronden van eiseres uitvoerig zijn, maar op verschillende punten geen betrekking hebben op de zaak van eiseres, wat zijn oorzaak lijkt te vinden in het feit dat de gronden in grote delen woordelijk gelijk zijn aan de inhoud van de publicatie van [naam 1], die zich vooral concentreert op aanvragen in verband met gezinshereniging. In het geval van eiseres gaat het echter niet om een aanvraag om gezinshereniging, maar om een aanvraag in verband met arbeid in loondienst. De staatssecretaris wijst erop dat personen die voor arbeid in loondienst naar Nederland komen, niet inburgeringsplichtig zijn, omdat zij voor een tijdelijk doel als bedoeld in de Wet inburgering 2021 (Wi 2021) naar Nederland komen. Geestelijk bedienaars zijn echter wel als inburgeringsplichtig aangemerkt. En daar zijn volgens de staatssecretaris goede redenen voor. Voor gezinsleden van een geestelijk bedienaar geldt echter, net als voor gezinsleden van andere personen die voor arbeid in loondienst naar Nederland komen, geen inburgeringsverplichting. Van obstakels voor gezinsleden is in zoverre geen sprake. 6.2 De staatssecretaris handhaaft zijn standpunt in het bestreden besluit dat de eis van inburgering in het buitenland geschikt, nodig en evenredig is.

7. Op 12 september 1963 is er een Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap (de voorganger van de Europese Unie) en Turkije tot stand gekomen (Trb. 1963, 184). Het doel hiervan is het over en weer versterken van de commerciële en economische betrekkingen. Met ingang van 1 december 1980 geldt ook het aanvullende associatiebesluit 1/80 (Besluit nr. 1/80). Daaraan ontlenen Turkse werknemers en zelfstandigen, en hun gezinsleden, onder voorwaarden, een recht op arbeid en daarmee een recht op verblijf in de Europese Unie. 8. In artikel 9 van de Associatieovereenkomst staat dat binnen de werkingssfeer van de overeenkomst elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden. In artikel 13 van Besluit nr. 1/80, de zogenaamde standstill-bepaling, staat dat er geen nieuwe beperkingen mogen worden ingevoerd met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van Turkse werknemers en hun gezinsleden. 9. Eerder gold in Nederland al een plicht tot inburgering in het buitenland voor Turkse nieuwkomers, aanvankelijk op grond van de Wet inburgering nieuwkomers uit 1998 (Stb. 1998, 261) en vervolgens op grond van de Wet inburgering uit 2007 (Stb. 2006, 625). In 2011 heeft de Centrale Raad van Beroep echter de inburgeringsplicht voor Turkse staatsburgers in strijd geacht met het associatierecht (uitspraak van 16 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR4959), waarna deze is afgeschaft. 10. In 2013 heeft het Hof in het Demir-arrest (ECLI:EU:C:2013:725) geoordeeld dat een nieuwe beperking op de toegang tot werkgelegenheid van Turkse staatsburgers niet in strijd is met de standstill-bepaling als deze rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang. In het Caner Genc- arrest (ECLI:EU:C:2016:247) is verduidelijkt dat een dergelijke nieuwe beperking geschikt, noodzakelijk en evenredig moet zijn. In diverse arresten is geoordeeld dat het bevorderen van integratie een dwingende maatregel van algemeen belang is. Bijvoorbeeld in het voornoemde Caner Genc-arrest, in het K. en A.-arrest (ECLI:EU:C:2015:453) en in het B. tegen Denemarken-arrest (ECLI:EU:C:2021:660). 11. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de regering bij brief van 4 februari 2020 (Kamerstuk 32824, nr. 290) meegedeeld dat vanwege deze recente rechtspraak van het Hof de plicht tot inburgering in het buitenland voor Turkse nieuwkomers opnieuw kan worden ingevoerd. Tegelijk met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet inburgering 2021 (Stb. 2020, 496), op 1 januari 2022, is deze plicht daadwerkelijk ingevoerd. De nieuwe inburgeringsplicht geldt niet voor personen die tijdelijk voor arbeid in loondienst naar Nederland komen, maar voor geestelijk bedienaren is hierop een uitzondering gemaakt. De staatssecretaris heeft dit in het verweerschrift toegelicht, onder meer onder verwijzing naar de Nota inburgering van 18 maart 1998 (Kamerstuk 25919, nr. 2). Daarin staat dat imams volgens de regering een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de rol die godsdienstige verbanden spelen bij de oriëntatie van hun leden op de Nederlandse samenleving. 12. Paragraaf B1/4.7 van de Vc luidt als volgt: ‘Voor de beoordeling of het inburgeringsvereiste buitenland een voorwaarde is, zijn de volgende artikelen van toepassing: • artikel 16, eerste lid, onder h, Vw; en • artikel 3 Wet inburgering, zoals deze luidde tot 1 januari 2022. In aanvulling op artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, Vw wijst de IND de mvv-aanvraag af als de vreemdeling het basisexamen inburgering in het buitenland niet heeft behaald of niet heeft afgelegd, tenzij de vreemdeling hiervan vrijgesteld of ontheven is (…)’. 13. Artikel 3 van de Wet inburgering, zoals deze luidde tot 1 januari 2022, bepaalde het volgende: ‘Inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die: a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft, of b. geestelijke bedienaar is.’

14. Niet in geschil is dat eiseres in Nederland arbeid in loondienst wenst te gaan verrichten als imam en dat zij kan worden aangemerkt als geestelijk bedienaar. 15. Duidelijk is dat de regering de nieuwe inburgeringsmaatregel heeft ingevoerd om de integratie van Turkse nieuwkomers, onder wie Turkse geestelijk bedienaren, te waarborgen. Daarmee is sprake van een dwingende reden van algemeen belang die een inbreuk op de standstill-bepaling kan rechtvaardigen. Naar het oordeel van de rechtbank is de maatregel ook geschikt om dat doel te bereiken. Zoals de staatssecretaris terecht stelt, verschaft de inburgering in het buitenland nieuwkomers basale kennis van de Nederlandse taal en samenleving, wat een succesvolle integratie bevordert. Dat er bijna geen andere landen zijn in de Europese Unie met een vergelijkbare regeling, en dat diverse regelingen in andere lidstaten anders zijn vormgegeven maakt de Nederlandse regeling niet ongeschikt. In het genoemde K. en A.-arrest, r.o. 54, heeft het Hof erkend dat het behalen van een inburgeringsexamen in het buitenland een onmiskenbaar nuttige integratiemaatregel betreft. 16. Dat er een noodzaak is om de integratie van Turkse staatsburgers in Nederland te verbeteren, heeft de staatssecretaris voldoende gemotiveerd. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat er een relatief grote groep Turkse migranten naar Nederland komt. Dit is niet in geschil. Evenmin is in geschil dat uit analyse van cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt dat Turkse nieuwkomers weliswaar beter integreren dan Marokkaanse nieuwkomers, maar slechter dan migranten uit de lidstaten van de Europese Unie. Eiseres wijst erop dat Turkse staatsburgers, gelet op deze cijfers, beter integreren in de Nederlandse samenleving dan Marokkaanse staatsburgers, terwijl Turkse staatsburgers de afgelopen jaren niet inburgeringsplichtig waren en Marokkaanse staatsburgers dat wel waren. Dit gegeven laat echter onverlet dat uit de bedoelde cijfers van het CBS volgt dat er voor de groep Turkse staatsburgers nog veel verbetering mogelijk is, aangezien zij achterblijven bij de immigranten uit lidstaten van de Europese Unie. De staatssecretaris heeft hierbij verder kunnen betrekken dat het ook in het belang van de immigrant zelf is om beter te integreren en dat het bij geestelijk bedienaren als eiseres temeer noodzakelijk is dat zij voor hun komst naar Nederland voldoende zijn gestart met hun integratie in de Nederlandse maatschappij, omdat zij een richtinggevende rol kunnen hebben bij de wijze waarop de leden van hun geloofsgemeenschap aan de maatschappij deelnemen. 17. Verder is niet in geschil dat 72% van de Turkse staatsburgers bij de eerste poging slaagt voor het inburgeringsexamen in het buitenland zoals dat nu is ingericht. Ook is niet in geschil dat het studiemateriaal kosteloos en in de Turkse taal ter beschikking wordt gesteld via internet, dat fysieke bijeenkomsten niet zijn vereist en dat er slechts basale kennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving wordt verwacht. Het legesbedrag van 150 euro per examen is verder in delen te betalen. Daarnaast zijn er diverse mogelijkheden voor ontheffing van de inburgeringsplicht, die in de Werkinstructie 2021/21 en in diverse onderdelen van de Vreemdelingencirculaire 2000 concreet zijn uitgewerkt. Uit de ‘Monitor inburgeringsexamen buitenland’, die bij de voornoemde Kamerbrief van 6 april 2023 is gevoegd, blijkt bovendien dat er in de praktijk ook geregeld ontheffing wordt verleend. Hiermee is het voor Turkse nieuwkomers niet onnodig moeilijk gemaakt om naar Nederland te komen. De maatregel is daarmee evenredig te achten. Eiseres heeft verder geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de herinvoering van de inburgeringsplicht voor haar persoonlijk onevenredig zou uitpakken. Hierbij betrekt de rechtbank dat eiseres geen bewijs heeft geleverd van haar wil om voor het examen te slagen. Ook is niet gebleken dat zij daartoe de nodige inspanningen heeft verricht. Nergens uit blijkt dat eiseres niet in staat is het examen af te leggen of daarvoor te slagen (zie K. en A.-arrest, r.o. 56-58). 18. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het herinvoeren van de inburgeringsplicht in het buitenland voor Turkse nieuwkomers als eiseres, die tijdelijk als geestelijk bedienaar in Nederland werkzaam zijn, een nieuwe beperking inhoudt als bedoeld in artikel 13 van Besluit nr. 1/80, die haar rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang en die geschikt, noodzakelijk en evenredig is. Om die reden is ook geen sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid op basis van nationaliteit of ras. Het beroep van eiseres op de anti-discriminatiebepalingen als neergelegd in het associatierecht (artikel 9 Associatieovereenkomst), het EVRM (artikel 14, gelezen samen met artikel 8), het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (artikelen 1 en 2) en het EU Handvest (artikel 21), kan daarom niet slagen. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat eiseres nog niet tot de legale arbeidsmarkt behoort en daarom geen geslaagd beroep kan doen op artikel 10 van Besluit nr. 1/80. 19. Verder is niet gebleken dat de staatssecretaris willekeurig omgaat met het vrijstellen van landen van het mvv-vereiste en daarmee van de verplichting tot inburgeren in het buitenland. Dat enkele van deze landen in sociaaleconomisch opzicht vergelijkbaar zijn met Turkije is daartoe onvoldoende. De staatssecretaris heeft toegelicht dat bij plaatsing op de lijst van mvv-vrijgestelde landen een veelheid van aspecten in ogenschouw wordt genomen, waarbij ook de gevolgen voor de nationale veiligheid en openbare orde (illegale migratie) een rol spelen en dat de vrijgestelde landen in een andere relatie staan tot Nederland en een ander aandeel leveren in de instroom van immigranten. Bovendien is niet gebleken dat ten aanzien van de groep mvv-vrijgestelde landen het stellen van een inburgeringsplicht in het buitenland even zinvol als noodzakelijk is als voor Turkse geestelijk bedienaren, zoals hiervoor is toegelicht onder punt 16.

20. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, voorzitter, en mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. J.G. Bos, leden, in aanwezigheid van mr. A.J. Eertink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.