ECLI:NL:RBDHA:2024:7547

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 20/5682 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 mei 2024 in de zaak tussen Uniper Benelux N.V., gevestigd te Rotterdam, eiseres (gemachtigde: mr. J.A.M. van der Velden), en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder (gemachtigden: mr. A. Bacivan, mr. C. Jansen, [naam 1] en [naam 2] , werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond) Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een aantal voorschriften in de aan haar verleende omgevingsvergunning. 1.1. In bestreden besluit 1 van 15 juli 2020 heeft verweerder eiseres omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van (de werking van) de inrichting gelegen aan de [adres] in [plaatsnaam] . Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. 1.2. In de uitspraak van 30 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter een aantal van de aan bestreden besluit 1 verbonden voorschriften geschorst. 1.3. In bestreden besluit 2 van 25 juli 2022 heeft verweerder bestreden besluit 1 gewijzigd door een aantal voorschriften in te trekken en te vervangen door nieuwe voorschriften. Eiseres heeft hierop nadere gronden ingediend. 1.4. In de uitspraak van 30 november 2022 heeft de voorzieningenrechter bestreden besluit 2 geschorst tot de uitspraak op het beroep. 1.5. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.6. De rechtbank heeft het beroep op 20 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres: [naam 3] , [naam 4] en de gemachtigde van eiseres; namens verweerder: de gemachtigden van verweerder. 1.7. Op 23 mei 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de StAB) als deskundige benoemd om onderzoek te verrichten. 1.8. De StAB heeft op 6 oktober 2023 een verslag uitgebracht (het StAB-verslag). Eiseres en verweerder hebben hier schriftelijk op gereageerd. 1.9. Nadat partijen niet binnen de gestelde termijn hebben aangegeven prijs te stellen op een nadere zitting, heeft de rechtbank onder toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten. Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. 2.1. De aanvraag om omgevingsvergunning op grond van de Wabo is gedaan op 20 april 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Totstandkoming van de bestreden besluiten 3. Eiseres drijft een inrichting voor de productie van elektriciteit aan de [adres] te [plaatsnaam] . 3.1. Op 4 december 2002 heeft verweerder vergunning verleend voor onder meer het verbranden van diverse stoffen ter vervanging van kolen. Het betreft het uitbreiden van de inrichting met een gasgestookte ketel en een gasturbine-installatie (inclusief afgassenketel), die stoom en elektriciteit gaan leveren aan een nabijgelegen vestiging van Lyondell Chemical Nederland Ltd. (Lyondell). 3.2. In het besluit van 22 december 2006 heeft verweerder een deelrevisievergunning verleend voor het meeverbranden van afvalstoffen in de gasturbine-installatie en de gasgestookte ketel DFB1. 3.3. In het besluit van 9 september 2014 heeft verweerder vergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting door middel van het verhogen van het aandeel restgas tot maximaal 17.500 ton per jaar in het te verbranden gasmengsel ten behoeve van de warmtekrachtcentrale. 3.4. In het besluit van 23 december 2015 heeft verweerder vergunning verleend voor (1) het plaatsen en bedrijven van een tweede stoomketel (DFB2) met een thermisch vermogen van 180 MWth, die wordt gestookt op aardgas met bijstook van biopropaan, en (2) het verlagen van de vergunde vollasturen van de bestaande ketel en gasturbine­installatie inclusief afgassenketel van 8600 uur/jaar respectievelijk 8550 uur/jaar, naar 5500 uur/jaar respectievelijk 6000 uur/jaar, die ingaat na inbedrijfname van de nieuwe ketel. 3.5. In het besluit van 14 november 2018 heeft verweerder omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal inzetten van 50.000 ton biopropaan per jaar in de DFB2 van de Utility Centre Maasvlakte Leftbank (UCML) in plaats van de vergunde 25.000 ton per jaar. 3.6. Op 20 april 2018 heeft eiseres een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen in de stoomketel DFB2 van de UCML en het verhogen van de temperatuur van de rookgassen van de stoomketels DFB1 en DFB2. De gevaarlijke afvalstoffen die in de DFB2 ketel zullen worden meeverbrand, betreffen maximaal 17.500 ton restgas en 8.900 ton lichte vloeistoffractie per jaar. De lichte vloeistoffractie is een tweefasen-systeem, bestaande uit een organische fractie en een waterfractie. De verbranding van de afvalstoffen is reeds vergund voor DFB1 en de totale hoeveelheid te verbranden afval zal binnen de UCML niet wijzigen. 3.7. In bestreden besluit 1 heeft verweerder eiseres omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van (de werking van) de inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2, van de Wabo. Verweerder heeft diverse voorschriften aan deze vergunning verbonden en, gelet op het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit), besloten tot het stellen van maatwerkvoorschriften. 3.8. In bestreden besluit 2 heeft verweerder een aantal voorschriften uit bestreden besluit 1 vervangen door de nieuwe voorschriften 3.6.1 tot en met 3.6.5, 6.1.1 en 6.1.3. Deze nieuwe voorschriften stellen eisen aan de samenstelling van afvalstoffen in plaats van aan de emissies naar de lucht als gevolg van het meeverbranden van deze afvalstoffen. Ook heeft verweerder de grondslag van de gewijzigde voorschriften nader gemotiveerd. Verweerder wijkt op grond van artikel 2.22, vijfde lid, tweede volzin, van de Wabo af van het Activiteitenbesluit, omdat zonder de gestelde vergunningvoorschriften volgens verweerder niet aan BBT-conclusie 61 voor grote stookinstallaties wordt voldaan. Volgens verweerder is BBT-conclusie 61 onjuist overgenomen in paragraaf 5.1.2 van het Activiteitenbesluit, omdat niet gegarandeerd kan worden dat de uitstoot van verontreinigende stoffen in het deel van de rookgassen dat voortvloeit uit de meeverbranding van afval in de installatie van eiseres, niet hoger is dan de uitstoot die toelaatbaar is bij toepassing van de BBT-conclusies voor afvalverbranding. De normen in de artikelen 5.20 en 5.23 van het Activiteitenbesluit zijn volgens verweerder te ruim en – gelet ook op het geringe percentage aan mee te stoken afvalstoffen in de inrichting van Uniper – in strijd met BBT-conclusie 61. Omdat volgens verweerder in de emissies vanuit de inrichting niet nauwkeurig genoeg kan worden gemeten of wordt voldaan aan BBT-conclusie 61, zijn eisen gesteld aan de samenstelling van de te verbranden afvalstoffen.

Het beroep tegen bestreden besluit 1 4. Met bestreden besluit 2 heeft verweerder bestreden besluit 1, voor zover door eiseres aangevochten, ingetrokken en vervangen. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep van eiseres van rechtswege mede gericht tegen bestreden besluit 2. Nu de door eiseres aangevochten voorschriften uit bestreden besluit 1 zijn ingetrokken, heeft eiseres geen belang meer bij haar beroep tegen bestreden besluit 1. Het beroep van eiseres tegen bestreden besluit 1 is daarom niet-ontvankelijk. Het beroep tegen bestreden besluit 2 Het betoog van eiseres 5. Eiseres betoogt primair dat verweerder ten onrechte afwijkt van de emissiegrenswaarden uit paragraaf 5.1.2., in het bijzonder de artikelen 5.20 en 5.23, van het Activiteitenbesluit. De BBT-conclusies voor grote stookinstallaties zijn bij Algemene Maatregel van Bestuur van 15 april 2019 (de AMvB) in het Activiteitenbesluit geïmplementeerd. Uit het Activiteitenbesluit volgt daarom volgens eiseres rechtstreeks aan welke emissiegrenswaarden zij moet voldoen om tevens aan de toepasselijke BBTconclusies te voldoen. Onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit betoogt eiseres dat er voor verweerder geen ruimte is om in dit geval afwijkende of aanvullende (maatwerk)voorschriften te stellen. Subsidiair betoogt eiseres dat, als verweerder al mocht afwijken van het Activiteitenbesluit, ten onrechte opnieuw gedetailleerde eisen aan de samenstelling van het mee te verbranden afval zijn gesteld. Deze eisen zijn volgens eiseres gebaseerd op onnavolgbare berekeningen. Verweerder blijft daarbij volgens eiseres onnodig en onterecht vasthouden aan de eenheid mg/MJ. Verweerder haalt met de gestelde maatwerkvoorschriften volgens eiseres ten onrechte haar acceptatie- en verwerkingsbeleid (A&V-beleid) en de beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) overhoop. Onderdeel van het A&V-beleid en de AO/IC is dat de reststoffen bij Lyondell worden bemonsterd en geanalyseerd, voordat ze bij eiseres komen. Op basis van de bestreden voorschriften moet eiseres deze reststoffen nu zelf nog een keer bemonsteren en analyseren om te beoordelen of deze voldoen aan voorschrift 3.6.1. Afgezien van het feit dat de expertise voor dergelijke bemonstering bij eiseres niet aanwezig is, levert dit extra veiligheidsrisico’s en extra nadelige gevolgen voor het milieu op. Ook brengt het aanzienlijke kosten met zich mee voor eiseres. Verweerder heeft niet of nauwelijks onderbouwd welk milieubelang hiermee is gediend. Dit geldt temeer nu Lyondell in haar processen geen zware metalen inzet of toevoegt. Tot slot betoogt eiseres met betrekking tot voorschrift 6.1.3 dat de onderbouwing die verweerder geeft voor de opgenomen emissiegrenswaarde voor CxHy onjuist is. Het oude Activiteitenbesluit bevatte voor deze stof geen emissiegrenswaarden. De door verweerder gehanteerde waarde was gebaseerd op ervaringsgetallen. Om die reden is er in het nieuwe Activiteitenbesluit ook geen sprake van minder strenge emissiegrenswaarden dan voorheen. Verweerder heeft volgens eiseres dan ook ten onrechte aanleiding gezien om een emissiegrenswaarde te verlangen voor CxHy. Het StAB-verslag 6. De rechtbank heeft aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb de StAB als deskundige te benoemen voor het uitbrengen van verslag. 6.1. De StAB komt in haar verslag – in de kern – tot de volgende conclusies. Verweerder brengt volgens de StAB terecht naar voren dat toepassing van het Activiteitenbesluit bij eiseres leidt tot minder strenge eisen dan op basis van BBT-conclusie 61 gesteld zouden kunnen (of moeten) worden. Verder ziet de StAB geen aanleiding om in de meegestookte afvalstoffen relevante concentraties van zware metalen te verwachten. Daar staat volgens de StAB tegenover dat deze concentraties wel zijn aangevraagd en dat vooralsnog niet door analyses van de meegestookte afvalstoffen is bevestigd dat deze zware metalen geen rol van betekenis spelen, althans geen milieu-impact hebben. De StAB onderschrijft het standpunt van verweerder dat het technisch mogelijk is om de meegestookte afvalstoffen, althans de vloeibare restfractie, te analyseren om na te gaan of wordt voldaan aan de samenstellingseisen. Eiseres heeft dit volgens de StAB ook bevestigd. Hiervoor is volgens de StAB wel een andere, meer gevoelige analysetechniek nodig, maar deze is beschikbaar en hoogstwaarschijnlijk ook toepasbaar binnen de inrichting van eiseres. Wat betreft het gebruik van de eenheid mg/MJ is de StAB van mening dat het gebruik daarvan geen fundamentele keuze is, omdat deze eenheid – mits de stookwaarde van de meegestookte afvalstoffen bekend is – te allen tijde kan worden herleid naar de eenheden mg/Nm³ of mg/kg of omgekeerd. Dit levert volgens de StAB wel een extra administratieve last op voor eiseres. Daarnaast zal eiseres door een monsteranalyse de actuele stookwaarde van de reststoffen dienen te bepalen. De StAB stelt vast dat ook dit leidt tot een extra administratieve last. Verder geldt dat sprake is van een toename van de complexiteit, omdat een duidelijk protocol voor de vereiste omrekening ontbreekt. Uit bestreden besluit 2 blijkt volgens de StAB niet overtuigend welke meerwaarde het hanteren van de eenheid mg/MJ heeft boven het hanteren van de gebruikelijke eenheden mg/kg en mg/Nm³. Met betrekking tot voorschrift 3.6.3 merkt de StAB op dat de huidige bemonstering en analyse door en bij Lyondell kan worden voortgezet en uitgebreid. Het A&V-beleid en de AO/IC kan volgens de StAB relatief eenvoudig worden aangepast aan de aanvullende eisen wat betreft bemonstering en analyses. De vereiste aanpassingen in verband met de gewijzigde eenheid mg/MJ zijn minder eenvoudig, maar niet op voorhand onmogelijk, aldus de StAB. Tot slot heeft de StAB wat betreft voorschrift 6.1.3 vastgesteld dat het goed voorstelbaar is dat de toelichting in bestreden besluit 2 de indruk wekt dat in het Activiteitenbesluit een emissie-eis is opgenomen voor CxHy. Dit is echter niet het geval, zoals ook door verweerder is erkend. Het is volgens de StAB in lijn met het Activiteitenbesluit om uit te gaan van de werkelijke massaconcentratie, zoals verweerder heeft gedaan. De reacties van partijen op het verslag van de StAB 7. Eiseres stelt zich in algemene zin op het standpunt dat de StAB in haar verslag te eenzijdig het standpunt van verweerder belicht. Zo heeft de StAB slechts marginaal verwezen naar de aantekeningen van eiseres die als reactie op het verweerschrift dienden. Daarin heeft eiseres nader onderbouwd waarom artikel 2.22, vijfde lid, tweede volzin, van de Wabo niet bedoeld is om af te wijken van het Activiteitenbesluit, indien het bevoegd gezag het met de wijze van implementeren van de BBT-conclusies in het Activiteitenbesluit niet eens is. De StAB heeft, anders dan gesteld, wel degelijk een standpunt hierover bepaald. Daarbij heeft de StAB ten onrechte niet alle door eiseres aangevoerde argumenten betrokken. Verder heeft de StAB volgens eiseres onvoldoende onderkend dat zij diverse argumenten naar voren heeft gebracht die niet afzonderlijk maar in onderlinge samenhang hadden moeten worden beschouwd. Ook stelt eiseres dat door haar overgelegde stukken niet betrokken zijn in het conceptverslag van de StAB. De wijziging die de StAB in het definitieve verslag heeft aangebracht, doet geen recht aan de discussie die over de matrixinvloeden op detectiegrenzen gevoerd kan worden. Eiseres wordt voorts ten onrechte verweten dat zij meetgegevens van Tauw te laat zou hebben overgelegd. Eiseres kan zich op hoofdlijnen vinden in de conclusies van de StAB over het hanteren van de eenheid mg/MJ. In aanvulling op het StAB-verslag geeft eiseres nog een nadere toelichting op de praktische bezwaren die in dit verband spelen.

9. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in bijlage 2 bij deze uitspraak. 9.1. Eiseres heeft haar beroepsgrond dat BBT-conclusie 61 niet van toepassing is op meeverbranding van afvalstoffen in gasgestookte grote stookinstallaties, ingetrokken. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken. 9.2. In deze zaak heeft de rechtbank de StAB verzocht om verslag uit te brengen. In beginsel mag de rechtbank afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. 9.3. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het verslag van de StAB onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. De StAB heeft het dossier bestudeerd, met beide partijen een gesprek gevoerd, ontbrekende stukken en nadere informatie opgevraagd en de UCML bezocht. Daarnaast heeft de StAB de reacties van beide partijen op het conceptverslag meegewogen en gemotiveerd toegelicht in hoeverre hierin aanleiding werd gezien om de eigen conclusies aan te vullen of te wijzigen. De conclusies van de StAB zijn bovendien duidelijk en voorzien van een navolgbare onderbouwing. 9.4. Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank het StAB-verslag aan haar oordeelsvorming ten grondslag zal leggen. Afwijking van het Activiteitenbesluit 9.5. Tot de inrichting van eiseres behoort een IPPC-installatie. Op deze IPPC-installatie zijn de normen van paragraaf 5.1.2 van het Activiteitenbesluit van toepassing. De emissie-eisen voor een afvalmeeverbrandingsinstallatie zoals die van eiseres zijn opgenomen in de artikelen 5.20 en 5.23 van het Activiteitenbesluit. Verweerder wijkt met de door hem in bestreden besluit 2 gestelde voorschriften af van deze emissie-eisen. Partijen verschillen van mening over de vraag of verweerder hiertoe bevoegd was. 9.6. Gelet op artikel 2.22, vijfde lid, tweede volzin, van de Wabo is verweerder onder meer bevoegd tot het stellen van vergunningvoorschriften die afwijken van de toepasselijke algemeen verbindende voorschriften, zoals het Activiteitenbesluit, voor zover met laatstgenoemde voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 2.14 van de Wabo. Dat betekent dat verweerder onder meer kan afwijken van het Activiteitenbesluit indien dat nodig is om te voldoen aan het vereiste dat in de inrichting de BBT worden toegepast. 9.7. Met de AMvB van 15 april 2019 is onder meer beoogd BBTconclusie 61 te implementeren in paragraaf 5.1.2 van het Activiteitenbesluit. Met deze AMvB is ook de tabel met emissiewaarden in artikel 5.20 van het Activiteitenbesluit aangepast. Verder wordt in de bij de AMvB gevoegde transponeringstabel vermeld dat BBT-conclusie 61 (“Voorkomen toename emissie afvalverbranding”) is geïmplementeerd in bestaande/nieuwe wetgeving door aanpassing van artikel 5.23 van het Activiteitenbesluit, met als toelichting: “Aanscherping van eisen aan het stoken van brandstoffen worden ook doorgevoerd bij meeverbranding”. 9.8. In de Nota van Toelichting bij de AMvB staat het volgende: “De Nederlandse milieuregelgeving voor grote stookinstallaties is met onderhavig wijzigingsbesluit in lijn gebracht met de BBT-conclusies. (…) Het aanscherpen van emissieniveaus in de vergunning is en blijft mogelijk, hoewel voor oude installaties onder voorwaarden ook soepeler maatwerk in de vergunning mogelijk blijft. Dit neemt niet weg dat ook bestaande installaties één of een combinatie van beste beschikbare technieken moeten toepassen om te voldoen aan de Richtlijn industriële emissies. De specifieke invulling daarvan is opgenomen in de BBT-conclusies. Het resulterende maximale emissieniveau is met dit wijzigingsbesluit opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit kan lager liggen dan de soepele kant van de emissieniveaus uit de BBT-conclusies. De algemene regels zijn daarmee afdoende voor het grootste deel van de installaties, zodat de bestuurlijke lasten voor de implementatie door aanpassen van vergunningen beperkt blijven. Maatwerk is alleen gereserveerd voor de uitzonderingen. Het gaat dan om installaties die technisch afwijken, bijvoorbeeld door een ander ontwerp, andere technieken of afwijkende brandstoffen. Maatwerk is niet bedoeld voor het opnieuw maken van de BBT-afweging. Die is al gemaakt bij het vaststellen van de BBT-conclusies.” 9.9. De StAB heeft in haar verslag beschreven dat toepassing van het Activiteitenbesluit in het geval van eiseres, waar sprake is van een relatief schone brandstof met relatief weinig bijgestookte afvalstoffen, leidt tot minder strenge eisen dan op basis van BBT-conclusie 61 gesteld zouden kunnen (of moeten) worden. Verweerder vergelijkt de norm voor een emissie op basis van artikel 5.20 van het Activiteitenbesluit met een afgeleide norm op basis van BBT-conclusie 61 voor grote stookinstallaties. De door verweerder ontwikkelde mengregel speelt hierbij een belangrijke rol. De mengregel combineert de emissie-eisen voor het verbranden van afvalstoffen met de eisen voor het verbranden van brandstoffen volgens de formule in artikel 5.23 van het Activiteitenbesluit. In een aantal gevallen kan uit de toepassing van deze mengregel een lagere (strengere) emissiewaarde volgen dan volgt uit het Activiteitenbesluit. De kans daarop is bij de inrichting van eiseres volgens de StAB relatief groot. In het Activiteitenbesluit zijn vaste emissiegrenswaarden opgenomen voor kwik, de som van cadmium en thallium, de som van zware metalen en de som van dioxinen en furanen. Verweerder hanteert in afwijking van het Activiteitenbesluit ook voor deze stoffen de mengregel. In de toelichting op bestreden besluit 2 wordt voor verschillende schadelijke stoffen uitgewerkt of het Activiteitenbesluit een ruimere emissie-eis geeft dan BBT-conclusie 61. In de toelichting wordt geconcludeerd dat alleen voor zoutzuur, waterstoffluoride, de som van zware metalen en de som van cadmium en thallium de emissie-eisen uit het Activiteitenbesluit niet passen bij BBT-conclusie 61. 9.10. Gelet op de bevindingen van de StAB is de rechtbank van oordeel dat verweerder in deze specifieke situatie het standpunt heeft mogen innemen dat naleving van het Activiteitenbesluit niet de zekerheid biedt dat ook BBT-conclusie 61 wordt nageleefd. Op grond van artikel 2.22, vijfde lid, tweede volzin, van de Wabo heeft verweerder daarom ten aanzien van de genoemde stoffen kunnen afwijken van de emissie-eisen uit het Activiteitenbesluit. Voor zover eiseres onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij de AMvB heeft betoogd dat afwijking van het Activiteitenbesluit slechts aan de orde kan zijn bij installaties die technisch afwijken of als sprake is van BBTconclusies die nog niet in het Activiteitenbesluit zijn verwerkt, volgt de rechtbank dit betoog niet. Een dergelijke beperking volgt niet uit artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Het betoog van eiseres dat verweerder niet bevoegd was om in dit geval van het Activiteitenbesluit af te wijken, slaagt niet. Samenstellingseisen 9.11. Ten aanzien van het stellen van eisen aan de samenstelling van het afval, beschrijft de StAB dat de belangrijkste reden om dit te doen het inzicht van verweerder is dat het niet mogelijk is om (nauwkeurig genoeg) de rookgassen te analyseren om vast te stellen of sprake is van BBT wat betreft het meestoken van afvalstoffen. Dit hangt samen met de (zeer) lage concentraties van bepaalde stoffen in de rookgassen, waaronder zware metalen.

10. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is gegrond. Dit besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:4, tweede lid, en 3:46 van de Awb. De rechtbank zal de voorschriften 3.6.1, 3.6.2, 3.6.3, 3.6.4 en 6.1.1 uit bestreden besluit 2 vernietigen. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van bestreden besluit 2 in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. 11. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 2.187,50 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, aan de zitting heeft deelgenomen en schriftelijk heeft gereageerd op het StAB-verslag (2,5 punten met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: - verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk; - verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond; - vernietigt bestreden besluit 2 voor zover hieraan de voorschriften 3.6.1, 3.6.2, 3.6.3, 3.6.4 en 6.1.1 zijn verbonden; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 354,- aan eiseres moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.187,50 aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. J.B. Wijnholt en mr. A.J. van der Ven, leden, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage 1: de voorschriften 3.6.1 tot en met 3.6.5, 6.1.1 en 6.1.3. 3.0 Acceptatie, verwerking, administratie organisatie en interne controle 3.6.1 Over elke periode van 0 tot 24 uur moet de toevoer van schadelijke stoffen in de afvalstoffen gedeeld door de thermische toevoer van de afvalstoffen (gebaseerd op de onderste verbrandingswaarde) lager zijn dan: 2,5 mg asrest per MJ; 3 mg chloor per MJ; 0,5 mg fluor per MJ; 0,15 mg voor de som van de volgende metalen: antimoon, chroom, kobalt, koper, lood, mangaan, nikkel en vanadium per MJ; de detectielimiet voor arseen, of 0,02 mg arseen per MJ als de detectielimiet kleiner is dan 0,02 mg/MJ; 0,01 mg kwik per MJ; 0,01 mg voor de som van de metalen cadmium en thallium per MJ. De toevoer van schadelijke stoffen moet worden berekend met het laatst bekende analyseresultaat van monsters van beide afvalstoffen. Bij de analyses op de afvalstoffen moet een analysemethode worden toegepast met een detectielimiet die zo klein is dat de onzekerheid in de berekening van de toevoer van schadelijke stoffen in de afvalstoffen gedeeld door de thermische toevoer van de afvalstoffen kleiner is dan 50% van bovengenoemde eisen. Voor arseen geldt hierbij een uitzondering; de onzekerheid in de berekening moet lager zijn dan 0,156 mg/MJ. 3.6.2 Als vergunninghouder na validatie constateert dat niet wordt voldaan aan voorschrift 3.6.1 dan geeft ze dit binnen 24 uur na constatering via een bedrijfsmelding door aan de meldkamer van de DCMR. 3.6.3 Vergunninghouder moet binnen vier maanden na het inwerking treden van dit voorschrift een gewijzigd AV-beleid en de AO/IC ter goedkeuring indienen bij het bevoegd gezag. Hieruit moet blijken op welke wijze bij acceptatie van de afvalstoffen wordt voldaan aan de eisen uit voorschrift 3.6.1. De gewijzigde beschrijving van het AV-beleid en de AC/IC moet minimaal de volgende informatie bevatten: De wijze waarop de samenstelling van de afvalstoffen wordt bepaald (wijze van monstername, analysemethode(s), frequentie van monstername en analyses); Hoe de diffuse emissies bij de monstername zoveel mogelijk worden beperkt; De berekening van de mg/MJ van voorschrift 3.6.1 en de onzekerheid in deze berekening ten gevolge van de detectielimieten van de analysemethoden; De criteria en wijze van toetsing aan de acceptatie-eisen; De wekelijkse validatie van de gegevens die hierboven bij c) zijn genoemd; De wijze van registratie van de gegevens die hierboven bij a) en c) tot en met e) zijn genoemd; Een onderbouwing waarom het ter goedkeuring aangeboden AV-beleid en de AO/lC zorgt voor voldoende bewaking dat aan voorschrift 3.6.1 wordt voldaan. 3.6.4 De gegevens als bedoeld in voorschrift 3.6.3 onder f) dienen in een overzicht te worden bijgehouden en gedurende minimaal vijf jaar te worden bewaard. Op een eerste verzoek moet dit overzicht aan het bevoegd gezag worden gezonden.

Eiseres heeft niet bestreden dat het door metingen aan de rookgassen met de gangbare technieken niet mogelijk is om vast te stellen dat aan BBT-conclusie 61 wordt voldaan. Verweerder heeft daarom aanleiding gezien via de samenstellingseisen hierin te voorzien. Dit is volgens de StAB mogelijk omdat er een directe relatie bestaat tussen deze samenstellingseisen en wat in de rookgassen terechtkomt. Over de aanwezigheid van zware metalen merkt de StAB op dat zij geen aanleiding ziet om hiervan relevante concentraties in de meegestookte afvalstoffen te verwachten. Dat geldt zeker voor het restgas. Daar staat tegenover dat er wel concentraties zware metalen zijn aangevraagd en dat vooralsnog niet door analyses van de meegestookte afvalstoffen is bevestigd dat deze geen rol van betekenis spelen, althans geen milieu-impact hebben. Het is volgens de StAB technisch mogelijk om de meegestookte afvalstoffen, althans de vloeibare restfractie, te analyseren om na te gaan of wordt voldaan aan de samenstellingseisen. Verder acht de StAB het aannemelijk dat een analyse van het restgas mogelijk is, indien dit eerst door een vloeistof wordt geleid. De anorganische stoffen worden dan hierin opgenomen, zodat de eigenlijke analyse niet in het gassample plaatsvindt, maar in een vloeistof. 9.12. Gelet op de conclusie van de StAB dat de emissies in de rookgassen met onvoldoende zekerheid zijn te meten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid eisen aan de samenstelling van de te verbranden afvalstoffen heeft kunnen stellen. Nu eiseres in haar aanvraag ook concentraties zware metalen heeft opgenomen, heeft verweerder daar terecht eisen aan gesteld, ook al onderschrijft de StAB in haar verslag het standpunt van eiseres dat relevante concentraties niet zijn te verwachten. Het betoog van eiseres dat verweerder ten onrechte gedetailleerde eisen aan de samenstelling van het afval stelt, slaagt daarom niet. Het gebruik van de eenheid mg/MJ 9.13. Het betoog van eiseres inzake het gebruik van de eenheid mg/MJ heeft betrekking op voorschrift 3.6.1 en, gelet op de samenhang met dat voorschrift, op voorschriften 3.6.2, 3.6.3, 3.6.4 en 6.1.1. 9.14. Ten aanzien van het gebruik van de eenheid mg/MJ beschrijft de StAB dat het gebruik van de eenheid mg/MJ in feite neerkomt op het normeren van de emissie op de stookwaarde (ook wel verbrandingswaarde) van de brandstof. Met kennis van de stookwaarde, uitgedrukt in MJ/kg (voor de lichte vloeistoffractie) of MJ/Nm³ (voor het restgas) kunnen de samenstellingen eenvoudig worden herleid naar de eenheid mg/MJ. Laboratoria drukken in hun rapportages samenstellingen echter nooit uit in mg/MJ. Daarvoor is dus altijd een omrekening nodig en daarmee dus ook een stookwaarde. In voorschrift 3.6.1 wordt slechts gesproken over de onderste stookwaarde. Verweerder heeft echter aangegeven dat voor de stookwaarde uitgegaan moet worden van de werkelijke stookwaarde die door een analyse is verkregen. Eiseres mag dus niet uitgaan van een vaste stookwaarde voor de beide afvalstoffen. Dit leidt volgens de StAB tot een toename van de complexiteit bij de verwerking en interpretatie van de resultaten en daarmee tot een hogere administratieve last. Daarnaast leidt het bepalen van de stookwaarde per monster tot een verhoging van de analysekosten. Een duidelijk protocol hoe de omrekening moet plaatsvinden, is geen onderdeel van bestreden besluit 2. Verder blijkt de wijze waarop verweerder de samenstellingseisen heeft berekend niet uit bestreden besluit 2, net zo min als de uitgangspunten of procescondities die bij die berekening een rol hebben gespeeld. Het ontbreken van deze uitgangspunten kan volgens de StAB in de praktijk leiden tot onduidelijkheden en misverstanden bij de toetsing aan de samenstellingseisen, met name vanwege de fluctuatie van de stookwaarden door bijvoorbeeld het watergehalte in de lichte vloeistoffractie. Het geheel overziende stelt de StAB vast dat uit bestreden besluit 2 niet duidelijk blijkt wat de meerwaarde is van het hanteren van de eenheid mg/MJ boven de gebruikelijke eenheden mg/kg en mg/ Nm³ en dat de emissies van zware metalen niet duidelijk zijn gerelateerd aan de stookwaarde, althans dat dit niet gebleken is. 9.15. Gelet op de conclusies van de StAB is de rechtbank van oordeel dat verweerder geen deugdelijke motivering heeft gegeven voor de toegevoegde waarde van het gebruik van de eenheid mg/MJ, terwijl er wel praktische bezwaren bestaan tegen het gebruik hiervan. Onduidelijk is immers hoe de omrekening naar mg/MJ dient plaats te vinden. Uitgaan van de werkelijke stookwaarde, zoals verweerder wenst, kan uitsluitend aan de hand van een analyse, hetgeen leidt tot een toename van de complexiteit bij de verwerking en interpretatie van de resultaten en daarmee tot een hogere administratieve last en hogere kosten voor eiseres. Een en ander heeft tot gevolg dat voorschrift 3.6.1 onevenredig bezwarend is. Het betoog van eiseres slaagt. Bestreden besluit 2 komt voor vernietiging in aanmerking voor zover hieraan de voorschriften 3.6.1, 3.6.2, 3.6.3, 3.6.4 en 6.1.1 zijn verbonden. Voorschrift 6.1.3 9.16. Met betrekking tot voorschrift 6.1.3 stelt de rechtbank vast dat het betoog van eiseres zich slechts richt tegen de onderbouwing van dit voorschrift en niet tegen het voorschrift als zodanig. Uit het StAB-verslag volgt dat de toelichting op het voorschrift in bestreden besluit 2 onjuistheden bevat, maar dat verweerder, zoals toegelicht in het verweerschrift, in lijn met het Activiteitenbesluit is uitgegaan van de werkelijke massaconcentratie. Verweerder heeft daarmee geen onjuiste aanpak gevolgd. Eiseres betoogt dus terecht dat de toelichting op voorschrift 6.1.3 gebrekkig is, maar dit leidt gelet op de bevindingen van de StAB niet tot vernietiging van dit voorschrift. Het betoog slaagt niet.

3.6.5 De vergunninghouder moet altijd handelen overeenkomstig het goedgekeurde AV-beleid en de AO/IC. 6.0 LUCHT 6.1.1 De emissies uit de DFB2 ketel mogen de waarden uit tabel 6.1.1 niet overschrijden en de meetfrequentie moet voldoen aan de specificatie in deze tabel. Tabel 6.1.1 emissiegrenswaarden en meetfrequentie DFB2 Stof Emissie-concentratie (mg/mo3) omgerekend naar 3% zuurstof in het rookgas1 Meetfrequentie1 NOx, daggemiddeld Zie Activiteitenbesluit (mengregel) Zie Activiteitenbesluit (continue) NOx, jaargemiddeld 30 Zie Activiteitenbesluit (continue) NH3, daggemiddeld 5 Continue NH3, jaargemiddeld 1 Continue CO, daggemiddeld Zie Activiteitenbesluit (mengregel) Zie Activiteitenbesluit (continue) CO, jaargemiddeld 20 Zie Activiteitenbesluit (continue) CxHy, daggemiddeld Zie Activiteitenbesluit (mengregel) Zie Activiteitenbesluit (continue) SO2, daggemiddeld 10 Zie Activiteitenbesluit (continue) SO3 - Eén keer per jaar HCl, daggemiddeld Zie Activiteitenbesluit (mengregel), maar niet meer dan 6 Zie Activiteitenbesluit (continue) HF, daggemiddeld Zie Activiteitenbesluit (mengregel) Zie Activiteitenbesluit (continue) Stof, daggemiddeld 1 Zie Activiteitenbesluit (continue) Som van negen zware metalen over de meetperiode: antimoon, arseen, chroom, kobalt, koper, lood, mangaan, nikkel en vanadium Zie Activiteitenbesluit, maar, niet meer dan 0,12 Zie Activiteitenbesluit Kwik over de meetperiode Zie Activiteitenbesluit Zie Activiteitenbesluit Som van cadmium en thallium over de meetperiode Zie Activiteitenbesluit Zie Activiteitenbesluit Dioxinen en furanen (upperbound) over de meetperiode 0,012 ng TEQ/mo3 Zie Activiteitenbesluit 1 Waar in deze tabel “Zie Activiteitenbesluit” staat, zijn de eisen uit het Activiteitenbesluit direct van toepassing en worden niet voorgeschreven in deze vergunning. In deze tabel is alleen een vereenvoudigde samenvatting gegeven van de eisen van het Activiteitenbesluit. Binnen één maand na het in werking treden van dit voorschrift moet de vergunninghouder een voorstel ter goedkeuring indienen bij het bevoegd gezag voor een emissiegrenswaarde voor CH die past bij BBT-conclusie 61. Dit voorstel moet een overzicht bevatten van de emissiemeetresultaten en het daggemiddelde meestookpercentage over de periode na 2020 waarbij afvalstoffen zijn meeverbrand in DFB2. Bijlage 2: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid, onder e Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 1°. het oprichten, 2°. het veranderen of veranderen van de werking of 3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk. Artikel 2.22, vijfde lid Voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, kunnen de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14. Activiteitenbesluit milieubeheer Artikel 5.20 1.

De emissies in de lucht van een andere afvalmeeverbrandingsinstallatie dan die bedoeld in artikel 5.19 overschrijden de emissiegrenswaarden van tabel 5.20 niet. Tabel 5.20 Totaal stof Mengregel Gasvormige en vluchtige organische stoffen, uitgedrukt in totaal organische koolstof Mengregel Zoutzuur Mengregel, waarbij de Cproces-waarde voor grote stookinstallaties de in tabel 5.8 genoemde emissiegrenswaarde is en voor andere installaties 30 mg/Nm3 geldt Waterstoffluoride Mengregel, waarbij de Cproces-waarde voor grote stookinstallaties de in tabel 5.8 genoemde emissiegrenswaarde is en voor andere installaties 10 mg/Nm3 geldt Zwaveldioxide Mengregel Stikstofoxiden Mengregel Koolmonoxide Mengregel Kwik 0,004 mg/Nm3 voor grote stookinstallaties en 0,02 mg/Nm3 voor andere stookinstallaties Som van cadmium en thallium 0,005 mg/Nm3 voor grote stookinstallaties en 0,015 mg/Nm3 voor andere stookinstallaties Som van antimoon, arseen, chroom, kobalt, koper, lood, mangaan, nikkel en vanadium 0,15 mg/Nm3 Som van dioxinen en furanen, gedefinieerd als de som van de afzonderlijke dioxinen en furanen, gewogen overeenkomstig de bij ministeriële regeling gestelde equivalentiefactoren 0,03 ng/Nm3 voor grote stookinstallaties en 0,1 ng/Nm3 voor andere stookinstallaties 2. In afwijking van het eerste lid voldoet een stookinstallatie die voor de datum van inwerkingtreding van dit lid in bedrijf is genomen, tot 17 augustus 2021 aan de emissiegrenswaarden in tabel 5.20a. Tabel 5.20a Totaal stof Mengregel Gasvormige en vluchtige organische stoffen, uitgedrukt in totaal organische koolstof Mengregel Zoutzuur Mengregel, waarbij voor de Cproces-waarde de volgende emissiegrenswaarde geldt: 30 mg/Nm3 Waterstoffluoride Mengregel, waarbij voor de Cproces-waarde de volgende emissiegrenswaarde geldt: 10 mg/Nm3 Zwaveldioxide Mengregel Stikstofoxiden Mengregel Koolmonoxide Mengregel Kwik 0,02 mg/Nm3 Som van cadmium en thallium 0,015 mg/Nm3 Som van antimoon, arseen, chroom, kobalt, koper, lood, mangaan, nikkel en vanadium 0,15 mg/Nm3 Som van dioxinen en furanen, gedefinieerd als de som van de afzonderlijke dioxinen en furanen, gewogen overeenkomstig de bij ministeriële regeling gestelde equivalentiefactoren 0,1 ng/Nm3 3. Voor de berekening van emissies van de in tabel 5.20 en tabel 5.20a opgenomen stoffen wordt de massaconcentratie herleid tot een zuurstofgehalte van 6 procent in afgas. 4. In afwijking van het derde lid wordt voor de berekening van de emissies in de lucht veroorzaakt door het stoken van vloeibare of gasvormige brandstoffen de massaconcentratie herleid tot een zuurstofgehalte van 3 procent in afgas. Artikel 5.23 1. Indien in tabel 5.20 in plaats van een concrete emissiegrenswaarde de aanduiding «mengregel» is opgenomen, wordt voor de bepaling van de emissiegrenswaarde de volgende formule gebruikt: (Vafval x Cafval + Vproces x Cproces)/(Vafval + Vproces) = C Vafval: volume van het afgas ten gevolge van uitsluitend de verbranding van afvalstoffen, bepaald op basis van de in de omgevingsvergunning gespecificeerde afvalstof of categorie van afvalstoffen met de laagste gemiddelde netto calorische waarde en herleid tot de emissieconcentratie bij een genormaliseerd zuurstofgehalte overeenkomstig de bij ministeriële regeling bepaalde formule, temperatuur druk en droog gas. Indien de warmte die vrijkomt bij de verbranding van gevaarlijke afvalstoffen minder dan 10 procent bedraagt van de totale in de afvalmeeverbrandingsinstallatie vrijkomende warmte, wordt Vafval berekend op basis van een hoeveelheid afvalstoffen die bij verbranding, bij de totale hoeveelheid vrijkomende warmte, 10 procent van de vrijkomende warmte zou opleveren. Cafval: in tabel 5.19 aangegeven emissiegrenswaarde voor de desbetreffende stof. Indien er in tabel 5.19 voor een stof meerdere emissiegrenswaarden zijn opgenomen, heeft Cafval betrekking op de daggemiddelde emissiegrenswaarde. De Cafval-emissiegrenswaarde wordt omgerekend naar het zuurstofgehalte van de meeverbrandingsinstallatie. Vproces: volume van het afgas ten gevolge van het in de verbrandingsinstallatie plaatshebbende proces van de verbranding van niet als afvalstoffen aan te merken brandstoffen, bepaald bij een zuurstofgehalte dat bij ministeriële regeling is vastgesteld. Indien geen voorschriften gelden met betrekking tot het volume van het afgas van de afvalmeeverbrandingsinstallatie, wordt het werkelijke zuurstofgehalte in het afgas zonder verdunning door toevoeging van voor het verbrandingsproces onnodige lucht gebruikt. Cproces: emissiegrenswaarde die voor de desbetreffende stof zou gelden op grond van paragraaf 5.1.1 voor grote stookinstallaties of op grond van paragraaf 3.2.1. voor het in werking hebben van andere dan grote stookinstallaties, wanneer in het desbetreffende type installatie andere brandstoffen dan afvalstoffen zouden worden gestookt. Bij het ontbreken van zodanige regelgeving wordt de in de omgevingsvergunning vermelde emissiegrenswaarde gebruikt. Indien in de omgevingsvergunning geen emissiegrenswaarde is gesteld, wordt de werkelijke massaconcentratie gebruikt. C: totale emissiegrenswaarde, bepaald bij een bij ministeriële regeling vastgesteld zuurstofgehalte. 2.