ECLI:NL:RBDHA:2024:24019

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 23/8666 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2024 in de zaak tussen Mployment Housing B.V., eiseres [eisers sub 1] en [eisers sub 2] en [eisers sub 3] , eisers te [woonplaats 1] en [woonplaats 2], hierna samen: eisers (gemachtigden: mr. M. Kashyap en mr. C.L. Heijnen-Bos), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lisse, verweerder (gemachtigden: mr. C.A. Blankenstein en mr. D. van Werkhoven). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van 20 november 2023 (het bestreden besluit) waarbij verweerder aan de eigenaren van de woning (eisers: [eisers sub 1] en [eisers sub 2]) een last onder dwangsom heeft opgelegd vanwege het gebruik van de woning aan de [adres] te [plaats] in strijd met het bestemmingsplan. 1.1. Bij besluit van 21 februari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Tegen het primaire besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is afgewezen. Bij besluit van 20 november 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard. 1.2. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 1.3. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4. Eisers hebben nadere stukken ingediend. 1.5. De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 3 oktober 2024 behandeld. Namens eiseres is verschenen [naam] en zijn partner, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Beoordeling door de rechtbank Overgangsrecht Omgevingswet 2.Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 3. Bij besluit van 21 februari 2023 heeft verweerder de last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) van toepassing blijft. Waar gaat deze zaak over? 4. [eisers sub 1] en [eisers sub 2] zijn eigenaren van het pand aan de [adres] in [plaats]. Zij verhuren dit pand aan eiseres. Dit bedrijf verleent bedrijfsmatige huisvesting voor onder andere EU-arbeidsmigranten. [eisers sub 3] huurt een kamer in het pand en woont daar. 4.1. Op 8 december 2022 heeft verweerder naar aanleiding van een telefonische melding van overlast een controle uitgevoerd in het pand. Deze controle heeft uitgewezen dat de woning bestaat uit vier slaapkamers, een woonkamer, een keuken en een badkamer. Verder is vastgesteld dat zes personen op dit adres verblijven, waarvan één stel. De overige vier personen hebben geen relatie met elkaar. Zij betalen voor hun verblijf € 90,- per week. Allen werken bij een uitzendbureau. 4.2. Op 11 januari 2023 heeft verweerder aan eisers een voornemen verzonden tot het opleggen van een last onder dwangsom. Eiseres heeft hierop een zienswijze ingediend. Wat heeft verweerder besloten? 5. Verweerder heeft bij het primaire besluit aan de eigenaren van het pand een last onder dwangsom opgelegd. Volgens verweerder is het gebruik van het pand ten behoeve van meerdere huishoudens in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ en het paraplubestemmingsplan ‘H Dit volgt uit overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn. Het kan daarbij zowel gaan om eisen die uitdrukkelijk zijn gericht zijn tot dienstverrichters als om eisen die weliswaar zijn gericht tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters. 8.1. Ook een regeling in een bestemmingsplan kan als eis worden aangemerkt. Voor de vraag of zo'n regeling een eis is in de zin van de Dienstenrichtlijn, geldt hetzelfde toetsingskader als hiervoor in overweging 7 is weergegeven. Dat betekent dus dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op planregelingen die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen, dat moeten. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing en is de bestemmingsplanregel daarmee evident in strijd? 9. Volgens verweerder is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing, omdat het niet gaat om eisen met betrekking tot de toegang of uitoefening van een dienstenactiviteit, zoals bedoeld in overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn, maar om regels van ruimtelijke ordening die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen en daarop specifiek van invloed zijn. Artikel 2.12, onder b van het bestemmingsplan betreft een algemeen geformuleerde regel, die naar zijn aard op dezelfde wijze geldt voor personen die een dienstenactiviteit verrichten als voor particulieren. Het bestemmingsplan is daarom niet evident in strijd met de Dienstenrichtlijn. 9.1. Volgens eisers is de Dienstenrichtlijn wel van toepassing en is de last onder dwangsom daarmee in strijd. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat er twee categorieën zijn waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is: eisen die uitdrukkelijk zijn gericht tot dienstverrichters en eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten specifiek van invloed zijn op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Ook gebruiksverboden kunnen als eis in de zin van het voorgaande worden aangemerkt. Volgens eisers gaat het in dit geval om een gebruiksverbod dat specifiek ziet op een dienstenactiviteit, namelijk bedrijfsmatige kamerverhuur van woningen. Niet-bedrijfsmatige kamerverhuur is, gelet op de definitiebepaling van ‘bedrijfsmatige kamerverhuur’, wel toegestaan onder de woonbestemming. De planregeling is daarmee gericht op de dienstverrichter en regelt specifiek de uitoefening van een dienstenactiviteit, bestaande uit het huisvesten van arbeidsmigranten. De dienstverrichter mag immers arbeidsmigranten niet huisvesten in woningen door middel van bedrijfsmatige kamerverhuur. Dit verbod op bedrijfsmatige kamerverhuur geldt daarmee niet op dezelfde wijze voor dienstverrichters als voor particulieren. Het oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 1 december 2022 en van 29 juni 2023 is daarom niet juist. Subsidiair is sprake van een eis die is gericht op iedereen, maar die gelet op het effect daarvan specifiek van invloed is op de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Verweerder heeft de planregels ten onrechte niet getoetst aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Oordeel van de rechtbank 10. De rechtbank is in navolging van het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechters van deze rechtbank van oordeel dat deze planregels niet evident in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Zoals verweerder heeft toegelicht is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing, gelet op overweging 9 van de considerans van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank ziet geen reden om daar anders over te denken, gelet op het hiervoor onder overweging 7 geschetste toetsingskader. In dit geval is aan het perceel van eisers de bestemming "Wonen" to Nu er in de voorschriften van het bestemmingsplan geen discriminatoir onderscheid wordt gemaakt is er van schending van artikel 45 van het VWEU geen sprake. 11.2. Volgens eisers zijn de voorschriften van het bestemmingsplan wel in strijd met artikel 45 van het VWEU, omdat de planregels als indirect discriminerend moeten worden beschouwd. Eisers stellen, onder verwijzing naar een arrest van het Hof , dat het moet gaan om de mogelijkheid dat migrerende werknemers eerder worden getroffen dan nationale werknemers en niet zozeer om het daadwerkelijk eerder getroffen worden, als overwogen in de hiervoor vermelde uitspraak van de rechtbank van 1 december 2022. Volgens eisers is sprake van potentiële benadeling. Zij verwijzen daartoe naar het Rapport Roemer van 30 oktober 2020 en ‘de Routekaart naar goede huisvesting voor EU-migranten 2019’. Verweerder is hier in het bestreden besluit niet op ingegaan. Dat sprake is van indirecte discriminatie leiden eisers ook af uit de door hen overgelegde Woo-stukken. Oordeel van de rechtbank 12. De rechtbank is in navolging van het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van oordeel dat deze planregels evenmin evident in strijd zijn met het vrij verkeer van werknemers. Het vrij verkeer van werknemers als neergelegd in artikel 45 van het VWEU houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden. De planregels worden zonder onderscheid van nationaliteit toegepast zodat geen sprake is van directe discriminatie. Ook is het niet evident dat hier sprake is van indirecte discriminatie of een indirecte belemmering. Daarbij is van belang dat het vrij verkeer van werknemers nader is uitgewerkt in de Verordening 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie. In artikel 9 van deze Verordening zijn rechtstreeks werkende regels omtrent huisvesting van EU-arbeidsmigranten neergelegd. De betreffende planregels zijn niet met dit artikel in strijd. De rechtbank vindt het verder niet evident dat arbeidsmigranten als gevolg van de planregels dat een woning niet mag worden gebruikt door meer dan één huishouden daadwerkelijk worden belemmerd bij het gebruik maken van het vrij verkeer van werknemers. Niet is aannemelijk gemaakt dat arbeidsmigranten door de planregel geen gebruik (kunnen) maken van het vrij verkeer van werknemers om in Nederland te gaan werken. Daarbij geldt dat de planregel alleen betrekking heeft op bedrijfswoningen, woningen en wooneenheden, maar niet op andere plekken waar arbeidsmigranten met meerdere huishoudens kunnen wonen. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat er beleid wordt gevoerd dat erop is gericht om binnen de gemeente arbeidsmigranten te huisvesten in leegstaande kantoren en voormalige agrarische gebouwen. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat zij niet zonder nader onderzoek kan vaststellen dat artikel 2.12, onder b, van het bestemmingsplan ‘Herziening begrippen’ in strijd is met artikel 45 van het VWEU. De planregel is daarom niet evident in strijd met artikel 45 van het VWEU en er is dan ook geen aanleiding om deze planregel onverbindend te verklaren. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Dat van een potentiële benadeling sprake is hebben eisers niet aannemelijk gemaakt. 13. Nu de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat in dit geval de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, laat de rechtbank de beroepsgronden van eisers voor zover die zien op artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn en het subsidiaire standpunt van verweerder hierover onbesproken. Overtreding 14. Zoals hiervoor is overwogen is niet in geschil dat het pand wordt gebruikt door meerdere huishoudens en is ook niet in geschil dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank gaat gelet op het voorgaand De rechtbank ziet, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel. Bijzondere omstandigheden: is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel? 16. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is vereist dat een gelijk geval als dat van eisers anders (gunstiger) is behandeld door verweerder. 16.1. Volgens eisers handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In dit verband hebben eisers gewezen op de ongelijke behandeling ten opzichte van Oekraïense vluchtelingen die, bestaande uit meerdere huishoudens, zonder vergunning zijn gehuisvest in een woning aan de [straatnaam] te [plaats]. 16.2. Anders dan eisers stellen is verweerder van mening dat geen sprake is van een vergelijkbaar geval. 16.3. De rechtbank constateert dat eisers dit in bezwaar ook hebben aangevoerd en dat verweerder in het bestreden besluit uitgebreid heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van gelijke gevallen. De rechtbank kan deze motivering van verweerder volgen. Het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet. Overige bijzondere omstandigheden: concreet zicht op legalisatie 17. Volgens eisers bestaat concreet zich op legalisatie ondanks dat verweerder de omgevingsvergunning die zij hebben aangevraagd voor het legaliseren van kamerverhuur voor arbeidsmigranten op de betreffende locatie bij besluit van 21 september 2023 heeft geweigerd. Zij hebben immers bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Volgens eisers is het aannemelijk dat de vergunning alsnog zal worden verleend. 17.1. De rechtbank overweegt dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie nu niet in geschil is dat verweerder de omgevingsvergunning die eisers hebben aangevraagd voor het legaliseren van kamerverhuur voor arbeidsmigranten op de betreffende locatie bij besluit van 21 september 2023 heeft geweigerd. Dat eisers rechtsmiddelen hebben ingesteld tegen de geweigerde omgevingsvergunning, maakt niet dat hiermee concreet zicht op legalisatie ontstaat. Immers het feit dat de omgevingsvergunning is geweigerd impliceert al dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Gronden tegen de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen 18. Eisers hebben op 11 april 2023 een verzoek ingediend om verlenging van de begunstigingstermijn tot vier weken na het nemen van de beslissing op bezwaar. Verweerder heeft op 18 april 2023 afwijzend beslist op dit verzoek. Volgens eisers heeft verweerder ten onrechte de begunstigingstermijn niet verlengd, omdat het niet mogelijk is om op zo’n korte termijn alternatieve huisvesting voor de huidige bewoners van de [adres] te vinden. 18.1. Volgens verweerder hebben eisers niet met objectieve gegevens onderbouwd dat er geen alternatieve huisvesting voor arbeidsmigranten beschikbaar is. Daarom is er geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de begunstigingstermijn had moeten worden verlengd. De enkele omstandigheid dat eisers maatregelen hebben moeten nemen om de bewoners van de [adres] op een tijdelijke noodlocatie onder te brengen laat onverlet dat er aan eisers ruim voldoende tijd is gegeven om aan de lastgeving te voldoen. 18.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat bestuursdwang wordt toegepast. Alleen in spoedeisende gevallen geldt het voorgaande niet. Van een dergelijk geval is hier geen sprake. 18.3. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een langere begunstigingstermijn was aangewezen, nu eisers niet met objectieve gegevens hebben onderbouwd dat er gee