ECLI:NL:RBDHA:2024:23276

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Amsterdam Bestuursrecht Zaaknummer: NL24.25715 V-nummer: [V-nummer] uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [eiser] , geboren op [geboortedatum] 1976, van Libische nationaliteit, eiser (gemachtigde: mr. R.J.J. Flantua), en de minister van Asiel en Migratie, voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (gemachtigde: mr. C. van der Zijde) Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het terugkeerbesluit en inreisverbod voor de duur van twee jaar dat de minister aan eiser heeft uitgevaardigd. 1.1. De rechtbank heeft het beroep op 3 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister.

2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of de minister het terugkeerbesluit en inreisverbod op goede gronden heeft uitgevaardigd. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 3. Met het bestreden besluit heeft de minister ook beslist om de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd buiten behandeling te stellen op grond van artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder b van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Het beroep is niet gericht tegen het buiten behandeling stellen van de aanvraag van eiser. De rechtbank beoordeelt dat daarom niet. 4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. De minister heeft aan eiser ten onrechte een terugkeerbesluit uitgevaardigd terwijl op dat moment onvoldoende duidelijk was of eiser nog in Nederland was. De minister had naar aanleiding van de zienswijze van eiser nader onderzoek moeten doen voordat zij het terugkeerbesluit (en daarmee het inreisverbod) kon uitvaardigen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Totstandkoming van het besluit 5. Eiser is op 10 november 2022 met een Schengenvisum Nederland ingereisd en heeft op 27 november 2022 asiel in Nederland aangevraagd. De minister heeft in haar voornemen van 16 mei 2024 kenbaar gemaakt dat zij voornemens is om de asielaanvraag buiten behandeling te stellen omdat eiser op 14 maart 2024 ‘met onbekende bestemming’ is vertrokken en de beslissing op zijn aanvraag niet heeft afgewacht. De minister heeft in het voornemen ook aangegeven een terugkeerbesluit en inreisverbod met een duur van twee jaar uit te vaardigen. 5.1. De gemachtigde van eiser heeft een zienswijze ingediend waarin hij stelt telefonisch en via Whatsapp contact te hebben gehad met eiser over het voornemen. De gemachtigde van eiser heeft in zijn zienswijze laten weten dat eiser sinds zijn vertrek uit het AZC niet meer in Nederland was maar zich in een andere lidstaat bevond. In de zienswijze verzoekt eiser de minister om af te zien van het terugkeerbesluit en inreisverbod nu hij zich op dat moment al niet meer op het grondgebied van Nederland bevond en hij Nederland om die reden niet meer onmiddellijk kon verlaten. 5.2. De minister is bij haar voornemen gebleven op de grond dat zij niet kan vaststellen dat eiser zich ten tijde van de beschikking niet in Nederland bevond en gezien het risico op onderduiken dat bij eiser is aangenomen. De minister gaat in de beschikking niet in op de vraag of zij een juridische grondslag heeft om het terugkeerbesluit uit te vaardigen wanneer zij wel zou hebben vastgesteld dat eiser zich op het moment van het terugkeerbesluit niet langer in Nederland bevond en daadwerkelijk naar Italië was vertrokken. Mocht de minister aan eiser een terugkeerbesluit uitvaardigen? 6. Eiser stelt zich op het standpunt dat de minister het terugkeerbesluit (en daarmee het inreisverbod) niet had mogen opleggen. Eiser doet een beroep op artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn dat bepaalt dat lidstaten een terugkeerbesluit uitvaardigen tegen een vreemdeling die illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft. Eiser voert aan dat hij op het moment van het voornemen en het bestreden besluit niet meer op het grondgebied van Nederland verbleef. Hij stelt zijn gemachtigde op 30 mei 2024 in een bericht via Whatsapp te hebben verteld dat hij bij een vriend in Calabria in Italië verbleef. Eiser was op dat moment al bijna zestien maanden in afwachting van een beslissing op zijn asielaanvraag. Volgens eiser is het niet aan hem om te bewijzen dat hij niet meer in Nederland was. Eiser stelt dat bij het uitvaardigen van een terugkeerbesluit duidelijk moet zijn dat de vreemdeling zich op dat moment in Nederland bevond. Volgens eiser dient de minister aan te tonen dat eiser zich na 14 maart 2024, op 16 mei 2024 en 17 juni 2024 nog in Nederland bevond. Nu de minister dit niet heeft gedaan heeft zij ten onrechte aan eiser een terugkeerbesluit opgelegd. Hierdoor heeft de minister ook geen grond om het inreisverbod op te leggen. Beide besluiten zijn volgens eiser daarom niet zorgvuldig voorbereid (in strijd met artikel 3:2 Awb) en niet deugdelijk gemotiveerd (in strijd met artikel 3:46 Awb). 6.1. De minister stelt zich op het standpunt dat aan eiser terecht het terugkeerbesluit en inreisverbod is uitgevaardigd.. Het uitgangspunt is dat de rechtmatigheid van een terugkeerbesluit moet worden beoordeeld op grond van de feiten die ten tijde van het nemen van dat besluit bekend waren of redelijkerwijs bekend behoorden te zijn. De minister meent dat eiser niet met objectieve en verifieerbare documenten heeft aangetoond dat hij Nederland (oftewel de Europese Unie) heeft verlaten nadat hij met onbekende bestemming is vertrokken. Namens de minister is op de zitting voorts nog opgemerkt dat een Whatsapp-gesprek niet verifieerbaar is en daarom niet voldoende is als bewijs. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat het voor de vaststelling of sprake is van onrechtmatig verblijf geen voorwaarde is dat eiser feitelijk (nog) in Nederland verblijft. De minister verwijst in dit verband naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, van 7 oktober 2022 voor de stelling dat de grondslag voor een terugkeerbesluit gegeven is als de vreemdeling illegaal op het grondgebied van één van de lidstaten van de EU verblijft. Verder verwijst de minister naar de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013 waarin is geoordeeld dat een inreisverbod een Europees karakter heeft. Volgens de minister geldt voor een terugkeerbesluit analoog dat het in de rede ligt dat de vreemdeling niet slechts het grondgebied van Nederland, maar van de lidstaten moet hebben verlaten. Als dat niet het geval is dan bestaat er voor de lidstaten op basis van de Terugkeerrichtlijn een verplichting om tegen een vreemdeling, die illegaal verblijft op hun grondgebied, een terugkeerbesluit uit te vaardigen. Tot slot wordt in artikel 6 van de Terugkeerrichtlijn gesproken over “lidstaten” in combinatie met “hun grondgebied” waaruit de minister afleidt dat “hun grondgebied” betrekking heeft op het gehele grondgebied van de Europese Unie en niet op het specifieke grondgebied van één lidstaat. Op zitting heeft de minister nog verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Den Haag, voor verdere steun voor haar standpunt. 6.2. De rechtbank ziet zich bij de beoordeling van de beroepsgrond voor de volgende twee vragen gesteld: (1) is de minister bevoegd een terugkeerbesluit uit te vaardigen wanneer de vreemdeling zich niet (langer) in Nederland bevindt maar naar een andere EU-lidstaat is vertrokken en (2) mocht de minister zonder nader onderzoek naar de verblijfsplaats van eiser het terugkeerbesluit uitvaardigen terwijl op dat moment onvoldoende duidelijk was of de vreemdeling zich nog in Nederland bevond. De rechtbank beantwoordt beide vragen ontkennend met als conclusie dat het terugkeerbesluit niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. (1) De bevoegdheid van de minister om een terugkeerbesluit aan eiser uit te vaardigen 6.2.1. Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft. Dit artikel is geïmplementeerd in (onder meer) artikel 62, eerste lid, onder b, Vw. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of dit artikel zo moet worden gelezen dat een lidstaat alleen een terugkeerbesluit dient uit te vaardigen – en daarmee dus de bevoegdheid heeft om dit te doen – als de betreffende vreemdeling zich op dat moment op het grondgebied van die lidstaat bevindt. De rechtbank stelt vast dat de Terugkeerrichtlijn zelf geen nadere toelichting bevat op dit punt.

7.1. Het beroep is gegrond omdat het terugkeerbesluit waar het beroep tegen gericht is in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. De minister had het terugkeerbesluit en het inreisverbod niet mogen uitvaardigen aan eiser omdat op het moment waarop het terugkeerbesluit is uitgevaardigd onvoldoende duidelijk was of eiser zich nog in Nederland bevond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover het ziet op het terugkeerbesluit en het inreisverbod. 7.2. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister de proceskosten vergoeden. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het besluit van 17 juni 2024 voor zover het betrekking heeft op het terugkeerbesluit en inreisverbod. Voor het overige blijft het besluit in stand; - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Smayel, rechter, in aanwezigheid van mr. K.J. Vos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen 1 week na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Asielzoekerscentrum. Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven. ECLI:NL:RBDHA:2022:14914, r.o. 6. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. ECLI:NL:RVS:2013:BZ2342. ECLI:NL:RBDHA:2024:8378. AANBEVELING (EU) 2017/ 2338 VAN DE COMMISSIE - van 16 november 2017 - tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (europa.eu). Zie blz. 18, derde alinea, van het Terugkeerhandboek. Arrest van het Hof van Justitie van 27 april 2023 in zaak C-528/21 (M.D. tegen Hongarije).

Artikel 8 van de Terugkeerrichtlijn. Vreemdelingencirculaire A3/1 – vertrek en uitzetting (https://wetten.overheid.nl/BWBR0012287/2024-08-15). ECLI:NL:RBOBR:2022:2934. ECLI:NL:RVS:2013:BZ2342, r.o. 11.2 en 11.3. AANBEVELING (EU) 2017/ 2338 VAN DE COMMISSIE - van 16 november 2017 - tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (europa.eu). ECLI:NL:RBDHA:2022:14914, r.o. 6. ECLI:NL:RBDHA:2024:8378. Uitspraak rechtbank Amsterdam van 19 februari 2023, NL23.18058. ECLI:NL:RVS:2021:89.

Op de zitting heeft de minister toegelicht dat een terugkeerbesluit ook mag worden uitgevaardigd als de betreffende vreemdeling niet meer in Nederland verblijft maar zich in een andere lidstaat bevindt. Dat zou in overeenstemming zijn met het doel van de Terugkeerrichtlijn en noodzakelijk zijn in het kader van de effectiviteit van de richtlijn. De rechtbank acht de motivering van de minister op dit punt niet voldoende en overweegt in dit verband als volgt. 6.2.2. De rechtbank vindt voor de uitleg van de minister van artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn geen steun in de tekst van de Terugkeerrichtlijn noch in het Terugboekhandboek van de Europese Commissie. Daarentegen vindt de rechtbank wel steun voor het standpunt van eiser in het Terugkeerhandboek. De rechtbank wijst in dit verband op paragraaf 5 van het Terugkeerhandboek waarin de volgende passage is opgenomen: “De bevoegde nationale autoriteiten moeten in staat zijn om terugkeerbesluiten ten uitvoer te leggen zonder de procedure na een bepaalde periode (bijvoorbeeld één jaar) opnieuw te moeten inleiden,[…]. Als algemene regel geldt dat de plaats van aanhouding het relevante criterium is bij het bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de terugkeerprocedure. Voorbeeld: als een irreguliere migrant de EU (onopgemerkt) is binnengekomen via lidstaat A, vervolgens (onopgemerkt) door de lidstaten B en C is gereisd en tot slot is aangehouden in lidstaat D, dan is lidstaat D verantwoordelijk voor de uitvoering van een terugkeerprocedure.” 6.2.3. Daarnaast wijst de rechtbank op paragraaf 5.2 van het Terugkeerhandboek waaruit blijkt dat een terugkeerbesluit uitgevaardigd door de ene lidstaat niet automatisch doorwerkt in andere lidstaten. Hierin worden de verschillende mogelijkheden weergegeven voor de situatie waarin een lidstaat een persoon op haar grondgebied aanhoudt tegen wie in een andere lidstaat eerder een terugkeerbesluit is uitgevaardigd. De lidstaat die de persoon aanhoudt kan dan of zelf een terugkeerbesluit uitvaardigen, of de persoon terugsturen naar de andere lidstaat of het eerder uitgevaardigde terugkeerbesluit erkennen. Dit impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat het niet de bedoeling van de Terugkeerrichtlijn is geweest om lidstaten te verplichten een terugkeerbesluit uit te vaardigen ongeacht in welke lidstaat de betreffende vreemdeling zich bevindt. Verder verwijst de rechtbank naar paragraaf 11.3 van het Terugkeerhandboek waarin de volgende passage is opgenomen: “Een lidstaat kan geen terugkeerbesluit en een bijbehorend inreisverbod uitvaardigen tegen personen die niet op zijn grondgebied verblijven. In een situatie waarin een persoon is ondergedoken (bijvoorbeeld na ontvangst van een negatieve beslissing over een asielverzoek) maar nog steeds kan worden verondersteld dat hij zich op het grondgebied van de betrokken lidstaat bevindt, kan in een verstekprocedure volgens nationaal recht een terugkeerbesluit (inclusief een inreisverbod) worden uitgevaardigd.” 6.2.4. Dat de vreemdeling op het moment dat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd zich op het grondgebied van de uitvaardigende lidstaat moet bevinden leidt de rechtbank ook af uit rechtsoverweging 87 van het arrest van Hof van Justitie in de zaak M.D. tegen Hongarije waarin het Hof spreekt van ‘nadat de onderdaan van een derde land zijn grondgebied heeft verlaten’. De rechtbank voelt zich hierin gesteund door rechtsoverweging 50 in de Conclusie van de A-G in de zaak Gnandi. De A-G overweegt – voor zover relevant – als volgt: “Volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 – waarvan de tekst is weergegeven in punt 9 van de onderhavige conclusie – is voor de uitvaardiging van een terugkeerbesluit tegen de onderdaan van een derde land vereist dat laatstgenoemde „illegaal [...] verblijft” op het grondgebied van de betrokken lidstaat.” 6.2.5. Ook in het licht van de onderlinge samenwerking tussen de lidstaten en de verplichting voor de lidstaten uit hoofde van de Terugkeerrichtlijn om een terugkeerbesluit uit te vaardigen wanneer de terugkeer ook feitelijk kan worden uitgevoerd, kan de rechtbank eisers lezing goed volgen. 6.2.6. De rechtbank overweegt verder dat in de beleidsregels van de minister zoals opgenomen in Vreemdelingencirculaire A3/1 is opgenomen dat een terugkeerbesluit een aantal elementen moet bevatten. Een van die elementen is “de vaststelling dat een vreemdeling niet (langer) rechtmatig in Nederland verblijft.” Deze bewoordingen duiden er naar het oordeel van de rechtbank op dat ook de minister meent dat illegaal verblijf op het grondgebied van Nederland – en niet op het grondgebied van een EU-lidstaat – vereist is op het moment dat een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd. 6.2.7. De minister heeft deze zienswijze in een vergelijkbare zaak ook bevestigd, getuige de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Oost-Brabant, van 18 juli 2022. In die procedure had de minister in antwoord op een vraag van de rechtbank en na aanhouding van de behandeling op zitting aangegeven het met eiser eens te zijn dat zij geen terugkeerbesluit kan uitvaardigen wanneer de vreemdeling zich op dat moment niet langer illegaal in Nederland bevindt. De minister heeft in de onderhavige procedure op de zitting desgevraagd evenwel aangegeven dat standpunt van de minister niet langer te kunnen volgen en daar nu van af te willen wijken. 6.2.8. De door de minister gegeven onderbouwing, zoals genoemd in 6.1, overtuigt de rechtbank echter niet. De uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013 heeft in de kern betrekking op het Europese karakter van het inreisverbod, en niet het terugkeerbesluit. De rechtbank vindt in deze uitspraak dan ook geen steun voor het betoog van de minister. Nu de rechtbank in haar uitspraak van 7 oktober 2022 ter onderbouwing van haar oordeel naar de genoemde uitspraak van de Afdeling verwijst, kan ook de uitspraak van 7 oktober 2022 geen steun bieden voor het standpunt van de minister. 6.2.9. De verwijzing op de zitting door de minister naar de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Den Haag biedt, anders dan de minister suggereert, ook niet de onderbouwing voor haar standpunt. De rechtbank acht het van belang om dit nader toe te lichten. In die uitspraak wordt ter onderbouwing verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, die op haar beurt naar een uitspraak verwijst van de Afdeling van 19 januari 2021. Deze uitspraak van de Afdeling ziet op de vraag of de Terugkeerrichtlijn zich verzet tegen de werkwijze waar bij vertrek op Schiphol illegaal verblijf van een vreemdeling wordt vastgesteld, aan deze vreemdeling een terugkeerbesluit en een voornemen voor een inreisverbod worden uitgereikt en op een later moment, nadat de vreemdeling het grondgebied van de lidstaten van de EU heeft verlaten, een inreisverbod wordt uitgevaardigd. Deze vertrekprocedure en het uitvaardigen van een inreisverbod op Schiphol, wat uitdrukkelijk niet vergelijkbaar is met de onderhavige zaak, stond centraal in deze uitspraak. De rechtbank constateert dan ook dat de Afdeling in deze uitspraak niet heeft geoordeeld over de vraag die in deze procedure voorligt, namelijk of de minister een terugkeerbesluit mag (of moet) uitvaardigen als de vreemdeling zich op dat moment in een andere lidstaat bevindt en acht de uitspraak daarom ook niet relevant voor de vraag die in deze procedure voorligt. 6.2.10. Naar het oordeel van de rechtbank volgt aldus uit de tekst van artikel 6 van de Terugkeerrichtlijn, de systematiek van de Terugkeerrichtlijn, de relevante passages van het Terugkeerhandboek, het arrest van het Hof van Justitie in de zaak M.D.