ECLI:NL:RBDHA:2024:15974

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummers: NL23.6267 en NL24.2528 uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen [naam eiser] , V-nummer: [V-nummer] , eiser (gemachtigde: mr. M.A. Krikke), en de minister van Asiel en Migratie , (gemachtigde: mr. M. van Boheemen). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 23 januari 2024 tot inwilliging van zijn aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (asielaanvraag). 1.1. Eiser heeft zich op 3 augustus 2022 bij het aanmeldcentrum Ter Apel gemeld voor het doen van een asielaanvraag en daar de zogenoemde ‘loopbrief’ ontvangen. 1.2. Op 3 september 2022 heeft eiser middels een ondertekend formulier M35-H een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. 1.3. Op 13 februari 2023 heeft eiser de minister in gebreke gesteld. 1.4. Op 1 maart 2023 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn asielaanvraag. Dit beroep is geregistreerd met zaaknummer NL23.6267. 1.5. Op 4 december 2023 heeft eiser de minister opnieuw in gebreke gesteld. 1.6. Op 23 januari 2024 heeft eiser opnieuw beroep ingesteld tegen het niet-tijdig beslissen op zijn asielaanvraag. Dit beroep is geregistreerd met zaaknummer NL24.2528. 1.7. Met het besluit van 23 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister de asielaanvraag van eiser ingewilligd en hem een verblijfsvergunning asiel verleend, geldig van 3 september 2022 tot 3 september 2027. 1.8. Eiser heeft het beroep NL23.6267 gehandhaafd als mede gericht tegen het bestreden besluit, omdat hij het niet eens is met de ingangsdatum van zijn asielvergunning. 1.9. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.10. De rechtbank heeft het beroep met zaaknummer NL23.6267 op 14 augustus 2024 op zitting behandeld. Bij de behandeling waren aanwezig: eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister. Tevens was aanwezig: M.L. Barbary, tolk. 1.11. Ter zitting is besproken dat de rechtbank tevens uitspraak zal doen op het beroep (niet tijdig beslissen) met zaaknummer NL24.2528.

De zaak NL23.6267 2. De rechtbank stelt vast dat het geschil in de onderhavige procedure zich met name toespitst op de vraag of de minister terecht de datum van het tekenen van het M35-H formulier (3 september 2022) heeft aangehouden als de ingangsdatum van de verleende verblijfsvergunning, of dat de datum van de zogenoemde ‘loopbrief’ (3 augustus 2022), zijnde de datum waarop eiser zich in het aanmeldcentrum Ter Apel heeft gemeld, als de ingangsdatum van de verblijfsvergunning had moeten worden aangemerkt. De gronden van beroep 3. Eiser betoogt dat de asielaanvraag is ingediend op 3 augustus 2022, de datum waarop hij zich in Ter Apel heeft gemeld voor het doen van een asielaanvraag en waarop hem de loopbrief is uitgereikt. De datum van de loopbrief geldt daarom als de datum waarop de beslistermijn is gestart en als de ingangsdatum voor de verblijfsvergunning. 3.1. Eiser wijst in dit verband op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) over deze kwestie. Volgens het Hof is het ‘doen’ (‘make’ in de engelse taalversie) van een asielverzoek, als bedoeld in artikel 6 van de Procedurerichtlijn, vormvrij en niet gebonden aan administratieve formaliteiten, omdat die formaliteiten uitsluitend vereist zijn wanneer het asielverzoek wordt ‘ingediend’. Het Hof heeft tevens geoordeeld dat de erkenning van de vluchtelingenstatus declaratoire kracht heeft en een vluchteling dus het recht heeft om als zodanig te worden erkend vanaf de datum waarop hij om toekenning van die status verzoekt. Het ‘doen’ van een asielverzoek, ofwel het uiten van de asielwens, activeert de Procedurerichtlijn en is om die reden bepalend voor het vaststellen van de ingangsdatum van de asielvergunning. De loopbrief die eiser op 3 augustus 2022 bij het uiten van zijn asielwens heeft ontvangen, geldt daarom als bewijs van de registratie (‘report’ in de Engelse taalversie) van zijn asielverzoek als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn. Dit volgt ook uit de aantekening ‘Eerste aanvraag’, bovenaan de loopbrief. Het hanteren van een latere ingangsdatum dan het moment van het uiten van de asielwens is in strijd met het declaratoire karakter van het vluchtelingschap, zoals bedoeld in artikel 13 van de Definitierichtlijn, enerzijds en het nuttig effect en de doelstelling van de Procedurerichtlijn anderzijds. 3.2. Eiser wijst verder op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 21 september 2023 en het daarin aangehaalde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 26 juli 2017 in de zaak Mengesteab. De Afdeling oordeelde in die uitspraak dat de loopbrief kan worden beschouwd als een door een overheidsinstantie opgesteld document dat als bewijs geldt dat een vreemdeling om internationale bescherming heeft verzocht en dat dit betekent dat een vreemdeling ten tijde van de afgifte van een loopbrief geacht wordt een verzoek om internationale bescherming in de zin van artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening te hebben ingediend. In dit kader wijst eiser tevens op het arrest, waarin het Hof oordeelde dat een verzoek om internationale bescherming wordt geacht te zijn ingediend wanneer een door een overheidsinstantie opgesteld document dat geldt als bewijs dat een derdelander om internationale bescherming heeft verzocht, is opgesteld. 3.3. Daarnaast beroept eiser zich op de in zijn ogen ongelijke behandeling van asielzoekenden die zich aan de buitengrens (zoals de luchthaven Schiphol) melden, en van wie het asielverzoek direct wordt geregistreerd, en asielzoekenden (zoals eiser) die zich in een aanmeldcentrum (zoals Ter Apel) melden en die na het uiten van hun asielwens enkele dagen tot enkele weken moeten wachten om een asielverzoek te mogen indienen. Standpunt van de minister 4. In het verweerschrift heeft de minister gemotiveerd betoogd dat eiser terecht een asielvergunning is verleend met ingang van 3 september 2022 (tot 3 september 2027). Dit is namelijk de datum waarop eiser het M35-H formulier heeft ondertekend en ingediend en waarop aan alle wettelijke vereisten van artikel 44, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw), artikel 3.108 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en paragraaf C1/2.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) is voldaan. Dit systeem is volgens de minister niet in strijd met de Definitie-, Procedure- en Opvangrichtlijn. De loopbrief kan volgens de minister niet worden gezien als (bewijs van) de registratie (‘report’) van het asielverzoek in de zin van artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn. De loopbrief fungeert enkel als een bewijs dat eiser op het Aanmeldcentrum Ter Apel is verschenen. Verder betekent de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2023, mede in het licht van het arrest Mengesteab, de relevante bepalingen in de Procedurerichtlijn en de nationale wetgeving, niet dat met de aanmelding en het verkrijgen van de (eerste) loopbrief de beslistermijn is gestart en de datum van aanmelding dus ook bepalend is voor de ingangsdatum van een eventueel te verlenen verblijfsvergunning. Dat eiser één maand heeft moeten wachten voordat hij zijn asielaanvraag daadwerkelijk kon indienen is niet in strijd met de Procedurerichtlijn of met nationale regelgeving. Evenmin is sprake van een onrechtvaardige ongelijkheid tussen het indienen van een asielverzoek aan de buitengrens of in een aanmeldcentrum, aldus de minister. Juridisch kader 5.1.1. Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Vw moet de minister binnen zes maanden op een asielaanvraag beslissen. Artikel 44, tweede lid, van de Vw bepaalt dat, indien de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onder a, wordt ingewilligd, deze verblijfsvergunning wordt verleend met ingang van de datum waarop de aanvraag is ontvangen. 5.1.2. Artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van de Procedurerichtlijn, bepaalt dat, wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet bij een autoriteit die naar nationaal recht bevoegd is voor de registratie van deze verzoeken, de registratie plaatsvindt binnen drie werkdagen nadat het verzoek is gedaan. Volgens artikel 6, tweede lid, eerste volzin, van de Procedurerichtlijn zorgen de lidstaten ervoor dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen. Volgens artikel 6, derde lid, van de Procedurerichtlijn kunnen de lidstaten, onverminderd het tweede lid, eisen dat verzoeken om internationale bescherming persoonlijk en/of op een aangewezen plaats worden ingediend. Volgens artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn wordt een verzoek om internationale bescherming geacht te zijn ingediend zodra de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat een door een verzoeker ingediend formulier, of, indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport, hebben ontvangen.

5.2. Uit de formulering van artikel 42, eerste lid, van de Vw volgt dat de beslistermijn start op het moment van ontvangst van de asielaanvraag. Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of bij afgifte van de loopbrief of pas bij ondertekening van het M35-H formulier sprake is van een ontvangen asielaanvraag. 5.3. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat voor de uitleg van het begrip ‘aanvraag’ in de Vw aansluiting dient te worden gezocht bij het aanvraagbegrip zoals bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bepalingen van afdeling 4.1.1 van de Awb over ‘de aanvraag’ zijn daarmee van overeenkomstige toepassing op asielaanvragen als bedoeld in artikel 28 van de Vw. Eén van de bepalingen van deze afdeling is artikel 4:2, eerste lid, van de Awb en luidt als volgt: “De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste: de naam en het adres van de aanvrager; de dagtekening; een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.” Naast deze vormvereisten is in artikel 37, eerste lid, van de Vw bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld kunnen worden over de wijze van indiening van asielaanvragen. In artikel 3.108c, eerste lid, van het Vb is bepaald dat indiening van een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd geschiedt op een door de minister te bepalen wijze. Onder paragraaf A6 van de Vc is vervolgens bepaald dat voor een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd het zogenoemde M35-H formulier wordt gebruikt. 5.4. Uit het voorgaande volgt dat een asielaanvraag naar nationaal recht pas als ingediend – en daarmee door de minister als ontvangen – kan worden beschouwd vanaf het moment dat het M35-H formulier is ingevuld en ondertekend. Vanaf dat moment voldoet de aanvraag namelijk aan de wettelijke vereisten voor indiening. (Vergelijk de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 februari 2024, welke uitspraak hier wordt gevolgd.) 5.5. De rechtbank is van oordeel dat deze nationaalrechtelijke eisen voor het indienen van asielaanvragen in lijn zijn met de Procedurerichtlijn. Artikel 42, eerste lid van de Vw betreft een implementatie van artikel 31, derde lid, van de Procedurerichtlijn. Dat artikel regelt de behandelingsprocedure voor een verzoek om internationale bescherming, waarmee naar Nederlands recht onder andere een aanvraag om een asielvergunning voor bepaalde tijd wordt bedoeld. Het derde artikellid draagt de lidstaten van de Europese Unie op ervoor te zorgen dat de behandeling van een verzoek om internationale bescherming binnen zes maanden na indiening daarvan wordt afgerond, welke termijn onder bepaalde voorwaarden mag worden verlengd. Op grond van de Procedurerichtlijn begint de termijn voor afronding van een verzoek om internationale bescherming dus vanaf het moment van indiening. Uit artikel 6, tweede lid, van de Procedurerichtlijn volgt dat die richtlijn onderscheid maakt tussen het doen (‘make’) van een asielaanvraag en het indienen (‘lodge’) van de aanvraag. Het indienen van de asielaanvraag mag op grond van artikel 6, derde lid, van de Procedurerichtlijn aan formele vereisten worden onderworpen, zoals indiening in persoon en op een aangewezen plaats. Volgens artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn is vervolgens sprake van indiening, zodra de bevoegde autoriteiten een door de vreemdeling ingediend formulier of, indien voorgeschreven naar nationaal recht, een officieel rapport hebben ontvangen. Deze werkwijze komt overeen met de hiervoor in rechtsoverweging 5.3. beschreven nationale regelgeving voor het indienen van asielaanvragen. Wat is de status van de loopbrief? 5.6. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat bij afgifte van de loopbrief nog geen sprake is van een ontvangen aanvraag als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de Vw. De loopbrief voldoet niet aan de wettelijke vereisten voor het indienen van een asielaanvraag. De loopbrief is niet volgens het model van het M35-H formulier opgemaakt. Op de loopbrief zijn enkel de door de vreemdeling zelf opgegeven personalia, de aankomstdatum en -tijd, de hoeveelheid bagage en een foto weergegeven. In de loopbrief wordt niet vermeld welke specifieke vergunning is aangevraagd. Aan de aantekening ‘Eerste aanvraag’, bovenaan de loopbrief, kunnen in dit verband dan ook geen rechten worden ontleend. Daarbij is de loopbrief niet voorzien van een handtekening, maar is het een in zijn geheel door de IND opgesteld document. De loopbrief fungeert daarmee slechts als bewijs dat de vreemdeling op het Aanmeldcentrum Ter Apel is verschenen en heeft slechts als doel om de vreemdeling logistiek door het aanmeldproces te leiden. De loopbrief is niet bedoeld om als bewijs te dienen dat de vreemdeling een asielaanvraag heeft ingediend en is dus geen ‘report’ als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn. De Afdelingsuitspraak van 21 september 2023 en het arrest Mengesteab 5.7. De uitspraak van de Afdeling van 21 september 2023, waarin geoordeeld is dat de claimtermijn voor Dublinclaimanten, gelet op artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening, aanvangt met afgifte van de loopbrief, doet aan het voorgaande geen afbreuk. Die termijn is de termijn waarbinnen een lidstaat waar een asielaanvraag is ingediend waarvoor een andere lidstaat verantwoordelijk is, die andere lidstaat kan verzoeken om de aanvrager over te nemen of terug te nemen. In deze zaak gaat het echter niet om de claimtermijn van de Dublinverordening, maar om de termijn waarbinnen op een asielaanvraag beslist moet worden. De rechtsregel die uit de uitspraak van de Afdeling voortvloeit heeft dan ook geen betekenis voor de asielaanvraag van eiser. Dit wordt bevestigd door het arrest Mengesteab. Het Hof overwoog daarin dat artikel 20, tweede lid, van de Dublinverordening – ondanks veel overeenkomsten – verschilt van artikel 6, vierde lid, van de Procedurerichtlijn. Laatstgenoemde bepaling is – zoals hiervoor bij 5.5. is overwogen – van belang voor het bepalen van het begin van de beslistermijn van een asielaanvraag. Volgens het Hof dienen beide bepalingen geplaatst te worden binnen de context van twee verschillende procedures, die elk hun eigen eisen hebben en met name wat betreft de termijnen aan verschillende regelingen zijn onderworpen, zoals volgt uit artikel 31, derde lid, van de Procedurerichtlijn. Is sprake van een onrechtvaardige ongelijkheid? 5.8. De rechtbank volgt de minister in het standpunt dat geen sprake is van een onrechtvaardige ongelijkheid tussen het indienen van een asielverzoek aan de buitengrens (op Schiphol) of in een aanmeldcentrum (zoals Ter Apel). De minister wijst terecht op paragraaf C1/2.1 van de Vc, waaruit blijkt dat, in afwijking van de regels over het indienen van een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, aparte beleidsregels gelden voor de vreemdeling die aan de buitengrens heeft aangegeven een asielaanvraag te willen indienen en aan wie het besluit omtrent de toegangsweigering is uitgesteld (zie paragraaf C1/2.5 van de Vc). Dat er voor die groep aparte beleidsregels gelden maakt niet dat er daarom sprake is van een onrechtvaardige ongelijkheid. 5.9. Dat eiser één maand (van 3 augustus 2022 tot 3 september 2022) heeft moeten wachten voordat hij zijn asielaanvraag daadwerkelijk kon indienen betekent evenmin dat hij onevenredig is benadeeld.

6.1. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de beslistermijn voor de asielaanvraag van eiser is aangevangen op 3 september 2022, de dag waarop eiser zijn verzoek om internationale bescherming met het M35-H-formulier heeft ondertekend en ingediend en niet met de afgifte van de loopbrief. 6.2. Als een bestuursorgaan niet op tijd beslist op een aanvraag of bezwaarschrift, kan de betrokkene daartegen in beroep gaan. Voordat hij beroep kan instellen, moet de betrokkene per brief aan het bestuursorgaan laten weten dat binnen twee weken alsnog beslist moet worden op zijn aanvraag of bezwaar (de zogenoemde ingebrekestelling). Als er na die twee weken nog steeds geen besluit is, dan kan de betrokkene beroep instellen. 6.3. Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Vw moet de minister binnen zes maanden op een asielaanvraag beslissen. Met WBV 2022/22 (Stcrt. 2022, nr. 25775) heeft de minister de beslistermijn in asielzaken met negen maanden verlengd. Deze rechtbank en zittingsplaats heeft echter bij uitspraak van 11 maart 2024 geoordeeld dat WBV 2022/22 onverbindend is. Dit betekent dat de minister binnen zes maanden na indiening van de asielaanvraag daarop diende te beslissen en dus tot uiterlijk 3 maart 2023 de tijd had om een besluit op de aanvraag te nemen. 6.4. Eiser heeft de minister op 13 februari 2023 in gebreke gesteld en op 1 maart 2023 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn asielaanvraag. Gelet op wat hiervoor bij 6.3. is overwogen was de minister op deze data nog niet in gebreke om te beslissen. Dit betekent dat eiser prematuur beroep heeft ingesteld. Daarom is niet voldaan aan de vereisten voor het instellen van beroep wegens niet tijdig beslissen. De rechtbank zal het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag, daarom niet-ontvankelijk verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

7.1. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig beslissen van rechtswege ook betrekking op het inmiddels genomen besluit. Omdat eiser het niet eens is met de ingangsdatum van de aan hem verleende verblijfsvergunning is de minister niet geheel tegemoet gekomen aan het beroep. 7.2. Uit het voorgaande volgt dat eiser op 3 september 2022 daadwerkelijk een asielaanvraag heeft ingediend middels het ondertekenen van het M35-H formulier. De ingangsdatum van de aan eiser verleende verblijfsvergunning is dan ook terecht vastgesteld op 3 september 2022, omdat pas op die datum sprake was van een ontvangen aanvraag in de zin van artikel 44, tweede lid, van de Vw. 7.3. Het beroep, voor zover gericht tegen de ingangsdatum van de verblijfsvergunning asiel, is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. De zaak NL24.2528 8.1. Vast staat dat de asielaanvraag van eiser is ingediend op 3 september 2022. Tevens staat vast dat de minister uiterlijk op 3 maart 2023 op de asielaanvraag van eiser had moeten beslissen. Eiser heeft de minister op 4 december 2023 nogmaals in gebreke gesteld en op 23 januari 2024 een nieuw beroep niet tijdig beslissen ingediend (NL24.2528). 8.2. De rechtbank stelt vast dat de minister op de dag van het instellen van dit beroep een besluit heeft genomen. Het beroep en het besluit zijn van dezelfde datum en hebben elkaar gekruist. Eiser heeft daarom geen procesbelang meer bij dit beroep. 8.3. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk. Omdat eiser het beroep niet ten onrechte heeft ingesteld krijgt eiser een vergoeding voor zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 437,50 omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: verklaart het beroep met zaaknummer NL23.6267, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen, niet-ontvankelijk; verklaart het beroep met zaaknummer NL23.6267, voor zover gericht tegen de ingangsdatum van de verleende asielvergunning, ongegrond; verklaart het beroep met zaaknummer NL24.2528 niet-ontvankelijk; veroordeelt de minister tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.N. Abdoelkadir, rechter, in aanwezigheid van M.G. den Ambtman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Zowel de minister als de staatssecretaris worden voor de leesbaarheid in deze uitspraak aangeduid als de minister. Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn) ECLI:NL:RVS:2023:3569 ECLI:EU:C:2017:587, zaaknummer C-670/16, r.o. 99-102. ECLI:EU:C:2017:587, zaaknummer C-670/16, r.o. 99-102. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 28 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2098 en ECLI:NL:RVS:2018:2157, rechtsoverweging 3.1. ECLI:NL:RBDHA:2024:2511. ECLI:NL:RVS:2017:446, onder 3.1. Dit staat (onder andere) in artikel 6:12 van de Awb. ECLI:NL:RBDHA:2024:3193