ECLI:NL:RBDHA:2024:10438

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: AWB 23/9121 uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2024 in de zaak tussen [eiser] , v-nummer [nummer] , eiser (gemachtigde: mr. L.F. Portier), en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (gemachtigde: mr. J.D. Albarda). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de vaststelling van de staatssecretaris dat eiser in Nederland geen verblijfsrecht heeft op grond van de Richtlijn tijdelijke bescherming (Richtlijn). 1.1. De staatssecretaris heeft dit in het besluit van 25 oktober 2022 vastgesteld. Met het bestreden besluit van 27 juli 2023 op het bezwaar van eiser is de staatssecretaris bij dat besluit gebleven. 1.2. De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2023 op een enkelvoudige zitting behandeld. Het onderzoek is op die zitting gesloten. Op 20 december 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en eiser in de gelegenheid gesteld een nadere onderbouwing te geven van de door hem op zitting genoemde terugkeer naar Oekraïne. Eiser heeft op 2 januari 2024 zijn reactie toegezonden en de staatssecretaris heeft op 18 januari 2024 hierop gereageerd. Op 4 maart 2024 heeft de rechtbank het beroep voor nadere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer. De staatssecretaris heeft op 13 maart 2024 een aanvullende reactie en op 2 mei 2024 een verweerschrift toegezonden. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2024 wederom op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van de staatssecretaris deelgenomen. Eiser en zijn gemachtigde zijn met voorafgaand bericht niet op de zitting verschenen.

Inleidende opmerkingen 2. Eiser heeft de Oekraïense nationaliteit. Hij is op 21 november 2021 uit Oekraïne vertrokken om bij zijn vrouw en dochter, die de Wit-Russische nationaliteit hebben, in Wit-Rusland te verblijven. Op 1 maart 2022 is eiser teruggekeerd naar zijn woning in Oekraïne om documenten op te halen, waarna hij na een kort verblijf weer is vertrokken. Daarna is hij op 19 maart 2022 via Polen naar Nederland gereisd. In beroep heeft eiser op de zitting van 8 december 2023 verklaard dat hij na zijn vertrek naar Wit-Rusland niet één keer, maar meerdere keren naar Oekraïne is teruggekeerd. 2.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat eiser niet in aanmerking komt voor tijdelijke bescherming, omdat hij Oekraïne heeft verlaten vóór de peildatum van 27 november 2021, zoals bedoeld in artikel 3.9, eerste lid, onder a, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000). Dat eiser na deze datum op 1 maart 2022 naar Oekraïne is teruggekeerd is voor de staatssecretaris geen aanleiding voor een ander standpunt. Die terugkeer is niet relevant, omdat die kortdurend van aard was en eiser zich niet opnieuw heeft gevestigd in Oekraïne. De staatssecretaris gaat niet uit van de in beroep genoemde terugkeermomenten, omdat eiser deze onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Daarnaast blijkt volgens de staatssecretaris ook uit deze terugkeermomenten niet dat eiser zich opnieuw duurzaam heeft gevestigd in Oekraïne. 2.2. Deze uitspraak gaat over de vraag of, en hoe, de staatssecretaris bij de beoordeling over de aanspraken op tijdelijke bescherming rekening dient te houden met terugkeer naar Oekraïne na de peildatum van 27 november 2021. In deze uitspraak komt de rechtbank tot het oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat in dit geval deze terugkeer niet relevant is en niet alsnog meebrengt dat eiser recht heeft op tijdelijke bescherming. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. Toetsingskader 3. Op 24 februari 2022 zijn de Russische strijdkrachten een grootschalige invasie van Oekraïne begonnen. Kort daarna werd de Europese Unie geconfronteerd met een groeiende toestroom van Oekraïense burgers en derdelanders met andere nationaliteiten die al dan niet legaal in Oekraïne verbleven ten tijde van deze inval. Als gevolg hiervan heeft de Raad van de Europese Unie (Raad) besloten om de Richtlijn toe te passen op ontheemden uit Oekraïne. Dat is gebeurd met het Uitvoeringsbesluit van 4 maart 2022. De Europese Commissie heeft de lidstaten met Richtsnoeren handvatten gegeven voor de praktische toepassing van het Uitvoeringsbesluit. 3.1. In artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit is uiteengezet welke ontheemden tijdelijke bescherming moeten krijgen. Dat zijn volgens onderdeel a van het eerste lid van deze bepaling onder andere Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven. De lidstaten kunnen het Uitvoeringsbesluit ook toepassen op andere dan de in artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit genoemde categorieën ontheemden. Deze keuzemogelijkheid wordt de facultatieve bepaling genoemd. 3.2. Het Uitvoeringsbesluit geeft de lidstaten in punt 14 van de considerans in overweging om de tijdelijke bescherming uit te breiden tot personen die Oekraïne kort voor 24 februari 2022 zijn ontvlucht omdat de spanningen toenamen of personen die zich net voor 24 februari 2022 op het grondgebied van de Unie bevonden en die als gevolg van het gewapende conflict niet naar Oekraïne kunnen terugkeren. De staatssecretaris heeft hieraan uitvoering gegeven en heeft ook tijdelijke bescherming toegekend aan Oekraïners die Oekraïne na 26 november 2021 zijn ontvlucht of die in de periode van 27 november 2021 tot en met 23 februari 2022 naar het grondgebied van de Europese Unie zijn gereisd. De keuze voor deze facultatieve toepassing heeft de staatssecretaris in zijn brief van 30 maart 2022 toegelicht. Terugkeer naar Oekraïne 4. Eiser betoogt dat de staatssecretaris de Richtlijn ten onrechte niet op hem heeft toegepast. Hoewel hij al op 21 november 2021 naar Wit-Rusland is vertrokken, is hij meerdere keren naar Oekraïne teruggekeerd. Hij heeft daarom ondanks zijn vertrek op 21 november 2021 – zes dagen voor de peildatum – zijn hoofdverblijf na 27 november 2021 in Oekraïne behouden. Pas op 1 maart 2022 heeft hij zijn hoofdverblijf verplaatst toen hij voor de laatste keer uit Oekraïne vertrok. 4.1. Volgens de tekst van artikel 3.9a, eerste lid, onder a, van het VV 2000 zijn als vreemdelingen, bedoeld in artikel 3.1a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit, aangewezen vreemdelingen die de Oekraïense nationaliteit hebben en die na 26 november 2021 Oekraïne zijn ontvlucht of die in de periode van 27 november 2021 tot en met 23 februari 2022 naar het grondgebied van de Europese Unie zijn gereisd. 4.1.1. Artikel 3.9a, eerste lid, onder a, van het VV 2000 kan niet los worden gezien van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit, want het is de verruimde facultatieve toepassing van die bepaling. Het gaat bij artikel 2, eerste lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit om ontheemden en dat zijn volgens de definitie in artikel 2, onder c, van de Richtlijn onderdanen van derde landen of staatlozen die hun land of regio van oorsprong hebben moeten verlaten. Bij artikel 3.9a, eerste lid, van het VV 2000 gaat het ook om ontheemden. De rechtbank zal dat hierna toelichten. 4.1.2. De rechtbank stelt vast dat artikel 3.9a, eerste lid, onder a, van het VV 2000 in de eerste plaats ziet op personen die ná de invasie in Oekraïne op 24 februari 2024 uit Oekraïne zijn vertrokken, of van wie het vertrek kort vóór 24 februari 2022, verband heeft gehouden met oplopende spanningen en de ontwikkelingen voorafgaand aan de invasie in Oekraïne. Deze personen zijn Oekraïne ‘ontvlucht’ en zijn om die reden ontheemd geraakt. Maar artikel 3.9a, eerste lid, onder a, van het VV 2000 heeft een ruimere strekking. Ook personen die Oekraïne kort voor de invasie hebben verlaten maar van wie het vertrek geen verband hield met de oplopende spanningen en ontwikkelingen voor de invasie, worden aangemerkt als personen die Oekraïne zijn ‘ontvlucht’ en krijgen tijdelijke bescherming. Het gaat hier bijvoorbeeld om personen die voor een tijdelijk doel, zoals familiebezoek, in deze periode naar een ander land zijn vertrokken. Ook deze personen zijn ontheemd: zij verbleven tijdelijk in een ander land, maar konden als gevolg van de oorlog niet meer naar hun woning in Oekraïne terugkeren. In artikel 3.9a, eerste lid, onder a, van het VV 2000 is wel een begrenzing in tijd aangebracht: deze bepaling ziet alleen op personen die tussen 27 november 2021 en 24 februari 2022 Oekraïne hebben verlaten. Voor dit tijdvak is bewust gekozen. Dit betreft namelijk de visumvrije termijn van 90 dagen voor Oekraïners. De redenering die hieraan ten grondslag ligt, zo heeft de gemachtigde van de staatssecretaris op zitting toegelicht, is dat bij een langer verblijf dan de visumvrije termijn buiten Oekraïne geen sprake meer is van een tijdelijk verblijf in het buitenland. Bij een dergelijke verblijfsduur buiten Oekraïne neemt de staatssecretaris aan dat de persoon in kwestie de intentie had zijn hoofdverblijf naar een ander land te verplaatsen. Daarom kan hij niet meer als ontheemde worden aangemerkt en is er geen reden om de Richtlijn toe te passen. 4.1.3. De staatssecretaris neemt aan dat een persoon die vóór de peildatum al uit Oekraïne was vertrokken, niet als ontheemd kan worden aangemerkt omdat hij ten tijde van de invasie zijn hoofdverblijf niet meer in Oekraïne had. De staatssecretaris heeft op de zittingen bij de rechtbank erkend dat het mogelijk is dat iemand die al vóór de peildatum was vertrokken, nadien is teruggekeerd en opnieuw duurzaam in Oekraïne is gevestigd.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Gaastra, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. H. van Eijken, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen. Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan. Mededeling van de Commissie over operationele richtsnoeren voor de uitvoering van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan (2022/C 126 I/01). Artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn en artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Zie ook paragraaf 1 van de Richtsnoeren onder het kopje ‘Personen die geen recht hebben op tijdelijke bescherming of passende nationale bescherming uit hoofde van het besluit van de Raad en mogelijkheid tot uitbreiding van de tijdelijke bescherming tot deze categorie personen (artikel 7, lid 1, van de richtlijn tijdelijke bescherming)’. Artikel 3.9a, eerste lid, onder a, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.1a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit (Stcrt. 2022, nr. 22623). TK 2021-2022, 19 637, nr. 2839. Zie ook TK 2021-2022, 19 637, nr. 2945. Vergelijk ook overweging 14 van de Preambule bij het Uitvoeringsbesluit en de Richtsnoeren. Zie ook de brief van de staatssecretaris van 30 maart 2022, TK 2021-2022, 19 637, nr. 2839. Zie in vergelijkbare zin ABRvS 29 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2095, onder 3.2. Zie het voorstel voor de Richtlijn, COM/2000/0303 def. Zie ook punt 16 van de considerans van het Uitvoeringsbesluit. Brief van 31 maart 2023, p. 3. Zie ook punt 12 van de preambule van het Uitvoeringsbesluit.

Een terugkeer naar Oekraïne kan daar een aanwijzing voor zijn. Als een vreemdeling slechts kortdurend terugkeert naar Oekraïne, blijft zijn hoofdverblijf echter elders en kan hij niet als ontheemd worden aangemerkt. Gelet op wat hiervoor is overwogen acht de rechtbank deze uitleg niet onjuist. Het enkele feit dat een persoon tijdelijk terugkeert naar Oekraïne, zonder de intentie te hebben zich daar weer te vestigen, maakt een vreemdeling na hernieuwd vertrek uit Oekraïne nog geen ontheemde, terwijl tijdelijke bescherming daarvoor is bedoeld. In die situatie heeft de betrokkene zijn hoofdverblijf namelijk niet in Oekraïne, maar elders. Voor het oordeel dat deze uitleg redelijk is betrekt de rechtbank ook dat het hier gaat om een facultatieve bepaling. Bij de uitleg van een dergelijke bepaling dient het bestuursorgaan enige ruimte gegund te worden. 4.2. Niet in geschil is dat eiser Oekraïne in ieder geval al op 21 november 2021 – dus voor de peildatum van 27 november 2021 – heeft verlaten om naar zijn in Wit-Rusland wonende echtgenoot en dochter te gaan. Gelet op de overwegingen onder 4.1 heeft de staatssecretaris hierin een aanwijzing mogen zien dat eiser niet de intentie had om terug te keren naar Oekraïne en zijn hoofdverblijf heeft verplaatst. 4.3. De vraag is echter of de door eiser gestelde terugkeermomenten meebrengen dat aangenomen moet worden dat eiser toch na 26 november 2021 hoofdverblijf heeft gehad of dat opnieuw heeft gekregen in Oekraïne. Daarop zal de rechtbank hierna ingaan. 4.3.1. De rechtbank stelt voorop, zoals staatssecretaris ook stelt, dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat hij op verschillende momenten is teruggekeerd naar Oekraïne en dat hij daarmee zijn hoofdverblijf weer naar Oekraïne heeft verplaatst. In punt 12 van de preambule van het Uitvoeringsbesluit staat namelijk: ‘Personen die de bescherming wensen te genieten, moeten kunnen aantonen dat zij voldoen aan die criteria om in aanmerking te komen, door de relevante documenten te overleggen aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat. Kunnen zij de relevante documenten niet overleggen, dan moeten de lidstaten hen doorverwijzen naar de toepasselijke procedure.’ Dit volgt ook uit paragraaf 1 van de Richtsnoeren. Onder het kopje ‘Bewijs van het recht op tijdelijke bescherming in de zin van Richtlijn 2001/55/EG of op passende bescherming uit hoofde van het nationale recht’ staat: ‘Met het oog op een correct beheer en een correcte registratie van de betrokkene kan de lidstaat echter bepalen dat aan bepaalde vereisten moet worden voldaan, zoals het invullen van een registratieformulier en het overleggen van bewijsstukken als bedoeld in het besluit van de Raad. Een van de doelstellingen van de tijdelijke bescherming is te zorgen voor een snelle afhandeling door de formaliteiten tot een minimum te beperken. Zoals vermeld in overweging 12 van het besluit van de Raad, moeten degenen die voor de bescherming in aanmerking wensen te komen, kunnen aantonen dat zij uit hoofde van het nationale recht recht hebben op tijdelijke bescherming of op passende bescherming, door de relevante documenten over te leggen aan de bevoegde autoriteiten in de betrokken lidstaat. Het kan hierbij gaan om bewijsstukken die kunnen helpen bij: - de vaststelling van identiteit en verblijf;’ Dit bewijs moet voorkomen dat de beoordeling van de aanspraken op tijdelijke bescherming het karakter krijgen van een complexe en uitgebreide beoordeling. Dat zou immers het nuttig effect ontnemen aan de Richtlijn, die juist beoogt lidstaten bij massale instroom te ontlasten. 4.3.2. Eiser heeft in bezwaar over zijn terugkeer naar Oekraïne op 1 maart 2022 verklaard dat hij naar zijn oude woning in [plaats] is gegaan om documenten op te halen. Tijdens het aanmeldgehoor van 9 januari 2024 heeft eiser over dit verblijf verklaard dat hij op 1 maart 2022 Oekraïne is binnengekomen en dezelfde dag nog weer is weggegaan. De staatssecretaris is, hoewel een onderbouwing met stukken ontbreekt van dit terugkeermoment, uitgegaan van deze verklaring. Zoals de staatssecretaris echter terecht stelt duidt dit verblijf in Oekraïne er niet op dat eiser zich opnieuw heeft gevestigd in Oekraïne. Dit verblijf was namelijk van zeer korte duur en het doel was slechts om documenten op te halen. 4.3.3. In beroep heeft eiser op de zitting van 8 december 2023 verklaard dat hij niet slechts op 1 maart 2022 is teruggekeerd, maar in totaal drie keer. De staatssecretaris stelt zich primair op het standpunt dat niet van de nieuw genoemde terugkeermomenten kan worden uitgegaan. Subsidiair stelt hij dat ook uit deze verklaringen niet blijkt dat eiser na 21 november 2021 zijn hoofdverblijf had in Oekraïne. 4.3.4. Hoewel de rechtbank eiser daartoe in de gelegenheid heeft gesteld heeft eiser de nieuwe door hem in beroep genoemde terugkeermomenten niet met (relevante) documenten onderbouwd. Het door eiser bij brief van 2 januari 2024 overgelegde document is een kopie, een vertaling ontbreekt en die is ondanks aankondiging ook niet nagezonden. Ook licht de gemachtigde in deze brief niet toe om wat voor soort bewijs het gaat. Het is ook niet duidelijk of dit stuk ziet op verblijf in Oekraïne na de peildatum van 27 november 2021. De verklaring van eiser dat hij te voet de grens is overgegaan met een binnenlands paspoort en dat daarin geen stempels zijn aangebracht neemt niet weg dat eiser zijn verklaringen over de nieuw genoemde terugkeermomenten niet met documenten heeft onderbouwd. 4.3.5. De staatssecretaris stelt ook terecht dat op basis van de verklaringen van eiser niet van de nieuw in beroep genoemde terugkeermomenten kan worden uitgegaan. De rechtbank merkt hier allereerst over op dat eiser over de gestelde andere terugkeermomenten niet eerder in de bestuurlijke fase heeft verklaard. Hoewel een verslag van het gesprek bij het IND-loket ontbreekt, heeft de staatssecretaris na het primaire besluit expliciet vragen gesteld over het verblijf in en buiten Oekraïne en daarop heeft eiser niet gereageerd. Deze terugkeermomenten heeft eiser ook niet uit zichzelf genoemd in de beroepsgronden. Pas op de zitting is hierover verklaard. Daar komt bij dat eiser tijdens het aanmeldgehoor van 9 januari 2024 heeft verklaard over zijn reisbewegingen. De rechtbank leidt hieruit af dat eiser in november 2021 bij zijn gezin in Wit-Rusland verbleef. Hij zou daarvandaan op 4 en 9 november 2021 naar zijn woning in Oekraïne zijn gegaan om praktische zaken te regelen en voor familiebezoek. Verder zou hij op 20 november zijn teruggegaan, waarna hij op 21 november weer naar Wit-Rusland is vertrokken (dit wordt in deze procedure als vertrekdatum aangenomen). Daarna zou hij pas weer op 1 maart 2022 naar zijn woning in Oekraïne zijn gegaan om documenten op te halen. Vooropgesteld moet worden dat de terugkeermomenten van 4 en 9 november 2021 vóór het moment liggen waarop eiser Oekraïne zou hebben verlaten (21 november 2021) en ook ruim voor de peildatum (27 november 2021). Dit onderbouwt dus niet dat eiser ná 21 november 2021 (cursivering rechtbank) meermaals is teruggekeerd in Oekraïne. De verklaringen van eiser onderbouwen juist het betoog van de staatssecretaris dat eiser al ruim vóór de peildatum zijn hoofdverblijf bij zijn gezin in Wit-Rusland had. Verder komen de verklaringen op de zitting van 8 december 2023 over de duur van die terugkeermomenten niet overeen met de verklaringen in het aanmeldgehoor. Op de zitting heeft eiser verklaard over een verblijf van één keer drie weken en de andere keren één week in Oekraïne.