ECLI:NL:RBDHA:2023:17601

RECHTBANK Den Haag Team Handel Zaaknummer: C/09/637666 / HA ZA 22-928 Vonnis van 15 november 2023 in de zaak van 1 [melkveehouder 1] te [woonplaats 1] ,2. de rechtspersoon naar buitenlands recht [vleesveehouder 1] te [vestigingsplaats 1] , België,3. [melkveehouder 2] te [woonplaats 2] ,4. de maatschap [vleesveehouder 2] te [vestigingsplaats 2] , eisende partijen, hierna samen te noemen: eisers, hierna afzonderlijk te noemen: ‘ [melkveehouder 1] ’, ‘ [vleesveehouder 1] ’, ‘ [melkveehouder 2] ’ en ‘ [vleesveehouder 2] ’, advocaat: mr. H.C.E.P.J. Janssen te Rotterdam, tegen DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te Den Haag, gedaagde partij, hierna te noemen: de Staat, advocaat: mr. M.R. Botman te Den Haag. 1Inleiding: Waar gaat deze zaak over? 1.1. In deze zaak staat de vraag centraal of de Staat op grond van artikel 843a van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering (Rv) aan eisers inzage of uittreksel moet verschaffen van (i) de melding van staatssteun door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel bij de Europese Commissie en (ii) de voorafgaand aan het staatssteunbesluit tussen Nederland en de Europese Commissie gevoerde correspondentie hierover. Eisers willen inzage in deze documenten vanwege discussie over de reikwijdte van het staatssteunbesluit en meer in het bijzonder de definitie van het in dat besluit gehanteerde begrip ‘dairy cattle’. 1.2. De rechtbank komt tot het oordeel dat aan de wettelijke vereisten (rechtmatig belang, bepaalde bescheiden en rechtsbetrekking tussen eisers en de Staat) is voldaan, zodat de Staat de bescheiden – voor zover deze bestaan – in principe aan eisers moet verstrekken. Het beroep van de Staat op gewichtige redenen vanwege de geheimhoudingsplicht in de verhouding tot de Europese Commissie, slaagt niet. Omdat tenuitvoerlegging van deze beslissing onomkeerbaar is en mogelijk verstrekkende gevolgen heeft, zal de beslissing tot verstrekking van de bescheiden conform het verzoek van de Staat niet uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard. De Staat zal in de proceskosten worden veroordeeld.

2.1. Het procesdossier bestaat uit: - de dagvaarding van 25 oktober 2022 met producties 1 tot en met 11; - de conclusie van antwoord met producties 1 en 2; - het tussenvonnis van 10 mei 2023 waarin een mondelinge behandeling is bepaald; - de akte overlegging aanvullende producties van de kant van eisers met producties 12 tot en met 14. 2.2. De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 29 augustus 2023. Tijdens de mondelinge behandeling hebben partijen hun standpunten toegelicht, onder meer aan de hand van vragen van de rechtbank. De griffier heeft aantekeningen gemaakt, die zijn toegevoegd aan het griffiedossier. 2.3. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.

3.1. Eisers exploiteren ieder afzonderlijk een veeteeltbedrijf. [melkveehouder 1] en [melkveehouder 2] zijn melkveehouders en [vleesveehouder 1] en [vleesveehouder 2] zijn vleesveehouders. 3.2. Op 27 oktober 2017 heeft de Staat een staatssteunmelding (hierna: de melding) bij de Europese Commissie gedaan vanwege de door de Staat gewenste invoering van het fosfaatrechtenstelsel, waarbij aan bepaalde veehouders om niet fosfaatrechten zouden worden toegekend. Als bijlage bij de melding is onder meer gevoegd een Engelse vertaling van de geconsolideerde versie van de Meststoffenwet, waar in artikel 1, lid 1, aanhef en onder kk de volgende definitie van ‘dairy cattle’ is gegeven: ‘dairy cattle: 1º. mature dairy cattle, namely cows (Bos taurus) that have calved at least once and are kept for milk production or breeding, including cows that have been dried-off, as well as cows that are fattened and milked during the manure collection period; 2º. young cattle younger than 1 year of age for the dairy farming sector, and female breeding calves for livestock meat farming up to 1 year of age; and 3º. young cattle over 1 year of age, namely all 1-year-old and older cattle including other beef cattle, with the exception of red meat bulls and breeding bulls;’ 3.3. Na communicatie over en weer tussen de Staat en de Europese Commissie heeft de Europese Commissie op 19 december 2017 een goedkeuringsbesluit gegeven met als onderwerp ‘Introduction of a system of tradable phosphate rights for dairy cattle’ (hierna: het goedkeuringsbesluit). In het goedkeuringsbesluit is – voor zover van belang – het volgende verwoord: ‘(…) 1. PROCEDURE (1) Following pre-notification contacts, the Dutch authorities notified the abovementioned measure on 27 October 2017. Further clarifications were requested by the Commission on 9, 21 and 23 November and 4 December 2017 and the Dutch authorities replied to such requests on 14, 22 and 23 November and 4 December 2017. (…) 2DESCRIPTION OF THE MEASURE 2.1. National legal basis (…) (4) On 6 December 2016 and on 23 May 2017 respectively, the Dutch Second and First Chamber adopted the amendment to the Dutch Fertilisers Act (Meststoffenwet) in connection with the introduction of a system of phosphate rights, which introduces the tradable phosphate right system, by amending the Fertilizers Act and the Economic Offences Act. (…) 2.2. Legal framework an policy background (…) (7) (…) However, it [the Netherlands, toevoeging rechtbank] has to limit overall manure production at least to the volume of phosphate it produced nationwide in 2002, i.e. 172.9 million kilograms. (8) The above-mentioned phosphate production includes phosphate production from dairy cattle manure, which in 2002 amounted to 84.9 million kilograms. (…) 2.3. Functioning of the system of tradable phosphate rights for dairy cattle 2.3.1. The system (10) The system is based on one specific obligation: after the entry into force, dairy farms are only allowed to produce phosphate from dairy cattle corresponding to the phosphate production rights they hold (…) (11) The Fertilizers Act provides for specific rules to determine the phosphate production of dairy cattle. The production is determined using the flat-rate excretory level per dairy cow based on average milk production per dairy cow. As the phosphate production of dairy cattle is highly dependent on the milk production, the rules determining the phosphate production explicitly take milk production on a dairy farm into account. (12) When the phosphate rights system will enter into force, on 1 January 2018, farming operations (i.e. existing farms) with dairy cattle will be awarded phosphate rights free of charge. (…) 2.3.2. Number of phosphate production rights allocated and generic deduction (17) The rights to be awarded are calculated on the basis of phosphate production of the dairy cattle (as a proxy for holding capacity, see recital (95) below) on an individual farm on 2 July 2015, the reference date. (…) (…) (19) There are over 17,800 dairy farms that will require phosphate rights. The Dutch authorities will carry out the calculation of the expected needs in a two step approach. (20) Firstly, according to the Dutch authorities, for reasons of administrative feasibility, allocation of tradable permits on 1 January 2018 will be based on transparent and objective legal criteria which take into account the number of dairy cattle owned on 2 July 2015 (…). (…) 2.4. Objectives of the measure (…) 2.4.1. Objective of limiting phosphate production (…) (47) Although a reduction on the number of tradable rights for dairy cattle allocated to non-land based farms would be enough to bring the phosphate level to the 2002 level, the system will immediately, on 1 January 2018, implement a generic deduction of 8,3%. According to the Dutch authorities, this reduction on the number of rights has the effect of bringing the phosphate production from dairy cattle manure, as from the start of the system, not only to the 84,9 million kilograms level but even below. (48) In their notification, the Dutch authorities confirmed that the reduction of 8,3% will ensure a 1% margin, which can be used for problem cases (…). (…) 4. ASSESSMENT OF THE MEASURE 4.1. Presence of State aid pursuant to Article 107 (1) TFEU (…) (70) As regards selectivity, the Commission acknowledges that the system of tradable phosphate rights applies to all dairy farmers in the Netherlands. However, only farms with dairy cattle on 2 July 2015 that are still operational on 1 January 2018 2018 are allocated tradable rights for free. (…) (…) (73) Moreover, the measure has the potential to affect trade between Member States and to distort competition because the beneficiaries are farmers active in the milk sector, where trade between Member States take place. (74) Consequently, the Commission considers that the measure constitutes State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU.

4.1. Eisers vorderen de Staat bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, te veroordelen om binnen 14 dagen na dit vonnis aan eisers primair afschriften of subsidiair inzage te verstrekken van de onder randnummer 1 van het goedkeuringsbesluit opgesomde stukken: de melding van 27 oktober 2017; de brief van de Europese Commissie van 9 november 2017; het antwoord van Nederland van 14 november 2017; e brief van de Europese Commissie van 21 november 2017; het antwoord van Nederland van 22 november 2017; de brief van de Europese Commissie van 23 november 2017; het antwoord van Nederland van 23 november 2017; de brief van de Europese Commissie van 4 december 2017; het antwoord van Nederland van 4 december 2017; een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten en met bepaling dat daarover de wettelijke rente verschuldigd is vanaf 14 dagen na dit vonnis. 4.2. Aan deze vorderingen leggen eisers ten grondslag dat de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit onduidelijk is: heeft de Europese Commissie dit willen beperken tot melkveehouders of is goedgekeurd dat ook staatssteun wordt verleend aan bepaalde vleesveehouders. De opgevraagde documenten zullen hierover duidelijkheid verschaffen en daarom is er een rechtmatig belang bij het verkrijgen van de documenten. Als de reikwijdte van het besluit beperkt blijkt te zijn tot melkveehouders, heeft de Staat onrechtmatige staatssteun verleend. In dat geval hebben eisers op grond van onrechtmatig handelen van Staat recht op schadevergoeding. Er bestaat dus een rechtsbetrekking tussen eisers en de Staat. De documenten zijn concreet aangeduid en er is geen sprake van een fishing expedition. Eisers betwisten het beroep van de Staat op gewichtige redenen. Nadat een staatssteunbesluit is genomen geldt volgens hen niet langer dat de gewisselde stukken vertrouwelijk zijn. 4.3. Volgens de Staat moeten de vorderingen van eisers worden afgewezen. Er bestaat geen rechtmatig belang bij de stukken, omdat eisers geen objectieve aanwijzing hebben dat de gevraagde documenten relevant zijn. Bovendien bestaat een deel van de gevraagde documenten niet, te weten de genoemde brieven van de Europese Commissie van 9 november 2017 en 4 december 2017. Op die data heeft de Europese Commissie telefonisch vragen gesteld en hiervan is geen notitie gemaakt. De Staat betwist het bestaan van de rechtsverhouding tussen hem en eisers. Voor zover het voorgaande anders zou zijn, stelt de Staat dat eisers de gevraagde stukken niet nodig hebben voor het toelichten en onderbouwen van hun standpunt dat de Staat onrechtmatige staatssteun zou hebben verleend door fosfaatrechten te verstrekken aan bepaalde vleesveehouders. Tot slot beroept de Staat zich op gewichtige redenen voor het niet verstrekken van de gevraagde documenten, te weten schending van het diplomatieke verkeer en de interstatelijke betrekkingen door het verstrekken van vertrouwelijke documenten. Volgens de Staat moeten de vorderingen van eisers dus worden afgewezen, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van eisers in de proceskosten en met bepaling dat daarover de wettelijke rente verschuldigd is vanaf de vijftiende dag na de datum van dit vonnis. Voor zover de vorderingen worden toegewezen verzoekt de Staat deze toewijzing niet uitvoerbaar bij voorraad te verklaren, vanwege het onomkeerbare karakter. 4.4. Op de standpunten van partijen wordt, voor zover zij van belang zijn voor de beslissing, hierna nader ingegaan.

Rechtsmacht en toepasselijk recht ten aanzien van [vleesveehouder 1] 5.1. Deze zaak heeft ten aanzien van [vleesveehouder 1] een internationaal karakter, omdat [vleesveehouder 1] een landbouwvennootschap naar Belgisch recht is en in België is gevestigd. De rechtbank moet daarom ambtshalve ingaan op de bevoegdheid van de Nederlandse rechter en op de vraag welk recht moet worden toegepast. 5.2. De rechtsmacht van deze rechtbank moet worden beoordeeld aan de hand van de Verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (herschikking), PbEU 2012, L351/1 (hierna: de Brussel I bis-verordening). Omdat de Staat in Nederland zetelt, is de Nederlandse rechter op grond van artikel 4 lid 1 Brussel I bis-verordening bevoegd van de vorderingen van [vleesveehouder 1] kennis te nemen. 5.3. De in deze procedure door [vleesveehouder 1] ingestelde vorderingen worden beheerst door het Nederlandse recht. De vorderingen zien namelijk op een processueel middel en vallen daarom binnen de reikwijdte van de in artikel 10:3 BW bedoelde wijze van procederen waarop Nederlands recht van toepassing is. 5.4. Daarvan moet worden onderscheiden de materiële aanspraak van [vleesveehouder 1] en de bevoegdheid om dat recht geldend te maken. Die materiële aanspraak is gegrond op onrechtmatige daad. Omdat het gaat om gestelde aansprakelijkheid van de Staat wegens een handeling in de uitoefening van het openbaar gezag is ingevolge artikel 10:159 BW hierop ook het Nederlandse recht van toepassing. Toetsingskader 5.5. De rechtbank moet in deze zaak beoordelen of de Staat op grond van artikel 843a Rv de gevraagde documenten aan eisers moet verstrekken. 5.6. Artikel 843a Rv ziet op een bijzondere exhibitieplicht in en buiten rechte. Deze exhibitieplicht dient ertoe om bepaalde bewijsstukken in de procedure als bewijsmiddel ter beschikking te doen komen. In Nederland bestaat geen algemene exhibitieplicht voor procespartijen in die zin dat zij als hoofdregel verplicht kunnen worden tot het elkaar verschaffen van alle denkbare informatie en documenten. Met het oog daarop en ter voorkoming van zogenaamde ‘fishing expeditions’ is de toewijsbaarheid van een op artikel 843a Rv gebaseerde vordering aan meerdere beperkende voorwaarden gebonden. Zo dient de eiser tot exhibitie een rechtmatig belang te stellen en te hebben, waarbij rechtmatig belang moet worden uitgelegd als bewijsbelang. Bewijsbelang bestaat als een bewijsstuk kan bijdragen aan het onderbouwen en/of aantonen van een voor de te beoordelen vordering relevante, mogelijk doorslaggevende stelling die voldoende concreet is onderbouwd en voldoende concreet is betwist. Verder moet het gaan om bepaalde bescheiden met betrekking tot een rechtsbetrekking waarbij eiser tot exhibitie partij is. Ook wanneer aan al deze voorwaarden is voldaan, bestaat desondanks geen gehoudenheid tot overlegging als daarvoor gewichtige redenen zijn of indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een behoorlijke rechtsbedeling ook zonder die gegevensverschaffing is gewaarborgd. Rechtmatig belang 5.7. Vaststaat dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel moet worden aangemerkt als staatssteun. Daarmee staat ook vast dat als er fosfaatrechten zijn toegekend buiten de in het staatssteunbesluit toegestane reikwijdte, er sprake is van onrechtmatige staatssteun. Om te kunnen beoordelen of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld, is dus van belang om eerst de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit vast te stellen. Die reikwijdte wordt bepaald door de definitie van het begrip van ‘dairy cattle’ in het goedkeuringsbesluit. 5.8. De Staat heeft zich op het standpunt gesteld dat die definitie gelijk is aan de definitie van het begrip ‘melkvee’ in de Meststoffenwet, waaronder niet alleen melkkoeien maar ook jongvee en vleesvee vallen. Eisers stellen dat de Europese Commissie met het begrip ‘dairy cattle’ alleen melkkoeien heeft bedoeld en niet ook jongvee en vleesvee. 5.9. Op grond van artikel 4 lid 1 van de Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie moet een staatssteunbesluit strikt worden uitgelegd. Anders dan de Staat stelt, lijkt de tekst van het goedkeuringsbesluit er op te duiden dat met het begrip ‘dairy cattle’ alleen melkkoeien worden bedoeld. Nergens in het staatssteunbesluit wordt namelijk verwezen naar jongvee of vleesvee, dan wel naar aspecten die duidelijk (ook) op die categorieën van toepassing zijn. In het goedkeuringsbesluit worden juist steeds begrippen gehanteerd die alleen van toepassing lijken te zijn op melkkoeien. In randnummer 73 is bijvoorbeeld overwogen dat de begunstigden van de regeling ‘farmers active in the milk sector’ zijn en in randnummer 95 wordt voor de berekening van de behoefte van een individueel boerenbedrijf opgemerkt dat die gebaseerd wordt op ‘the (historical) production holding capacity of the farm, consisting of amongst others (…) cow milking equipment (…)’. Mede gelet op de feiten dat (i) in het staatssteunregister niet de code 01.42 voor jongvee en vleesvee is vermeld en (ii) het in het goedkeuringsbesluit genoemde aantal van 17.800 boerenbedrijven dat fosfaatrechten nodig heeft vrijwel overeenstemt met het aantal boerenbedrijven dat volgens de cijfers van het CBS in 2017 actief was in sector 01.41 (te weten 17.774 boerenbedrijven), acht de rechtbank het op zijn minst genomen aannemelijk dat de Europese Commissie in het goedkeuringsbesluit de door eisers voorgestane beperkte uitleg van de definitie van het begrip ‘dairy cattle’ voor ogen had. 5.10. Maar hier staat tegenover dat niet valt uit te sluiten dat de Europese Commissie toch de ruime definitie zoals door de Staat bepleit voor ogen heeft gehad in het goedkeuringsbesluit. Vaststaat namelijk dat bij de melding van de staatssteun een Engelse vertaling van de Meststoffenwet aan de Europese Commissie is gezonden waarin die ruime definitie is vermeld, terwijl in het goedkeuringsbesluit is opgenomen dat het gaat om een wijziging van de Meststoffenwet en hierin geen andere definitie is opgenomen. Bovendien is het gegeven dat er op grond van die ruime definitie aan meer dan 30.000 bedrijven fosfaatrechten zijn toegekend strikt genomen niet in strijd met de bewoordingen van het goedkeuringsbesluit, waarin is vermeld dat er ‘over 17,800 dairy farms’ fosfaatrechten nodig hebben. 5.11. Dat betekent dus dat er discussie kan bestaan over de uitleg van het begrip ‘dairy cattle’ in het goedkeuringsbesluit en daarmee dus over de reikwijdte van dat besluit en over de vraag of de Staat onrechtmatige staatssteun heeft verleend. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) dat voor de uitleg van staatssteunbesluiten niet alleen de tekst van het besluit zelf moet worden onderzocht, maar ook de aanmelding die door de betrokken lidstaat is verricht (Hof van Justitie 20 september 2018, zaak C-510/16, r.o. 38). In het arrest van 16 december 2010 heeft het Hof van Justitie overwogen dat een verzoek om nadere informatie, waarbij de Europese Commissie bijkomende inlichtingen vraagt omtrent de werkingssfeer van een door een lidstaat aangemelde steunregeling, evenals het antwoord van de nationale autoriteiten op dit verzoek, moeten worden geacht onlosmakelijk te zijn verbonden met de aangemelde steunregeling (Hof van Justitie 16 december 2010, zaak C-537/08, ECLI:EU:C:2010:769, r.o. 45).

De rechtbank: 6.1. veroordeelt de Staat om binnen 14 dagen na dit vonnis aan [melkveehouder 1] , [vleesveehouder 1] en [melkveehouder 2] afschriften te verstrekken van de volgende van de onder randnummer 1 van het staatssteunbesluit SA.46349 (2017/N) van 19 december 2017 genoemde stukken: de melding van 27 oktober 2017; het antwoord van Nederland van 14 november 2017 op telefonische vragen van de Europese Commissie; de brief van de Europese Commissie van 21 november 2017; het antwoord van Nederland van 22 november 2017; de brief van de Europese Commissie van 23 november 2017; het antwoord van Nederland van 23 november 2017; het antwoord van Nederland van 4 december 2017 op telefonische vragen van de Europese Commissie; 6.2. veroordeelt de Staat in de proceskosten, aan de zijde van [melkveehouder 1] , [vleesveehouder 1] en [melkveehouder 2] tot dit vonnis vastgesteld op € 2.148,33, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Wordt bij niet betaling het vonnis daarna betekend, dan moet de Staat € 90,- extra betalen, plus de kosten van betekening en verklaart deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad; 6.3. veroordeelt de Staat in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan en verklaart deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad; 6.4. wijst het meer of anders gevorderde af. Dit vonnis is gewezen door C.J-A. Seinen en in het openbaar uitgesproken op 15 november 2023. 3086

(…) 4.3. Assessment of the aid measure (…) 4.3.2. Compatibility conditions for tradable permit schemes contained in paragraph 235 of the EEAGs (…) (b) the allocation must be carried out in a transparent way, based on objective criteria and on data sources of the highest quality available, and the total amount of tradable permits or allowances granted to each undertaking for a price below their market value must not be higher than its expected needs as estimated for a situation without the trading scheme (95) The expected needs of an individual farm are based on the (historical) production holding capacity of the farm, consisting of amongst others stables, land, cow milking equipment and dairy cattle. (96) The Commission acknowledges that the Dutch authorities will carry out the calculation of the expected needs in a two step approach. Firstly, according to the Dutch authorities, for reasons of administrative feasibility, allocation of tradable permits will be based on transparent and objective legal criteria which take into account the number of dairy cattle owned on 2 July 2015. Secondly, aiming at preventing over-endowment of such farms, the Dutch authorities will individually assess farms that have significantly reduced their dairy cattle as compared to the number of cows owned on 2 July 2015. (97) In the view of the Commission, the allocation is carried out in a transparent way, based on objective criteria and on data sources of the highest quality available to the Dutch authorities. (…) (c) the allocation methodology must not favour certain undertakings or certain sectors, unless this is justified by the environmental logic of the scheme itself or where such rules are necessary for consistency with other environmental policies (…) (101) (…) As such, it is the opinion of the Commission that the favouring of farms with dairy cattle on the reference date that are still operational on 1 January 2018 can be justified by the environmental logic of the system. (…) 4.3.3. The necessity and proportionality criteria for tradable permit schemes as provided contained in paragraph 236 of the EEAGs (…) (c) The substantial increase in production costs cannot be passed on to customers without leading to significant sales reductions. The analysis may be conducted on the basis of estimates of the product price elasticity of the sector concerned, among other factors. To evaluate whether the cost increase from the tradable permit scheme cannot be passed on to customers, estimates of lost sales as well as their impact on the profitability of the company may be used (125) According to Dutch authorities, in the case of phosphate rights two elements are important: 1) Primary dairy production is characterized by high fixed costs and investments having a high asset-specificity (e.g. investment in milking parlour). In particular in the short run, dairy farmers do not have many alternatives but to employ their resources in dairy. As a result of this their supply will be price inelastic (supply is not very responsive to changes in the price of milk). 2) At the demand side, price responsiveness is likely to be significantly greater in the short term, which is caused by several factors, including the following. (126) According to the Dutch authorities, customers have more alternatives: they can source dairy products from a large and well-integrated single EU market. This holds more for dairy products than for the raw milk (a voluminous and perishable product), but the Netherlands being a small country imports from neighbouring countries (…) can easily take place (…) (…) 4.3.4. Avoidance of undue negative effects on competition and trade between Member States (…) (133) The measure has the potential to affect trade between Member States and to distort competition because the beneficiaries are farmers active in the milk sector, where trade between Member States take place. (134) Furthermore, the measure may also have effects on competition between existing, competing operators producing milk and an adverse effect on trade between Member States. (…) 4.3.5 Transparancy of aid (137) The Dutch authorities have confirmed that the full text of the legal basis establishing the system and its implementing provisions (or a link to it) will be available on-line. The information published will contain also the Commission’s aid measure reference number, and the principal economical sector of the beneficiaries (at NACE group level). The information must be published after the decision to grant the aid has been taken, must be kept for at least ten years and must be available to the general public without restrictions. 4.3.6. Reporting and monitoring (138) According to paragraphs 252 and 253 of the EEAGs, Member States must submit annual reports to the Commission and must ensure that detailed records regarding all measures involving the granting of aid are maintained. These records must be maintained for 10 years from the date on which the aid was granted and be provided to the Commission upon request. (139) Reporting should include among other things the number of rights allocated, the details of the categories of farmers to which these are allocated, the number of rights traded, the number of rights creamed off, the number of non-tradable rights granted by the phosphate bank and to which categories they are granted. (…) 4.3.7. Conclusion on compatibility (141) The Commission concludes therefore that the notified measure is compatible with Article 107(3)(c) TFEU. 5CONCLUSION (142) The Commission has accordingly decided not to raise objections to the aid on the grounds that it is compatible with the internal market pursuant to Article 107(3)(c) of the Treaty on the Function of the European Union. (…)’ 3.4. In het staatssteunregister is bij dit goedkeuringsbesluit als sector vermeld: ‘A.01.41 – Raising of dairy cattle’. 3.5. In de statistieken Landbouw, gewassen, dieren en grondgebruik, bedrijfstak SBI 2008 van het CBS is vermeld dat er in 2017 17.774 landbouwbedrijven waren in de branche ‘0141 melkveehouderij’ en 2.965 landbouwbedrijven in de branche ‘0142 Rundveehouderij (geen melkvee)’. 3.6. In totaal zijn aan ongeveer 30.000 bedrijven om niet fosfaatrechten toegekend op grond van het goedkeuringsbesluit.

Daarmee is gegeven dat in de huidige situatie waarin er een rechtens relevante discussie is over de door de Europese Commissie gehanteerde definitie van het begrip ‘dairy cattle’ en de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit een rechtmatig belang bestaat bij inzage in of afschrift of uittreksel van de melding van de staatssteun bij de Europese Commissie en de schriftelijke communicatie tussen de Staat en Europese Commissie in de periode tussen die melding en het goedkeuringsbesluit. 5.12. De Staat stelt nog dat sprake is van een fishing expedition, omdat eisers geen objectieve aanwijzing hebben dat de gevorderde bescheiden relevant zijn. Daargelaten het gegeven dat eisers ten aanzien van de melding van staatssteun gemotiveerd hebben gesteld dat hierin door de Staat moet zijn toegelicht wat de reikwijdte van het besluit is en de NACE-code moet zijn opgenomen, geldt op grond van voormelde jurisprudentie van het Hof van Justitie dat eisers hoe dan ook een rechtmatig belang hebben bij de melding en de communicatie tussen de Staat en de Europese Commissie. Niet is vereist dat eisers stellen en onderbouwen dat de definitie van het begrip ‘dairy cattle’ daarin aan de orde is gekomen. 5.13. De uitspraken van het CBb van 16 april 2019 maken het voorgaande niet anders. Zoals hiervoor is overwogen, moeten bij de uitleg over de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit de melding van de staatssteun en de communicatie tussen de Staat en de Europese Commissie worden betrokken. Vaststaat dat het CBb die stukken niet in de beoordeling heeft betrokken, maar de reikwijdte heeft vastgesteld op grond van in de procedures ingenomen stellingen en (gebrek aan) onderbouwingen. Om die reden kan aan de uitspraken van CBb niet het door de Staat gewenste gewicht worden toegekend. 5.14. De Staat stelt nog dat op grond van het antwoord van de Europese Commissie bij ongedateerde e-mail op de vraag van [vleesveehouder 2] van 28 januari 2019 al kan worden vastgesteld wat de reikwijdte is, zodat er geen rechtmatig belang meer zou zijn bij de stukken. Dat is niet juist. Uit het antwoord van de Europese Commissie dat ‘the definition of ‘dairy cattle’ is the one present in Dutch law and applied by the Dutch authorities’ kan niet worden afgeleid dat de Europese Commissie daarmee de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit heeft willen duiden. Het lijkt er veel meer op dat de Europese Commissie [vleesveehouder 2] heeft willen laten weten dat hij alleen rechten aan nationale wetgeving kan ontlenen en dat de Europese Commissie niet treedt in de uitleg van die nationale wetgeving. Zelfs als dit anders zou zijn, geldt dat op grond van de arresten van het Hof van Justitie de uitleg moet plaatsvinden op grond van de genoemde documenten en dat een enkele e-mail van een medewerker van de Europese Commissie hierin geen verandering brengt. 5.15. De conclusie is dan ook dat er een rechtmatig belang is bij inzage in of afschrift of uittreksel van de melding van de staatssteun en de schriftelijke communicatie tussen de Staat en de Europese Commissie in de periode tussen de melding en het goedkeuringsbesluit. Bepaalde bescheiden 5.16. De Staat heeft gesteld dat de door eisers genoemde brieven van de Europese Commissie van 9 november 2017 en 4 december 2017 niet bestaan, omdat de Europese Commissie op die data telefonisch informatie heeft gevraagd. Van die telefoongesprekken zijn volgens de Staat geen verslagen gemaakt. Eisers hebben dit niet betwist, zodat de rechtbank uitgaat van de stellingen van de Staat. Dat betekent dat de vorderingen van eisers tot het verstrekken van een afschrift van of inzage in de brieven van de Europese Commissie van 9 november 2017 en 4 december 2017 zullen worden afgewezen. 5.17. Ten aanzien van de overige door eisers opgevraagde stukken is voldaan aan het vereiste dat het moet gaan om bepaalde bescheiden. Ook is niet in geschil dat de Staat beschikt over die documenten. Rechtsbetrekking 5.18. Die bescheiden moeten betrekking hebben op een rechtsbetrekking waarbij eisers tot exhibitie partij zijn. Het is vaste jurisprudentie dat het bestaan van die rechtsbetrekking voldoende aannemelijk moet zijn, waarbij niet hoeft te zijn voldaan aan de mate van aannemelijkheid die is vereist voor toewijzing in kort geding van een op onrechtmatige daad gebaseerde vordering, maar er wel hogere eisen aan de mate van aannemelijkheid moeten worden gesteld dan bij de beoordeling van een verzoek om beslag te mogen leggen. 5.19. De rechtsbetrekking is gegrond op onrechtmatige daad. Vaststaat dat als er fosfaatrechten zijn verleend buiten de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit, er sprake is van onrechtmatige staatssteun en dus van onrechtmatig handelen door de Staat. In geschil is of voldoende aannemelijk is geworden dat dit dan ook tegenover de vier eisers in deze procedure onrechtmatig is of dat zij door het onrechtmatig handelen geen schade hebben geleden. 5.20. Voor [vleesveehouder 1] geldt in ieder geval dat in voldoende mate aannemelijk is geworden dat dit ook jegens haar onrechtmatig is. [vleesveehouder 1] exploiteert namelijk een rundveebedrijf in België. Niet in geschil is dat Nederlandse bedrijven rundvlees naar België exporteren en dat Belgische bedrijven rundvlees naar Nederland exporteren. Als er ten onrechte om niet fosfaatrechten zijn toegekend aan Nederlandse vleesveehouders is er een verstoring van het level playing field en de handel ten opzichte van de Belgische vleesveehouders. Die vleesveehouders kunnen die fosfaatrechten namelijk verkopen en beschikken daarmee in feite over een financiële injectie van de Staat. Voldoende aannemelijk is dat [vleesveehouder 1] als gevolg hiervan schade kan lijden en/of kan hebben geleden. 5.21. [melkveehouder 1] en [melkveehouder 2] stellen beiden dat als gevolg van het toekennen van fosfaatrechten aan vleesveehouders er in het fosfaatrechtenstelsel nauwelijks ruimte over was om knelgevallen te compenseren en dat zij als er geen fosfaatrechten waren toegekend aan vleesveehouders met succes een beroep hadden kunnen doen op een (ruimere) knelgevallenregeling wegens het doen van onomkeerbare investeringsverplichtingen voor de peildatum van 2 juli 2015. De Staat heeft erkend dat het toewijzen van fosfaatrechten aan de ene boer ten koste gaat van de mogelijkheden om fosfaatrechten aan een andere boer te verlenen. Onder die omstandigheden acht de rechtbank het voldoende aannemelijk dat als er meer ruimte was voor knelgevallen doordat er geen fosfaatrechten aan vleesveehouders waren toegekend [melkveehouder 1] en [melkveehouder 2] mogelijk met succes een beroep op een knelgevallenregeling hadden kunnen doen. Althans, dit kan niet worden uitgesloten. Of dit daadwerkelijk zo is, kan pas worden beoordeeld als de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit is vastgesteld. Het enkele gegeven dat de commissie Kalden eerder adviseerde tegen een knelgevallenregeling voor situaties als die van [melkveehouder 1] en [melkveehouder 2] – zoals de Staat stelt – doet hieraan niet af, aangezien dat advies is gegeven in de situatie dat er juist minder ruimte voor knelgevallen was dan in de situatie dat er geen fosfaatrechten aan vleesveehouders hadden mogen worden toegekend. Dat betekent dat ook ten aanzien van [melkveehouder 1] en [melkveehouder 2] in principe voldoende aannemelijk is dat er een rechtsbetrekking is tussen hen en de Staat. 5.22. De Staat heeft nog gesteld dat de formele rechtskracht van de besluiten tot toekenning van de fosfaatrechten aan [melkveehouder 1] en [melkveehouder 2] aan toewijzing van een eventuele vordering van hen uit onrechtmatige daad in de weg staat. De rechtbank volgt de Staat hierin niet.

3.7. Bij beschikking van 3 januari 2018 is het aantal fosfaatrechten voor [melkveehouder 2] vastgesteld op 3.593 kilogram. Het hiertegen ingestelde bezwaar is ongegrond verklaard. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) heeft op 9 februari 2021 het door [melkveehouder 2] ingestelde beroep eveneens ongegrond verklaard. 3.8. Op 24 augustus 2018 is met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur informatie over het goedkeuringsbesluit opgevraagd, waaronder de in deze procedure opgevraagde correspondentie tussen de Staat en de Europese Commissie. Dit verzoek is ten aanzien van genoemde correspondentie afgewezen, omdat – heel kort samengevat – het voorkomen van beschadiging van het belang van de betrekkingen van Nederland met de Europese Commissie zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Openbaarmaking kan volgens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit schade toebrengen aan de onderhandelingspositie van en de betrekkingen tussen Nederland en de Europese Commissie. 3.9. Op 16 april 2019 heeft het CBb drie uitspraken gedaan in procedures over toegekende aantallen fosfaatrechten tussen aan de ene kant een landbouwbedrijf en aan de andere kant de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister). In deze uitspraken is – voor zover van belang – het volgende overwogen, waarbij de minister als verweerder wordt aangeduid: ‘Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat de “vleesveekwestie” niet uitdrukkelijk aan bod is gekomen bij de Europese Commissie. Dat, zoals verweerder stelt, de Europese Commissie met de term “dairy cattle” zou zijn uitgegaan van een enger begrip dan het begrip “melkvee” zoals neergelegd in de Msw is niet onderbouwd en blijkt ook niet uit de tekst van de goedkeuringsbeschikking. De Europese Commissie heeft goedkeuring verleend aan de wijziging van de Msw in verband met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Dit impliceert dat, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, voor zover deze wetswijziging meebrengt dat vleesvee ook onder het fosfaatrechtenstelsel valt, verlening van fosfaatrechten niet in strijd is met de regels met betrekking tot staatssteun.’ 3.10. Op een vraag van [vleesveehouder 2] van 28 januari 2019 heeft de Europese Commissie bij ongedateerde e-mail het volgende geantwoord: ‘(…) the definition of ‘dairy cattle’ is the one present in Dutch law and applied by the Dutch authorities. As such, the services of the Commission are not in a position to reply to your question whether you are entitled to the received phosphate rights. It is the Dutch authorities to manage the phosphate rights system and as such they will be able to respond to your question. In case you have not done so, please contact the following persons at the Dutch authorities: (…)’ 3.11. [vleesveehouder 2] heeft zijn vraag vervolgens gesteld aan de door de Europese Commissie genoemde personen werkzaam bij de Staat, waarvan hij bij e-mail van 17 september 2019 de volgende reactie kreeg: ‘(…) Op basis van de goedkeuringsbeschikking (…) mag Nederland fosfaatrechten toekennen op basis van melkvee in de zin van de Meststoffenwet dat op 2 juli 2015 werd gehouden. Bij melkvee gaat het om rundvee in de categorieën 100, 101 en 102. Onder het begrip melkvee valt dus ook jongvee voor de melkveehouderij en een gedeelte van het jongvee voor de vleesveehouderij. Indien u jongvee voor de melkveehouderij houdt, of jongvee voor de vleesveehouderij dat bestemd is om een kalf te krijgen, heeft u voor deze dieren fosfaatrechten nodig. In uw geval lijkt dat dus te gaan om jongvee dat u opfokt voor de melkveehouderij en jongvee dat bestemd is om zoogkoe te worden. Het hebben van melkapparatuur is geen zelfstandig vereiste om fosfaatrechten toegekend te krijgen. Oftewel: ook als u zelf niet melkt, maar de dieren die u houdt wel bestemd zijn om in de toekomst melk te gaan geven (als melkkoe of zoogkoe) dan heeft u voor dit jongvee toch fosfaatrechten nodig. (…)’ 3.12. [vleesveehouder 2] heeft hierop bij e-mail van 18 september 2019 als volgt gereageerd: ‘(…) Als wij geen extra rechten krijgen moeten we liquideren. Dan zou ik ook graag de fosfaatrechten verkopen. Volgens Europese jurisprudentie, (case T-109/01 (Fleuren Compost), moet ik controleren bij de EU of ik de rechten mag verkopen. Gek genoeg, voeren de Europese ambtenaren dit, juridisch vastgelegde verzoek, niet uit. Maar verwijzen naar u. Dus mijn simpel vraag is ben ik volgens u, en dus de Nederlandse overheid, gerechtigd in het verkrijgen van de fosfaatrechten en mag ik deze dus derhalve ten gelde maken? (…)’ 3.13. Hierop heeft de Staat op 3 december 2019 geantwoord dat het vreemd is dat de Europese Commissie naar de Staat verwijst, aangezien de Europese Commissie het bevoegd gezag is om te bepalen of staatssteun terecht is verleend, en dat hij in gesprek is met de Europese Commissie hierover en ervan uitgaat dat zij [vleesveehouder 2] hierover zullen contacteren. 3.14. Op 30 oktober 2019 heeft [vleesveehouder 2] bovengenoemde vraag ook voorgelegd aan de Europese Commissie. De Europese Commissie heeft bij e-mail van 3 december 2019 het volgende geantwoord: ‘On the basis of Article 14 of the European Code of Good Administrative Behaviour, please note that to continue correspondence following your latest email of 30 October 2019 has become pointless due to the repetitive character of your emails.’ 3.15. Bij brief van 30 april 2021 hebben eisers de Staat gesommeerd om afschriften van de correspondentie die de Staat en de Europese Commissie over en weer hebben gevoerd in de aanloop naar het goedkeuringsbesluit aan hen te zenden, omdat zij die documenten nodig zouden hebben om te kunnen aantonen dat de Staat fosfaatrechten heeft toegekend aan veehouders die niet als begunstigde zijn te beschouwen als bedoeld in het goedkeuringsbesluit. 3.16. Bij brief van 27 mei 2021 heeft de Staat aan eisers bericht het verzoek af te wijzen en niet aan de sommatie te zullen voldoen.

Dat er onherroepelijke beslissingen hierover zijn genomen, betekent niet dat als komt vast te staan dat er onrechtmatige staatssteun is verleend er in een civielrechtelijke procedure helemaal geen ruimte meer is voor een discussie over de gevolgen van die onrechtmatig verleende staatssteun. Daarbij moet wel de rechtmatigheid van het besluit tot toekenning van de fosfaatrechten als uitgangspunt worden genomen, maar niet valt uit te sluiten dat [melkveehouder 1] en [melkveehouder 2] wel schade hebben geleden. Bijvoorbeeld als gevolg van misgelopen omzet doordat de toekenning van de fosfaatrechten lager is geweest dan in de situatie dat er geen onrechtmatige staatssteun was verleend. Dit is geen onderdeel van de bestuursrechtelijke besluitvorming geweest en de civiele rechter kan hierover dus een eigen oordeel vormen. Daarbij weegt de rechtbank mee dat de Staat de regelgeving ten tijde van de toekenning van de hier relevante fosfaatrechten zelf nog anders interpreteerde (zie hiervoor onder rechtsoverweging 3.10), waardoor de in deze zaak aan de orde gestelde kwestie niet speelde. 5.23. Ten aanzien van [melkveehouder 1] is daarnaast voldoende aannemelijk geworden dat er sprake is van een verstoring van het level playing field doordat melkveehouders in de omgeving van zijn bedrijf extra fosfaatrechten van vleesveehouders hebben kunnen kopen, terwijl hij deze gelegenheid niet had. De stelling van de Staat dat er ook zonder de verkoop door vleesveehouders een externe bron van fosfaatrechten zou bestaan van melkveehouders die hun bedrijf hebben beëindigd, doet hieraan niet af. Dat neemt namelijk niet weg dat als de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit beperkt moet worden uitgelegd die externe bron kleiner zou zijn geweest doordat er geen vleesveehouders zouden zijn geweest die fosfaatrechten te koop hadden aangeboden. Het is dus voldoende aannemelijk dat dit de handel ten opzichte van melkveehouders die geen extra fosfaatrechten konden kopen in enige mate heeft beïnvloed en dat [melkveehouder 1] hierdoor mogelijk schade heeft geleden. 5.24. [vleesveehouder 2] stelt tot slot dat hij als veehouder waaraan fosfaatrechten zijn toegekend een rechtsbetrekking heeft met de Staat uit hoofde van de vergewisplicht. Hij wil namelijk zijn bedrijf staken en de toegekende fosfaatrechten kopen. Maar als achteraf komt vast te staan dat er onrechtmatige staatssteun is verleend, moet hij de fosfaatrechten met rente terugbetalen. Op grond van de vergewisplicht stelt hij gehouden te zijn zelf te onderzoeken of de Staat heeft gehandeld in overeenstemming met het goedkeuringsbesluit. 5.25. De rechtbank volgt hem hierin niet, omdat de vergewisplicht niet zo ver reikt. Het gegeven dat het fosfaatrechtenstelsel volgens de juiste procedure is gemeld bij de Europese Commissie en het vervolgens is goedgekeurd door de Europese Commissie is voldoende voor voldoening aan de vergewisplicht. De Staat heeft ter zitting ook erkend dat [vleesveehouder 2] heeft voldaan aan de vergewisplicht. Er is dus geen rechtsbetrekking op grond waarvan [vleesveehouder 2] belang zou hebben bij de opgevraagde documenten, zodat de vorderingen ten aanzien van [vleesveehouder 2] zullen worden afgewezen. Rechtsbedeling niet gewaarborgd zonder gegevensverschaffing 5.26. De Staat stelt nog dat een behoorlijke rechtsbedeling ook is gewaarborgd zonder verschaffing van de gevraagde gegevens, omdat eisers al over voldoende informatie beschikken om gemotiveerd uiteen te zetten waarom de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit volgens hen beperkt is tot melkveehouders. Daarvoor hebben ze de opgevraagde documenten niet nodig, aldus de Staat. 5.27. De rechtbank volgt de Staat hierin niet. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt al dat er discussie kan bestaan over de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit en dat voor het bepalen van die reikwijdte in principe de melding en de schriftelijke communicatie tussen de Staat en de Europese Commissie van belang zijn. Daarmee zijn de opgevraagde documenten bewijsstukken die kunnen bijdragen aan het onderbouwen en/of aantonen van een voor de te beoordelen vordering relevante, mogelijk doorslaggevende stelling van [melkveehouder 1] , [vleesveehouder 1] en [melkveehouder 2] . Zij hebben er een rechtmatig belang bij om de hiervoor relevante informatie te kunnen beoordelen en hun positie te kunnen bepalen voordat zij een volledige bodemprocedure optuigen. Geen gewichtige redenen die zich verzetten tegen toewijzing vordering 5.28. Ook zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen gewichtige redenen die zich verzetten tegen toewijzing van de vordering. De Staat heeft gesteld dat de opgevraagde schriftelijke stukken vallen onder de geheimhoudingsplicht van artikel 30 van de Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: V0 2015/1589) en dat openbaarmaking de interstatelijke vertrouwelijkheid schaadt. Maar op grond van de hiervoor in randnummer 5.11 genoemde arresten van het Hof van Justitie is niet aannemelijk dat de daarin bedoelde informatie onder de geheimhoudingsplicht van artikel 30 van de Vo 2015/1589 valt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de Staat slechts in algemene zin heeft betoogd dat de interstatelijke verhoudingen in het geding zijn doordat vertrouwelijke stukken openbaar worden gemaakt en niet heeft toegelicht dat er in dit concrete geval vanwege de inhoud van de opgevraagde stukken sprake zou zijn van schending van de interstatelijke verhoudingen. Juist waar het gaat om de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit en de definitie van een in het goedkeuringsbesluit gehanteerd begrip valt zonder nadere toelichting niet in te zien waarom die informatie niet openbaar zou mogen worden. Primaire vordering zal worden toegewezen 5.29. Omdat de Staat geen verweer heeft gevoerd tegen de primaire vordering om afschriften te verstrekken (in plaats van de subsidiaire vordering tot het geven van inzage) zal de primaire vordering ten aanzien van [melkveehouder 1] , [vleesveehouder 1] en [melkveehouder 2] worden toegewezen met uitzondering van de in randnummer 4.1 onder b en h gevorderde documenten. Niet uitvoerbaar bij voorraad 5.30. Gelet op de onomkeerbare gevolgen van het verstrekken van de documenten die mogelijk verder strekken dan alleen het fosfaatrechtenstelsel zal de rechtbank deze beslissing niet uitvoerbaar bij voorraad verklaren, conform het verzoek van de Staat. Dat eisers – zoals zij zelf stellen – er belang bij hebben om spoedig duidelijkheid te krijgen, maakt dit niet anders. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers na de brief van de minister van Economische Zaken van 27 mei 2021 waarin het verzoek om het verstrekken van de documenten is afgewezen bijna 1 jaar en 5 maanden hebben gewacht voor zij deze procedure aanhangig maakten. Daarbij komt dat eisers hun stelling dat hen het water aan de lippen staat geen handen en voeten hebben gegeven. Proceskosten 5.31. De Staat is grotendeels in het ongelijk gesteld en moet de proceskosten (inclusief nakosten) van [melkveehouder 1] , [vleesveehouder 1] en [melkveehouder 2] betalen.