ECLI:NL:RBDHA:2023:12912

RECHTBANK DEN HAAG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummer: NL23.21692 uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen [eiser], Geboren op [geboortedatum] 1987 in India, V-nummer [V-nummer]., eiser, (gemachtigde: mr. R. Akkaya), en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder (gemachtigden: mr. J. Raaijmakers en mr. I.A.J. Klep).

Eiser heeft op 15 april 2022 een verzoek om internationale bescherming ingediend. Op 3 augustus 2022 is in het paspoort van eiser een O-document geplaatst met de vermelding dat verblijf is toegestaan op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, (hierna: de RTB). Hierbij is tevens vermeld dat de bescherming geldig is van 4 maart 2022 tot 4 maart 2023. Bij besluit van 28 april 2023 is de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd afgewezen als kennelijk ongegrond. Bij (het bestreden) besluit van 5 juli 2023 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat hij per 4 september 2023 niet langer onder de reikwijdte van de RTB valt en de tijdelijke bescherming die hij op grond van de RTB heeft verkregen per 4 september 2023 zal worden beëindigd. Verweerder heeft deze procedure van eiser aangemerkt als een zogenoemde “pilotzaak”. Het beroep tegen het besluit van 28 april 2023 waarin de asielaanvraag van eiser is afgewezen, is door deze rechtbank en zittingsplaats, op 5 juli 2023 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bevestigd op 19 juli 2023. Eiser heeft tegen het bestreden besluit van 5 juli 2023, waarin verweerder aangeeft het recht op tijdelijke bescherming te beëindigen, beroep ingesteld. Ook heeft hij verzocht om een voorlopige voorziening. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2023, gelijktijdig met twee beroepen in vergelijkbare pilotzaken met zaaknummers NL23.21673 en NL21.21689, op zitting behandeld. Eiser is niet verschenen. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die zich heeft laten vergezellen door mr.dr. C.A.F.M. Grütters in de hoedanigheid van deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn beide gemachtigden. Overwegingen

1. Eiser heeft de Indiase nationaliteit. Eiser is op 18 november 2020, na de verkrijging van een visum, Oekraïne ingereisd en heeft vervolgens in Oekraïne gewoond en gewerkt. Ten tijde van het ontstaan van het gewapende conflict in Oekraïne was eiser in het bezit van een door Oekraïne afgegeven tijdelijke verblijfsvergunning met, blijkens de door eiser overgelegde stukken, 24 december 2021 als ingangsdatum en een geldigheidsduur van drie jaar. Eiser heeft na het ontstaan van het gewapende conflict Oekraïne verlaten en heeft op 25 april 2022 in Nederland een asielaanvraag ingediend. 2. Eén van de door eiser overgelegde stukken behelst een kopie van het paspoort met daarin een zogenoemd “O-document”, waarop onder meer is vermeld dat verblijf is toegestaan op grond van de Richtlijn Tijdelijke bescherming Oekraïne en dat de bescherming geldig is van 4 maart 2022 tot 4 maart 2023. Nadat aanvankelijk door verweerder kenbaar was gemaakt dat voor de categorie ontheemden waartoe eiser behoort de tijdelijke bescherming op 4 maart 2023 zou worden beëindigd, is op 10 februari 2023 besloten om deze tijdelijke bescherming te verlengen tot 4 september 2023. Deze verlenging van de tijdelijke bescherming is niet vermeld in het paspoort van eiser. 3. De onderhavige procedure heeft uitsluitend betrekking op het beroep dat is gericht tegen het besluit waarmee verweerder beoogt de tijdelijke bescherming die aan eiser is verleend op grond van de RTB te beëindigen. Partijen zijn met name verdeeld over de vraag of verweerder bevoegd is om de tijdelijke bescherming die eiser thans heeft te beëindigen. 4. Eiser stelt zich op het standpunt dat alleen de Raad van de Europese Unie kan beslissen dat de werking van de RTB en dus de tijdelijke bescherming eindigt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet tot de categorieën behoort aan wie de lidstaten verplicht tijdelijke bescherming moeten bieden. Eiser behoort tot de zogenoemde categorie derdelanders aan wie door gebruikmaking van een facultatieve bepaling waarin de RTB en het Uitvoeringsbesluit voorzien tijdelijk bescherming is verleend. Verweerder acht zich, reeds omdat hij bevoegd is tot het aanmerken van de categorie waartoe eiser behoort als begunstigde van de richtlijn, óók bevoegd om te bepalen dat hij ten aanzien van deze groep niet langer gebruik maakt van de facultatieve bepaling en verweerder acht zich daarom tevens bevoegd om de reeds aan deze derdelanders verleende tijdelijke bescherming te beëindigen. Eiser stelt zich daarnaast op het standpunt dat als verweerder in beginsel wel bevoegd zou zijn om voor deze categorie derdelanders het recht op tijdelijke bescherming te beëindigen, het vertrouwensbeginsel en/of het rechtszekerheidsbeginsel en/of het evenredigheidsbeginsel in de weg staan aan de beëindiging van zijn recht op tijdelijke bescherming. Eiser stelt zich -kort gezegd- op het standpunt dat hij tijdens de gehele duur van de tijdelijke bescherming die krachtens de RTB wordt verleend rechten kan ontlenen aan de RTB en aanspraak kan maken op de tijdelijke bescherming en alle hieruit voortvloeiende rechten. Verweerder stelt zich daarentegen op het standpunt dat deze algemene Unierechtelijke rechtsbeginselen niet in de weg staan aan beëindiging van de tijdelijke bescherming die eiser thans ontleent aan de RTB en heeft dit nader gemotiveerd in het besluit en in het verweerschrift. De facultatieve bepaling; doelgroep en wijze van toepassen 5. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de aan eiser verleende tijdelijke bescherming moet worden aangemerkt als tijdelijke bescherming krachtens de RTB. Partijen verschillen wél van mening over de vraag of de aan eiser verleende tijdelijke bescherming bij het bestreden besluit –en op de in het bestreden besluit vervatte wijze- kan worden beëindigd. De rechtbank overweegt dat, zoals ter zitting met partijen besproken, voordat kan worden overgegaan tot beoordeling van de vraag of verweerder bevoegd is om de tijdelijke bescherming van eiser per 4 september 2023 te beëindigen, eerst de vraag aan de orde is of verweerder bevoegd was om derdelanders die ten tijde van het ontstaan van het gewapende conflict in Oekraïne in het bezit waren een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne onder de werkingssfeer van de RTB te brengen en of op juiste wijze gebruik is gemaakt van deze facultatieve bepaling. Eiser heeft dit niet aangevoerd en ook verweerder heeft de wijze van invulling van de facultatieve bepaling in het besluit niet nader toegelicht en gemotiveerd. De rechtbank acht dit niet onbegrijpelijk. Eiser stelt zich immers op het standpunt dat hij door het Unierecht en meer in het bijzonder door de RTB, tijdelijke bescherming geniet en als de rechtbank zou vaststellen dat partijen ten onrechte hiervan zijn uitgegaan, zijn de beroepsgronden niet langer houdbaar en heeft eiser nooit tijdelijke bescherming op grond van de RTB gehad. De rechtbank begrijpt ook dat verweerder zich niet op het standpunt stelt dat op onjuiste wijze invulling is gegeven aan de facultatieve bepaling, want dat zou onder meer betekenen dat gemeenten mogelijk zonder juridische grondslag opvang aan deze derdelanders hebben moeten bieden en andere derdelanders hangende hun asielprocedure zonder objectieve rechtvaardigingsgrond geen vergelijkbare materiële rechten hebben kunnen genieten. De rechtbank zal deze (rechts)vragen desondanks eerst beoordelen en beantwoorden om zodoende beter in staat te zijn de standpunten van partijen met betrekking tot de vraag of de tijdelijke bescherming door verweerder mag worden beëindigd gedurende de periode dat de Raad van de EU nog niet tot beëindiging van de RTB heeft beslist en de maximale duur van de tijdelijke bescherming nog niet is verstreken, te beoordelen. Bovendien heeft te gelden dat indien de rechtbank tot de conclusie komt dat de categorie derdelanders waartoe eiser behoort niet op juiste wijze onder de werkingssfeer van de RTB is gebracht en dus nooit aanspraken heeft ontleend aan de Unierechtelijke tijdelijke beschermingsrichtlijn, de rechtsvraag die partijen verdeeld houdt niet langer relevant is. De rechtbank heeft deze rechtsvragen ter zitting derhalve uitgebreid met partijen besproken en overweegt, onder verwijzing naar het juridische kader dat als bijlage bij deze uitspraak is opgenomen, als volgt. 6. De rechtbank overweegt dat de in de bijlage opgenomen Unierechtelijke bepalingen niet eenduidig zijn en dat zowel vragen opkomen over de ratio van de RTB, als vragen over de inhoudelijke betekenis en strekking van de bepalingen en gehanteerde terminologie. Zo is bijvoorbeeld niet zonder meer duidelijk welke categorieën derdelanders de Uniewetgever voor ogen heeft gehad bij het toekennen van de bevoegdheid aan de lidstaten om andere categorieën van personen onder de werkingssfeer van de RTB te brengen. Ook komt de vraag op of “land of regio van oorsprong” betrekking heeft op Oekraïne of (óók) op andere derde landen, namelijk de landen van herkomst van de ontheemden en dus de landen waarvan deze derdelanders de nationaliteit hebben. Ook is niet duidelijk of en wanneer de lidstaten moeten beoordelen of de derdelanders veilig naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, of hiermee Oekraïne of het land van herkomst wordt bedoeld en of, zoals verweerder heeft gedaan, de lidstaten deze beoordeling achterwege kunnen laten indien zij toepassing geven aan de facultatieve bepaling. Dit lijkt immers een individuele beoordeling te veronderstellen, terwijl de RTB nu juist bepaalt dat “categorieën” als begunstigden kunnen worden aangemerkt en de ratio van de RTB zou zijn dat de lidstaten geen (inhoudelijke) individuele beoordeling van verzoeken om bescherming hoeven te verrichten omdat anders de asielstelsels overbelast raken door “een massale toestroom of een imminente massale toestroom van ontheemden”.

36. De rechtbank komt tot de conclusie dat de RTB en het Uitvoeringsbesluit niet uitsluiten dat de categorie derdelanders waartoe eiser behoort door het toepassen van de facultatieve bepaling, zoals die is opgenomen in de RTB en het Uitvoeringsbesluit, onder de werkingssfeer van de RTB kan worden gebracht. De rechtbank komt ook tot de conclusie dat de wijze waarop door verweerder toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling niet in strijd is met de RTB en/of het Uitvoeringsbesluit gelet op de ratio van de RTB en het Uitvoeringsbesluit. Dit betekent dat eiser onder de werkingssfeer van de RTB en het Uitvoeringsbesluit is gebracht en vanaf 4 maart 2022 tijdelijke bescherming op grond van het Unierecht heeft verkregen. Als gevolg hiervan wordt de rechtspositie van eiser, alsmede de verplichtingen en bevoegdheden van verweerder jegens eiser als begunstigde van de tijdelijke beschermingsregeling, beheerst door deze Unierechtelijke regelingen. De RTB en het Uitvoeringsbesluit kennen geen bepaling waarin aan de lidstaten een expliciete of impliciete bevoegdheid wordt toegekend om, terwijl de tijdelijke bescherming als zodanig niet is beëindigd doordat de maximale duur is bereikt of een gekwalificeerde meerderheid van de Raad hiertoe beslist, te bepalen dat niet langer toepassing wordt gegeven aan de facultatieve bepaling ten aanzien van begunstigden van de RTB om daarmee in wezen te bepalen dat de tijdelijke bescherming die deze begunstigden reeds hebben verkregen, wordt beëindigd. 37. Omdat de rechtbank concludeert dat verweerder geen bevoegdheid heeft om de tijdelijke bescherming van eiser te beëindigen, behoeven de beroepsgronden die zien op het vertrouwensbeginsel, het rechtzekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel geen bespreking. De rechtbank ziet daarom af van de beoordeling of aan deze Unierechtelijke rechtsbeginselen aanspraken op tijdelijke bescherming kunnen worden ontleend, dan wel of deze beginselen in de weg staan aan beëindiging van reeds verleende tijdelijke bescherming. 38. De rechtbank heeft ter zitting besproken dat het bestreden besluit geen terugkeerbesluit omvat en dat ten tijde van de behandeling ter zitting ook geen terugkeerbesluit is genomen. De rechtbank overweegt dat in het geval de asielaanvraag van een derdelander reeds is afgewezen, een besluit tot beëindiging van de tijdelijke bescherming tevens de vaststelling van onrechtmatig verblijf behelst en het systeem van de Vreemdelingenwet 2000 een meeromvattende beschikking kent, zodat verweerder dit besluit wellicht ten onrechte niet tevens als terugkeerbesluit heeft aangemerkt. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat in de zogenoemde pilotzaken geen terugkeerbesluit is genomen omdat de beoogde beëindiging van het rechtmatig verblijf op grond van de RTB in zou gaan op een in de toekomst gelegen moment. Omdat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen, zal de rechtbank de vraag of het is toegestaan om in de onderhavige procedure geen terugkeerbesluit op te leggen niet nader beoordelen en beantwoorden. 39. Verweerder heeft in het bestreden besluit dus ten onrechte bepaald dat de tijdelijke bescherming die eiser ontleent aan de RTB wordt beëindigd per 4 september 2023. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen. Verweerder hoeft geen nieuw besluit te nemen omdat eiser een begunstigde van de RTB en het Uitvoeringsbesluit blijft totdat de tijdelijke bescherming wordt beëindigd op de wijze die is bepaald in de RTB. Verweerder heeft de asielaanvraag reeds inhoudelijk beoordeeld en de afwijzing van die aanvraag staat in rechte vast. De asielprocedure van eiser is dus beëindigd. Verweerder heeft evenwel bij de implementatie van de RTB bepaald dat om in aanmerking te komen voor tijdelijke bescherming, de ontheemde een asielaanvraag moet indienen om te voorkomen dat na het eindigen van de tijdelijke bescherming de druk op het asielsysteem te groot wordt. De rechtbank geeft verweerder mee om voor derdelanders zoals eiser te bepalen dat geen nieuwe asielaanvraag hoeft te worden ingediend. Deze derdelanders hebben rechtmatig verblijf zolang zij tijdelijke bescherming hebben en het is bovendien niet waarschijnlijk dat zij na beëindigen van de tijdelijke bescherming wederom een asielaanvraag zullen indienen in plaats van terug te keren naar Oekraïne. 40. Verweerder kan de tijdelijke bescherming van eiser pas beëindigen nadat een gekwalificeerde meerderheid van de Raad van de EU beslist dat de tijdelijke bescherming op grond van de RTB en het Uitvoeringsbesluit wordt beëindigd, of nadat de maximale duur van de tijdelijke bescherming is bereikt of als eiser aangeeft zijn Unierechtelijke recht op tijdelijke bescherming niet langer te willen effectueren en te willen terugkeren naar zijn land van herkomst. 41. Het beroep wordt dus gegrond verklaard. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, voorzitter, en mr. M.E.J. Sprakel en mr. D.D. Kock, leden, in aanwezigheid van mr. E.M.J. Clermonts, griffier. BIJLAGE – JURIDISCH KADER De RTB bepaalt -onder meer- het navolgende: (…) Preambule (13) Gezien het uitzonderlijke karakter van de in deze richtlijn vastgestelde bepalingen om het hoofd te kunnen bieden aan een massale toestroom of een imminente massale toestroom van ontheemden afkomstig uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, dient de aangeboden bescherming van beperkte duur te zijn. (14) Een massale toestroom van ontheemden dient te worden vastgesteld bij een besluit van de Raad, dat in alle lidstaten bindend moet zijn ten aanzien van de in dat besluit bedoelde ontheemden. Ook moeten de voorwaarden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van dit besluit worden vastgesteld. (…) (23) Aangezien de doelstelling van de voorgestelde maatregelen, namelijk minimumnormen in te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en bevordering van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden, onvoldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, kan zij wegens de omvang of de gevolgen van de voorgestelde maatregelen beter op het niveau van de Gemeenschap worden verwezenlijkt. De Gemeenschap kan maatregelen nemen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel zoals neergelegd in artikel 5 van het Verdrag. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel zoals bedoeld in dat artikel, gaat deze richtlijn niet verder dan hetgeen hiervoor nodig is. (…) Artikel 1 Deze richtlijn beoogt minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en (…) Artikel 2 In deze richtlijn wordt verstaan onder: (…) a. a) „tijdelijke bescherming”: een procedure met een uitzonderlijk karakter die, in geval van massale toestroom of een imminente massale toestroom van ontheemden afkomstig uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, aan deze mensen onmiddellijke en tijdelijke bescherming biedt, met name wanneer tevens het risico bestaat dat het asielsysteem deze toestroom niet kan verwerken zonder dat dit leidt tot met de goede werking ervan strijdige gevolgen, in het belang van de betrokkenen en andere personen die om bescherming vragen; (…) c) „ontheemden”: onderdanen van derde landen of staatlozen die hun land of regio van oorsprong hebben moeten verlaten of (…), en wier terugkeer onder veilige en duurzame omstandigheden onmogelijk is gezien de situatie in dat land en die eventueel kunnen vallen onder de toepassing van artikel 1Avan het Verdrag van Genève of andere internationale of nationa le instrumenten van internationale bescherming, in het bijzonder: i. i) personen die uit door een gewapend conflict of inheems geweld getroffen gebieden hebben moeten vluchten; (…) Artikel 4 1. Onverminderd artikel 6 duurt de tijdelijke bescherming één jaar. Wanneer de bescherming niet op grond van artikel 6, lid 1, onder b), wordt beëindigd, kan deze automatisch met telkens zes maanden worden verlengd voor maximaal één jaar. 2. Indien er aanleiding blijft om tijdelijke bescherming te verlenen, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie, die tevens elk verzoek van een lidstaat om bij de Raad een voorstel in te dienen, onderzoekt, besluiten de tijdelijke bescherming met maximaal één jaar te verlengen Artikel 5 1. De massale toestroom van ontheemden wordt vastgesteld bij een besluit van de Raad dat met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt genomen op voorstel van de Commissie, die tevens elk verzoek van een lidstaat om de Raad een voorstel voor te leggen, onderzoekt. 2. Het voorstel van de Commissie omvat ten minste: a. a) de omschrijving van de specifieke groepen personen waarop de tijdelijke bescherming van toepassing is; (…) 3. Het besluit van de Raad heeft tot gevolg dat de ontheemden waarop het betrekking heeft in alle lidstaten tijdelijke bescherming krijgen, overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn. (…) Artikel 6 1. De tijdelijke bescherming wordt beëindigd: a. a) wanneer de maximale duur is bereikt, hetzij b) op ieder moment, door de vaststelling van een met gekwalificeerde meerderheid genomen besluit van de Raad, op voorstel van de Commissie, die tevens elk verzoek van een lidstaat om een voorstel aan de Raad voor te leggen, onderzoekt. 2. Het besluit van de Raad is gebaseerd op de vaststelling dat de situatie in het land van oorsprong een veilige en duurzame terugkeer van degenen die tijdelijke bescherming hebben verkregen, mogelijk maakt, met eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de verplichtingen van de lidstaten inzake het verbod tot uitzetting of teruggeleiding. Het Europees Parlement wordt van het besluit van de Raad in kennis gesteld. Artikel 7 1. De lidstaten kunnen andere categorieën ontheemden dan die welke onder het in artikel 5 bedoelde besluit van de Raad vallen, tijdelijke bescherming krachtens deze richtlijn bieden ingeval deze om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen. Zij stellen de Raad en de Commissie hiervan onverwijld in kennis. Verplichtingen van de lidstaten jegens de begunstigden van de tijdelijke bescherming Artikel 8 1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de begunstigden voor de volledige duur van de tijdelijke bescherming over verblijfstitels beschikken. (…) Het Uitvoeringsbesluit (2022/382) bepaalt -onder meer- het navolgende: (…) (11) Dit besluit strekt ertoe tijdelijke bescherming in te voeren voor Oekraïense onderdanen die in Oekraïne verblijven en sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt door de militaire invasie van de Russische strijdkrachten die op die datum begon. Tijdelijke bescherming moet tevens worden ingevoerd voor onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die sinds 24 februari 2022 uit Oekraïne ontheemd zijn geraakt en die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne de vluchtelingenstatus of gelijkwaardige bescherming genoten. Daarnaast is het van belang de eenheid van gezinnen te bewaren en te voorkomen dat leden van hetzelfde gezin een verschillende status genieten. Daarom moet ook tijdelijke bescherming worden ingevoerd voor de gezinsleden van die personen indien het gezin reeds in Oekraïne bestond en er verbleef ten tijde van de omstandigheden rond de massale toestroom van ontheemden. (12) Voorts is het ook passend te voorzien in de bescherming van staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die kunnen aantonen dat ze vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een overeenkomstig het Oekraïense recht afgegeven geldige permanente verblijfsvergunning, en die niet onder veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren.

Bovendien zijn de bepalingen in de RTB niet gelijkluidend aan de bepalingen in het Uitvoeringsbesluit voor zover het (ook) de facultatieve bepaling betreft en wordt de rechtbank voor de vraag gesteld of het Uitvoeringsbesluit in overeenstemming is met de RTB of tenminste als zodanig kan worden uitgelegd. 7. Voor zover het Unierecht bepalingen bevat die zien op of betrekking hebben op Verdragsrechtelijke bescherming en subsidiaire bescherming, houden deze bepalingen steeds verband met een vrees voor terugkeer naar het land van herkomst. Het Uitvoeringsbesluit merkt bepaalde niet-Oekraïense derdelanders echter uitdrukkelijk en verplicht aan als begunstigden van de RTB, waardoor het Unierechtelijke begrip “bescherming” een ander en ruimer toepassingsbereik krijgt dan de Verdragsrechtelijke en subsidiaire bescherming omdat dit onder de RTB ook kan zien op bescherming in verband met de omstandigheden in een land dat niet het land van herkomst is. 8. Partijen hebben de rechtbank niet verzocht om prejudiciële vragen te stellen. De rechtbank overweegt echter dat als nadere uitleg van het Unierecht noodzakelijk is om uitspraak te kunnen doen in het hoofdgeding het, ook al achten partijen dat niet nodig, aangewezen is, óók voor de rechtbank, om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen en zo een nadere precisering van het Unierecht te verkrijgen. Dit geldt temeer nu in de richtsnoeren van de Commissie, die de lidstaten moeten ondersteunen bij de toepassing van de Unierechtelijke regeling, is opgenomen dat “deze richtsnoeren gelijke tred moeten kunnen houden met de ontwikkelingen en daarom telkens moeten worden geactualiseerd, regelmatig moeten worden bijgewerkt op basis van nieuwe vragen van de lidstaten en om rekening te houden met de situatie ter plaatse en met de veranderende behoeften van de lidstaten”. Hiermee lijkt de Commissie aan te geven dat niet alleen de lidstaten vragen zullen hebben over de strekking en toepassing van de RTB, maar ook dat het doel en reikwijdte van de RTB wellicht afhankelijk is van de actuele omstandigheden of wellicht mogen worden bijgesteld. 9. De rechtbank is dan ook nagegaan of in de onderhavige procedure moet worden overgegaan tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof. De rechtbank ziet hier evenwel van af. Gelet op de maximale duur van de RTB en de gemiddelde duur van het verkrijgen van een arrest van het Hof waarin de prejudiciële vragen worden beantwoord, acht de rechtbank een verwijzing niet goed mogelijk. De rechtbank acht het weinig waarschijnlijk dat het Hof mogelijke vragen van de rechtbank zal beantwoorden voordat de maximale duur van de tijdelijke bescherming is bereikt of voordat de Raad van de EU besluit tot beëindiging van de tijdelijke bescherming. Het is bovendien de vraag of rechtmatig verblijf op grond van de RTB enkel “Unierechtelijk procedureel rechtmatig verblijf” is of aanspraak geeft op voortgezet rechtmatig nationaal verblijf en of de verblijfsduur op grond van de RTB dus “meetelt” bij het opbouwen van rechtmatig verblijf. De RTB is immers niet bedoeld om bestendig verblijf in de Unie op te bouwen en/of te verkrijgen, maar is gericht op tijdelijk verblijf in afwachting van terugkeer naar het land waar het gewapend conflict dat de oorzaak is van de ontheemding plaatsvindt. Indien het Hof geen uitspraak doet voordat voor iedere begunstigde van de RTB de tijdelijke bescherming wordt beëindigd, is het voor de rechtbank ook niet eenvoudig om te motiveren dat de beantwoording van de vragen nog langer noodzakelijk is om einduitspraak in dit hoofdgeding te doen en dus om de prejudiciële vragen te handhaven nadat de tijdelijke bescherming is beëindigd. Ook indien het Hof de vragen aldus zou beantwoorden dat de tijdelijke bescherming niet door individuele lidstaten “tussentijds”, dat wil zeggen voordat de tijdelijke bescherming voor iedere begunstigde eindigt, mag worden beëindigd, dient eiser als de tijdelijke bescherming is geëindigd en hij geen andere verblijfsaanvraag doet hoe dan ook de Unie te verlaten en ofwel terug te keren naar Oekraïne, dan wel terug te keren naar zijn land van herkomst. 10. De rechtbank overweegt ook dat als deze rechtbank en zittingsplaats, prejudiciële vragen zou stellen, dit zou betekenen dat alle procedures van derdelanders die door de toepassing van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht, zouden worden aangehouden en de rechtbank door het toewijzen van voorlopige voorzieningen zou moeten bepalen dat deze derdelanders aanspraak kunnen blijven maken op tijdelijke bescherming en de hieruit voortvloeiende rechten. Dit zou tot de situatie kunnen leiden dat de derdelanders van wie deze zittingsplaats de beroepen behandelt tijdelijke bescherming of, indien de tijdelijke bescherming eindigt op de wijze zoals in de RTB is bepaald, nationaal procedureel rechtmatig verblijf behouden tenminste totdat de rechtbank einduitspraak zou doen, terwijl dat voor derdelanders van wie het beroep bij andere zittingsplaatsen wordt behandeld mogelijk niet zo is. Hoewel het kunnen ontstaan van een dergelijke situatie inherent is aan het stellen van prejudiciële vragen, acht de rechtbank deze divergentie juist ten aanzien van de voorliggende rechtsvragen onwenselijk. 11. Gelet op al deze omstandigheden en omdat de Afdeling dan ook eerder in staat zal zijn om uitspraak te doen op een mogelijk ingesteld hoger beroep tegen deze uitspraak, zal de rechtbank het Unierecht zelf nader interpreteren. De rechtbank doet dit als volgt. 12. Zoals hiervoor overwogen acht de rechtbank het niet zonder meer duidelijk welke categorieën derdelanders de Uniewetgever voor ogen heeft gehad bij het toekennen van de bevoegdheid aan de lidstaten om meer categorieën van personen onder de werkingssfeer van de RTB te brengen. In het Uitvoeringsbesluit is als categorie aan wie verplicht tijdelijke bescherming moet worden geboden, onder meer aangemerkt onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning (…). Nu dit uitdrukkelijk zo bepaald is, komt de vraag op of ook tijdelijke bescherming geboden mag worden aan derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning. De rechtbank merkt hierbij op dat het om verblijf op reguliere gronden moet gaan omdat derdelanders met een vluchtelingenstatus of een op grond van Oekraïens recht verleende beschermingsstatus reeds expliciet zijn aangemerkt als begunstigden van de RTB. Omdat het onder de werkingssfeer van de RTB brengen betekent dat de betreffende derdelander rechtmatig verblijf heeft op het grondgebied van de Unie, is het de vraag of zo ruimhartig mag worden omgegaan met de facultatieve bepaling en het bieden van tijdelijke bescherming in de Unie in verhouding staat met de (relatief) korte duur van verblijf in Oekraïne en of een beslissing om toepassing te geven aan de facultatieve bepaling door derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht op reguliere gronden onder de werkingssfeer van de RTB te brengen evenredig is en in overeenstemming kan worden geacht met het doel en de strekking van de RTB. Denkbaar is dat deze derdelanders enkel bescherming behoeven in de zin van toelating tot de Unie om vanuit de Unie op een veilige manier te kunnen terugkeren naar hun land van herkomst, dan wel om te overwegen om een vergelijkbare reguliere verblijfsvergunning in een van de lidstaten van de Unie aan te vragen. De rechtbank constateert anderzijds dat dit, blijkens de bewoordingen van de RTB en het Uitvoeringsbesluit niet is uitgesloten. De RTB en het Uitvoeringsbesluit voorzien niet in een bepaling die een dergelijke toelating tot het grondgebied van de Unie en kortdurend verblijf bij wijze van doorgang om naar het land van herkomst terug te kunnen keren, regelt.

Die bescherming moet worden geboden ofwel door dit besluit op hen toe te passen, ofwel door hun andere afdoende bescherming uit hoofde van het nationale recht te bieden, te bepalen door elke lidstaat.(…) (13) Overeenkomstig Richtlijn 2001/55/EG kunnen de lidstaten ook tijdelijke bescherming bieden aan alle andere staatlozen of onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die wettelijk in Oekraïne verblijven en die niet onder veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren. Daarbij kan het onder meer gaan om onderdanen van derde landen die ten tijde van de gebeurtenissen die tot de massale toestroom van ontheemden hebben geleid, voor kortere tijd in Oekraïne studeerden of werkten. Dergelijke personen moeten hoe dan ook op humanitaire gronden tot de Unie worden toegelaten, zonder dat zij met name in het bezit hoeven te zijn van een geldig visum of van voldoende middelen van bestaan of een geldig reisdocument, teneinde voor een veilige doorgang te zorgen met het oog op terugkeer naar hun land of regio van oorsprong 14) De lidstaten kunnen ook andere categorieën van ontheemden dan die waarop dit besluit van toepassing is, tijdelijke bescherming bieden indien die personen om dezelfde redenen ontheemd zijn geraakt uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong als bedoeld in dit besluit. In dat geval moeten de lidstaten de Raad en de Commissie daar onmiddellijk van in kennis stellen. In dat verband moeten de lidstaten worden aangemoedigd te overwegen de tijdelijke bescherming uit te breiden tot personen die Oekraïne kort voor 24 februari 2022 zijn ontvlucht omdat de spanningen toenamen of die zich net vóór die datum op het grondgebied van de Unie bevonden (bijvoorbeeld voor vakantie of werk) en die als gevolg van het gewapende conflict niet naar Oekraïne kunnen terugkeren. (…) (17) Dit besluit is verenigbaar met en kan worden toegepast in aanvulling op nationale regelingen voor tijdelijke bescherming, die geacht kunnen worden uitvoering te geven aan Richtlijn 2001/55/EG. Indien een lidstaat een nationale regeling heeft die gunstiger is dan de regelingen in Richtlijn 2001/55/EG, moet die lidstaat die nationale regeling kunnen blijven toepassen, aangezien die richtlijn bepaalt dat de lidstaten gunstiger voorwaarden kunnen vaststellen of handhaven voor personen die tijdelijke bescherming genieten. Indien die nationale regeling echter minder gunstig is, moet de lidstaat de aanvullende rechten waarborgen waarin Richtlijn 2001/55/EG voorziet. Artikel 2 De personen op wie de tijdelijke bescherming van toepassing is 1. Dit besluit is van toepassing op de volgende categorieën van personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die op die datum begon: a. a) Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven; b) staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten; c) gezinsleden van de in punten a) en b) genoemde personen. 2. De lidstaten passen dit besluit of passende bescherming uit hoofde van hun eigen nationale recht toe op staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning die overeenkomstig Oekraïens recht is afgegeven, en die niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren. 3. Overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn 2001/55/EG kunnen de lidstaten dit besluit ook toepassen op andere personen, onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren. In de Mededeling van de Commissie over operationele richtsnoeren voor de uitvoering van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan (hierna: de richtsnoeren) is onder meer het navolgende opgenomen: (…) Op grond van de recente vragen van de lidstaten over de uitvoering van het besluit van de Raad en Richtlijn 2001/55/EG (de “richtlijn tijdelijke bescherming”) acht de Commissie het nuttig om voor een aantal kwesties richtsnoeren aan de lidstaten te verstrekken. Deze kwesties komen in de bijgevoegde richtsnoeren aan de orde, zoals het toepassingsgebied (personen die wel en niet onder het besluit van de Raad vallen (…) De situatie is uiterst complex voor de lidstaten. Met bijna drie miljoen personen die al zijn gearriveerd, staan zij voor een enorme krachtproef. Deze situatie verandert van dag tot dag. Deze richtsnoeren moeten gelijke tred kunnen houden met de ontwikkelingen en zullen daarom in het licht van de ervaring die de lidstaten opdoen, telkens moeten worden geactualiseerd. De richtsnoeren zijn daarom bedoeld als een “dynamisch” document en zullen regelmatig moeten worden bijgewerkt op basis van nieuwe vragen van de lidstaten en om rekening te houden met de situatie ter plaatse en met de veranderende behoeften van de lidstaten. (…) Wat wordt bedoeld met “niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren” in artikel 2, leden 2 en 3, van het besluit van de Raad? (…) Terugkeer naar het land of de regio van oorsprong in veilige en duurzame omstandigheden is niet gedefinieerd in Richtlijn 2001/55/EG of in het besluit van de Raad. Volgens de Commissie gaat het om een in de richtlijn opgenomen begrip sui generis. De verwijzing naar het onvermogen om in veilige en duurzame omstandigheden naar het land of de regio van oorsprong terug te keren, moet worden gelezen in het licht van artikel 2, punt c), van Richtlijn 2001/55/EG, dat specifiek verwijst naar situaties van gewapend conflict of inheems geweld en een ernstig risico van systematische of algemene schendingen van de mensenrechten in het land van oorsprong. Daarnaast wordt in artikel 6, lid 2, van Richtlijn 2011/55/EG bepaald dat de tijdelijke bescherming slechts kan worden beëindigd indien de situatie in het land van oorsprong van de begunstigden van tijdelijke bescherming zodanig is dat een veilige en duurzame terugkeer van degenen die tijdelijke bescherming genieten, mogelijk is, met eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en de verplichtingen van de lidstaten inzake non-refoulement. (…) Wil de terugkeer “duurzaam” zijn, dan moet de betrokkene in zijn of haar land of regio van oorsprong actieve rechten kunnen genieten, zodat hij of zij vooruitzichten heeft dat aldaar in zijn of haar basisbehoeften zal worden voorzien en hij of zij in de samenleving kan integreren. Om te bepalen of de terugkeer “in veilige en duurzame omstandigheden” plaatsvindt, moeten de lidstaten zich baseren op de algemene situatie in het land of de regio van oorsprong. Niettemin moet de betrokkene op individueel niveau kunnen bewijzen of een begin van bewijs kunnen leveren dat hij of zij niet in staat is om in veilige en duurzame omstandigheden terug te keren naar zijn of haar land of regio van oorsprong. In dat verband moeten de lidstaten rekening houden met de vraag of de betrokkene nog steeds een betekenisvolle band heeft met zijn of haar land van oorsprong, bijvoorbeeld rekening houdend met de tijd die hij of zij in Oekraïne heeft verbleven dan wel familie in zijn/haar land van oorsprong.

Het kan ook zo zijn dat de Uniewetgever de mogelijkheid om juist deze categorie derdelanders tijdelijke bescherming te bieden aan de lidstaten heeft overgelaten, zodat de lidstaten de nationale behoeften aan bijvoorbeeld tijdelijke arbeidskrachten kunnen laten meewegen in de afweging om deze derdelanders tijdelijke bescherming krachtens de RTB te bieden. In de richtsnoeren wordt overwogen dat “(…) de categorie ontheemden “die gedurende kortere tijd vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verblijven zoals studenten en werknemers (…)” in beginsel geen recht op tijdelijke bescherming als bedoeld in de RTB hebben. Het gebruik van de bewoordingen “in beginsel” in de richtsnoeren duidt er niet op dat de Commissie het nimmer heeft beoogd of absoluut uitgesloten acht dat deze derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne een recht op tijdelijke bescherming kunnen verkrijgen, te meer nu direct onder deze passages de nadere uitleg over de facultatieve bepaling volgt. 13. De rechtbank overweegt dat daargelaten of de Uniewetgever bij het opnemen van de facultatieve bepaling de categorie derdelanders waartoe eiser behoort voor ogen had, de in de RTB en het Uitvoeringsbesluit gehanteerde terminologie vragen oproept. Gelet op de definities van de begrippen “tijdelijke bescherming” en “ontheemden” in de RTB, lijkt de Uniewetgever voor ogen te hebben gehad dat tijdelijke bescherming moet en aanvullend kan worden geboden aan diegenen die het land waar het gewapend conflict plaatsvindt ontvluchten en die niet onder veilige en duurzame omstandigheden naar dat land kunnen terugkeren. De facultatieve bepaling van artikel 7 van de RTB ziet op categorieën ontheemden aan wie niet verplicht tijdelijke bescherming moet worden geboden, maar die wel om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen als diegenen die verplicht tijdelijk beschermd worden. Het Uitvoeringsbesluit geeft een bevoegdheid aan de lidstaten in artikel 2, derde lid, om de facultatieve bepaling ook toe te passen ten aanzien van staatlozen en onderdanen van andere landen dan Oekraïne en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen (alle onderstrepingen door de rechtbank). De vraagt komt op of het Uitvoeringsbesluit een ruimere bevoegdheid aan de lidstaten toekent om de werkingssfeer van de RTB uit te breiden dan in de RTB is bepaald en, als dat zo is, of dit in overeenstemming geacht kan worden met de RTB. Het Uitvoeringsbesluit verwijst in de facultatieve bepaling immers uitdrukkelijk naar de facultatieve bepaling in de RTB als grondslag voor het toekennen van bevoegdheden aan de lidstaten. De rechtbank stelt in dit kader allereerst vast dat het begrip “land of regio van oorsprong” in de RTB een andere betekenis lijkt te hebben dan in het Uitvoeringsbesluit. De rechtbank leidt uit de redactie van beide facultatieve bepalingen af dat aan deze term in deze regelgeving niet dezelfde betekenis toe kan komen. Gelet op de definitie van de term “ontheemden” en de bewoordingen in artikel 7 van de RTB kan het, naar het oordeel van de rechtbank, niet anders dan dat met “het land of de regio van oorsprong” het land waar het gewapend conflict is ontstaan wordt bedoeld, omdat dit is gekoppeld aan de redenen van de ontheemding. De facultatieve bepaling in de RTB kan zo worden gelezen dat deze ziet op eenieder, ongeacht nationaliteit, die zich ten tijde van het ontstaan van het gewapend conflict in Oekraïne bevond en vanwege dit geweld naar de Unie is gevlucht. De bevoegdheid van de individuele lidstaten om categorieën te bepalen die door toepassing van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB gebracht kunnen worden heeft daarmee betrekking op een ieder die ontheemd is geraakt doordat hij zich in Oekraïne bevond en zich aan het geweld heeft onttrokken door de Unie in te reizen. Als de facultatieve bepaling aldus moet worden uitgelegd, is de facultatieve bepaling in het Uitvoeringsbesluit niet ruimer dan in de RTB, maar overeenkomstig artikel 7 van de RTB. Het Uitvoeringsbesluit heeft de bevoegdheid van de lidstaten geconcretiseerd en toegespitst op de ontheemding uit Oekraïne. Het Uitvoeringsbesluit benoemt aan welke categorieën uit die gehele groep ontheemden uit Oekraïne verplicht tijdelijke bescherming moet worden geboden en benoemt aan welke andere ontheemden uit die gehele groep ontheemden uit Oekraïne tijdelijke bescherming geboden mag worden en ten aanzien van wie de lidstaten derhalve de facultatieve bepaling kunnen toepassen. In de gehele groep ontheemden die Oekraïne is ontvlucht bevinden zich derdelanders. Het begrip “land of regio van oorsprong” in de facultatieve bepaling in het Uitvoeringsbesluit kan, naar het oordeel van de rechtbank, enkel betrekking hebben op het land van herkomst van derdelanders die niet de Oekraïense nationaliteit hebben gelet op de passage “veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong”. De rechtbank concludeert dat het begrip “land of regio van oorsprong” in de facultatieve bepaling in de RTB betrekking heeft op Oekraïne, zijnde het land van waaruit alle ontheemden waar de RTB betrekking op heeft of kan hebben afkomstig zijn en dat ditzelfde begrip, voor zover dat is gehanteerd in de facultatieve bepaling in het Uitvoeringsbesluit, betrekking heeft op het land van herkomst van derdelanders die niet de nationaliteit van Oekraïne hebben, maar wel deel uit maken van de gehele groep ontheemden uit Oekraïne. Aan de term “land of regio van oorsprong” in de facultatieve bepalingen komt dus niet dezelfde betekenis toe en daarom kan de rechtbank concluderen dat de facultatieve bepaling in het Uitvoeringsbesluit geen ruimere bevoegdheid aan de lidstaten toekent dan de Uniewetgever in de RTB heeft bepaald. De rechtbank heeft de vraag of de categorie derdelanders waartoe eiser behoort door toepassing van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB mag worden gebracht ter zitting uitgebreid met beide partijen besproken. Verweerder heeft aangegeven dezelfde uitleg aan het Unierecht te geven en daarom geen bezwaren te zien om deze derdelanders onder de werking van de RTB te mogen brengen. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij rechten ontleent aan de RTB omdat verweerder ten aanzien van hem de facultatieve bepaling mocht toepassen. De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat eiser “slechts” een tijdelijk verblijfsrecht had in Oekraïne en de vaststelling dat het gehanteerde begrip “land of regio van oorsprong” verschillend moet worden uitgelegd, niet in de weg staan aan een uitleg van het Unierecht die het onder de werkingssfeer brengen van de categorie derdelanders waartoe eiser behoort verenigbaar acht met de RTB en het Uitvoeringsbesluit. 14. De rechtbank heeft overwogen dat de facultatieve bepaling door verweerder mocht worden toegepast op de categorie derdelanders waartoe eiser behoort. De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of de wijze waarop de facultatieve bepaling is toegepast in overeenstemming is met de bewoordingen en de ratio van de RTB. De facultatieve bepaling in het Uitvoeringsbesluit kent een bevoegdheid toe aan de lidstaten om de werkingssfeer van de RTB uit te breiden, maar benoemt de voorwaarde “niet veilig en duurzaam kunnen terugkeren naar hun land of regio van oorsprong” ten aanzien van onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven. Zoals hiervoor overwogen ziet dit op terugkeer naar het land van herkomst en niet op terugkeer naar Oekraïne. De rechtbank kent overigens geen betekenis toe aan de omstandigheid dat in de Nederlandse taalversies “land of regio van oorsprong” als terminologie is gehanteerd en dit niet overeenkomt met de doorgaans gehanteerde terminologie in het Verdragsrecht en Unierecht waarin de beschermingsbepalingen zijn neergelegd. De rechtbank merkt in dit verband op dat in de Engelse taalversies de term “country of origin” is gehanteerd en deze term wel gangbaar is in beschermingsbepalingen.

(…) (…) Personen die geen recht hebben op tijdelijke bescherming of passende nationale bescherming uit hoofde van het besluit van de Raad en mogelijkheid tot uitbreiding van de tijdelijke bescherming tot deze categorie personen (artikel 7, lid 1, van de richtlijn tijdelijke bescherming) De volgende categorieën ontheemden hebben in beginsel geen recht op tijdelijke bescherming als bedoeld in Richtlijn 2001/55/EG of passende bescherming uit hoofde van het nationale recht: (…) (4) staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die gedurende kortere tijd vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven, zoals studenten en werknemers, en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren; (5) staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die gedurende kortere tijd vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven, zoals studenten en werknemers, en die in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van Richtlijn 2001/55/EG kunnen de lidstaten evenwel andere categorieën ontheemden dan die welke onder het besluit van de Raad vallen, tijdelijke bescherming krachtens deze richtlijn bieden ingeval deze om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen. Zij stellen de Raad en de Commissie hiervan onverwijld in kennis. In artikel 2, lid 3, van het besluit van de Raad wordt in dit verband specifiek verwezen naar andere personen, onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren. (…) Ook de lidstaten zouden baat hebben bij het verlenen van tijdelijke bescherming vanwege de eenvoud van de procedure, hetgeen ook het risico van overbelasting van het asielstelsel verder beperkt. (…) Hoe dan ook moeten, zoals vermeld in overweging 13, personen die geen recht hebben op tijdelijke bescherming of passende bescherming uit hoofde van het nationale recht en die in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, in de Unie worden toegelaten, ook als zij niet voldoen aan alle toegangsvoorwaarden van de Schengengrenscode, teneinde voor een veilige doorgang te zorgen met het oog op terugkeer naar hun land of regio van oorsprong. De Commissie moedigt de lidstaten aan proactief samen te werken met de betrokken derde landen met het oog op een veilige repatriëring van hun burgers. Dit doet geen afbreuk aan het recht van personen die niet onder het toepassingsgebied van het besluit van de Raad vallen, om toegang te krijgen tot de asielprocedure De staatssecretaris heeft in een brief van 30 maart 2022 aan de Tweede Kamer onder meer het navolgende medegedeeld: (…) Tijdens het Commissiedebat van 9 maart 2022 (Kamerstuk 19 637, nr. 2836) heb ik naar voren gebracht dat het kabinet de richtlijn ruimhartig wil toepassen. Concreet betekent dit, dat de volgende categorieën personen onder de bescherming van de richtlijn zullen worden gebracht: (…) 2. Staatlozen of derdelanders met een andere nationaliteit dan de Oekraïense, die: – Op 23 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten; – Op 23 februari 2022 een (andere) geldige Oekraïense verblijfsvergunning hadden (…) Voor derdelanders geldt het vereiste dat zij op 23 februari 2022 een geldige verblijfsvergunning moet hebben gehad. (…) Voorts heeft het kabinet ten aanzien van derdelanders besloten om af te zien van de toets of veilige en duurzame terugkeer naar het land of de regio van herkomst mogelijk is. Naar het oordeel van het kabinet zou het hier gaan om een toets die elementen van een asielbeoordeling in zich heeft. Het uitvoeren van die toets zou het asielproces alsnog kunnen belasten en past niet in de ruimhartige toepassing die het kabinet voor ogen heeft. (…) De staatssecretaris heeft in een brief van 18 juli 2022 aan de Tweede Kamer onder meer het navolgende medegedeeld: (…) Vanuit de gedachte van ruimhartigheid heeft het kabinet destijds besloten om een bredere groep aanspraak te laten maken op opvang en voorzieningen in Nederland. Ook heb ik signalen ontvangen dat mogelijk misbruik wordt gemaakt/dat getracht wordt misbruik te maken van de ruimte die onze regelgeving biedt. Het betreft hier voornamelijk derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning. Op basis van deze signalen en het feit dat derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning veelal veilig kunnen terugkeren naar het land van herkomst heb ik besloten derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning per 19 juli niet langer een beroep kunnen doen op tijdelijke bescherming en dus niet langer recht hebben op opvang en voorzieningen in Nederland. (…) Derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne die op 19 juli 2022 nog niet zijn ingeschreven in de BRP zijn per 19 juli 2022 uitgesloten van de RTB en hebben daarmee niet langer recht op opvang en voorzieningen in Nederland. Voor de ontheemden met een tijdelijke vergunning die reeds ingeschreven zijn in de BRP voor 19 juli, geldt dat hun tijdelijke bescherming op 4 maart 2023 wordt beëindigd. (…) De staatssecretaris heeft in een brief van 10 februari 2023 aan de Tweede Kamer onder meer het navolgende medegedeeld: (…) Om de druk op de vreemdelingenketen niet te veel te laten toenemen en om verhuisbewegingen van derdelanders te voorkomen is besloten de tijdelijke bescherming van deze groep te verlengen met zes maanden tot 4 september 2023. Het gaat om een groep van circa 4.660 personen. (…) Voor derdelanders van wie de procedures zijn doorlopen, het asielverzoek is afgewezen en de tijdelijke bescherming is afgelopen, geldt dat zij vertrekplichtig zijn. (…) Deze mededelingen in de brieven van de staatssecretaris zijn neergelegd in het Voorschrift Vreemdelingen. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 30 augustus 2023. Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen vier weken na de dag van bekendmaking. Richtlijn 2001/55/EG van 20 juli 2001. NL23.13019, niet gepubliceerd. ECLI:NL:RVS:2023:2755. NL23.21693. Uitvoeringsbesluit van (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan 2022/C 126 I/01. Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2839. Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 19 637, nr. 2945. Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 19 637, nr. 3070. Regeling van de staatssecretaris van 17 augustus 2022 (nummer 4123685) en Regeling van de staatssecretaris van 1 maart 2023 (nummer 4507236).

De bewoordingen in het Uitvoeringsbesluit “onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren” suggereert dat het om twee cumulatieve voorwaarden gaat. Dit zou betekenen dat het toepassen van de facultatieve bepaling van deze derdelanders die niet de Oekraïense nationaliteit hebben en een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne slechts is toegestaan als deze veilige en duurzame terugkeer niet mogelijk is. Om de facultatieve bepaling op juiste wijze te kunnen toepassen zou dan moeten worden beoordeeld of aan deze voorwaarde is voldaan alvorens vastgesteld kan worden of een individuele derdelander in deze categorie kan worden ondergebracht. De RTB is echter nu juist tot stand gekomen om te voorkomen dat de asielstelsels van de lidstaten overbelast raken indien vele ontheemden de Unie inreizen om een gewapend conflict te ontvluchten. Indien de lidstaten ten aanzien van elke individuele derdelander die niet de Oekraïense nationaliteit heeft inhoudelijk moeten beoordelen of en onder welke omstandigheden terugkeer naar het land van herkomst mogelijk is, zou de facultatieve bepaling strijdig zijn met de RTB en ontneemt dit zelfs het nuttig effect aan de RTB. Het zou immers juist de asielstelsels belasten omdat deze beoordeling een “risicotaxatie” inhoudt die doorgaans door juist de autoriteiten van die asielstelsels wordt verricht. Het is dan ook de vraag of sprake is van een strikte voorwaarde waaraan moet zijn voldaan en die dus eerst moet worden beoordeeld om rechtsgeldig toepassing te geven aan de facultatieve bepaling. 15. De rechtbank merkt op dat de Commissie in de richtsnoeren toelicht dat de lidstaten moeten beoordelen of een veilige en duurzame terugkeer naar het land van herkomst mogelijk is. Deze toelichting in de -rechtens niet bindende- richtsnoeren verhoudt zich echter niet met het doel en de ratio van de RTB maar is daar daarentegen, naar het oordeel van de rechtbank, mee in strijd. De rechtbank richt zich bij de uitleg van het relevante Unierecht in deze procedure op de bewoordingen en de ratio van de RTB. Voor zover het Uitvoeringsbesluit de “veilige en duurzame terugkeer” noemt bij de omschrijving van de categorieën die door het toepassen van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB mogen worden gebracht, zal de rechtbank dan ook geen gevolgen verbinden aan de keuze van verweerder om deze voorwaarde niet te beoordelen bij het gebruik maken van de facultatieve bepaling. De rechtbank overweegt dat verweerder zich namelijk terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verrichten van die beoordeling namelijk een inhoudelijke beoordeling vergt die vergelijkbaar is met het inhoudelijk beoordelen van een asielaanvraag. Het verlenen van tijdelijke bescherming beoogt nu juist te voorkomen dat asielaanvragen (onverwijld) inhoudelijk beoordeeld moeten worden door de lidstaten door te voorzien in de mogelijkheid de toelating en het verblijf te waarborgen totdat het gewapend conflict wordt beëindigd en daarom ook de tijdelijke bescherming niet langer nodig is en de ontheemden kunnen terugkeren naar het land of regio die ze zijn ontvlucht. De rechtbank betrekt hierbij tevens dat het criterium zoals gehanteerd “veilig en duurzaam kunnen terugkeren” niet aansluit bij het beoordelingskader van verzoeken om internationale bescherming en andere begrippen hanteert en een andere toets aanlegt. In de richtsnoeren wordt aangegeven dat “veilig en duurzaam” terugkeren onder meer inhoudt dat de lidstaten moeten beoordelen of de betreffende derdelander na terugkeer “actieve rechten” heeft. Deze toets staat in een zodanig ver verwijderd verband met de klassieke beschermingskaders, dat de rechtbank de bepaling in de RTB en het Uitvoeringsbesluit zo uitlegt dat tijdelijke bescherming aanvullend kan worden geboden aan alle ontheemden die de regio of het land waar het gewapend conflict plaatsvindt hebben verlaten vanwege dit geweld en die niet reeds begunstigden van de verplichte tijdelijke bescherming zijn. 16. De rechtbank overweegt verder dat ook als deze uitleg van het Unierecht onjuist zou zijn, de RTB en het Uitvoeringsbesluit niet uitsluiten dat de categorie derdelanders waartoe eiser behoort door het toepassen van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB kunnen worden gebracht. De rechtbank wijst in dit verband op artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, waarin is bepaald dat de lidstaten dit besluit ook kunnen toepassen op andere personen, “onder wie (…) en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren”. Dit geeft de lidstaten een bevoegdheid om, in wezen, eenieder die vanuit de regio of het land waar het gewapend conflict plaatsvindt, onder de werking van de RTB te brengen door de facultatieve bepaling toe te passen. Ook deze bewoordingen in deze bepaling van het Uitvoeringsbesluit sluiten niet uit dat de derdelanders van de categorie waartoe eiser behoort onder de werkingssfeer van de RTB gebracht kan worden zonder nadere individuele beoordeling. Indien de RTB en het Uitvoeringsbesluit zo worden uitgelegd, is de wijze waarop door de staatssecretaris toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling hiermee niet onverenigbaar en is de categorie derdelanders waartoe eiser behoort als geheel onder de werkingssfeer van de RTB gebracht. Partijen hebben ter zitting aangegeven geen bezwaren te zien in de wijze van toepassen van de facultatieve bepaling en het door verweerder niet beoordelen of een veilige en duurzame terugkeer naar het land van herkomst mogelijk is. Beide partijen stellen zich op het standpunt dat dit geen gevolgen heeft en deze gehele categorie onder de werkingssfeer van de RTB is gebracht. 17. De rechtbank wijst tot slot op artikel 7 van de RTB, punt 24 van de preambule van het Uitvoeringsbesluit en de richtsnoeren, voor zover hierin is bepaald dat de Raad en de Commissie onverwijld in kennis moeten worden gesteld van het toepassen van de facultatieve bepaling Verweerder heeft ter zitting, desgevraagd, medegedeeld dat deze mededeling is gedaan. Gelet op de bewoordingen van deze mededelingsplicht concludeert de rechtbank overigens dat het doen van deze mededeling geen vereiste is om de facultatieve bepaling daadwerkelijk van kracht te laten zijn. De redactie van de bepaling ziet er immers op dat de facultatieve bepaling is toegepast en nadien hiervan onverwijld mededeling wordt gedaan. Ook indien verweerder in gebreke zou zijn met het voldoen aan deze verplichting, zou dit niet leiden tot de conclusie dat op onjuiste wijze toepassing zou zijn gegeven aan de facultatieve bepaling, dan wel dat de toepassing van de facultatieve bepaling niet van kracht zou zijn geworden. Beide partijen hebben ter zitting aangegeven dat meerdere lidstaten toepassing hebben gegeven aan de facultatieve bepaling en zo de werkingssfeer van de RTB hebben uitgebreid. EUAA heeft in het rapport “Providing Temporary Protection to Displaced Persons from Ukrain”, van maart 2023 vermeld dat 21 lidstaten gebruik hebben gemaakt van de facultatieve bepaling en dus tijdelijke bescherming hebben verleend aan categorieën ontheemden waartoe het Uitvoeringsbesluit niet verplicht. 18. De rechtbank concludeert dat, gelet op de ratio van de tijdelijke bescherming, het niet evident is welke categorieën derdelanders de Uniewetgever bij de totstandkoming van de facultatieve bepaling in de RTB en vervolgens bij het Uitvoeringsbesluit in gedachten had. De rechtbank heeft tevens geconstateerd dat de terminologie in de RTB en het Uitvoeringsbesluit niet eenduidig is gehanteerd en overigens niet overeenkomt met gangbare terminologie in andere beschermingsregelingen. De richtsnoeren verduidelijken dit niet maar roepen, in tegendeel, méér vragen op.

De omschrijving in de facultatieve bepaling in het Uitvoeringsbesluit “staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren” veronderstelt een individuele beoordeling van het risico bij terugkeer, terwijl de ratio van de RTB nu juist is dat wordt voorkomen dat de asielstelsels worden belast. Bovendien lijkt de toevoeging “onder wie…” te betekenen dat ook anderen, zoals personen die wel veilig kunnen terugkeren, onder de werkingssfeer van de RTB kunnen worden gebracht. Als deze bepaling zo ruim kan worden uitgelegd, kan eenieder die ontheemd is geraakt door het conflict in Oekraïne door de individuele lidstaten onder de werkingssfeer van de RTB worden gebracht. Echter, indien de bedoeling is geweest van de facultatieve bepaling, valt niet in te zien waarom dit niet eenvoudigweg zo simpel is bepaald. De richtsnoeren wijzen er op dat er wel een individuele beoordeling dient plaats te vinden van de mogelijkheid om terug te keren naar het land van herkomst, maar in de richtsnoeren wordt vervolgens een beoordelingskader aangelegd dat niet overeenkomt met het toetsingskader dat ten aanzien van verzoeken om internationale bescherming wordt gehanteerd. 19. De rechtbank overweegt dat het toepasselijke Unierechtelijke beoordelingskader nader dient te worden uitgelegd en zij legt dit aldus uit dat de RTB en het Uitvoeringsbesluit de wijze waarop door verweerder toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling niet uitsluit. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat deze (deel)beslissing van de rechtbank een welwillende interpretatie van het Unierecht vergt. Omdat verweerder uitdrukkelijk heeft aangegeven de RTB ruimhartig te willen toepassen en de RTB minimumnormen bevat en de lidstaten, indien dit in overeenstemming is met het Unierecht, altijd méér rechten kunnen toekennen dan waartoe zij Unierechtelijk zijn verplicht, zal de rechtbank het Unierecht zodanig uitleggen dat verweerder de categorie derdelanders waartoe eiser behoort onder de werkingssfeer van de RTB mocht brengen en dit niet op onjuiste wijze heeft gedaan. Dat betekent dat de rechtbank de willens en wetens gemaakte en expliciet gemotiveerde keuze van verweerder om deze derdelanders onder de werkingssfeer van de RTB te brengen zonder ten aanzien van elke individuele derdelander na te gaan of “veilige en duurzame terugkeer naar het land of de regio van herkomst mogelijk is” niet onverenigbaar acht met het Unierecht. Artikel 7, eerste lid, van de RTB bepaalt, zoals eerder overwogen, dat indien een lidstaat toepassing geeft aan de facultatieve bepaling en andere categorieën ontheemden tijdelijke bescherming op grond van de RTB biedt, deze lidstaat de Raad en de Commissie hiervan onverwijld in kennis stelt. De rechtbank gaat er van uit dat de Raad en de Commissie, indien een lidstaat een dergelijke mededeling doet, zich nader vergewissen van de wijze waarop de betreffende lidstaat dat heeft gedaan en ten aanzien van welke categorie ontheemden. Het bieden van tijdelijke bescherming betekent immers dat de begunstigde een verblijfsrecht in de Unie verkrijgt. De rechtbank neemt ook aan dat indien de Raad en de Commissie zich op het standpunt stellen dat een lidstaat in strijd met de ratio, strekking en/of bewoordingen van de RTB en het Uitvoeringsbesluit derdelanders onder de werkingssfeer van de RTB beogen te brengen, de Raad en de Commissie (kunnen) beslissen dat deze handeling van de lidstaat nietig is. Het is de rechtbank niet gebleken dat de Raad en/of de Commissie verweerder hebben geïnformeerd dat hij de facultatieve bepaling op onjuiste wijze en daarom zonder rechtsgevolgen heeft toegepast. De rechtbank ziet hierin steun voor haar uitleg van het Unierecht. De rechtbank acht tot slot de discussie ter zitting tussen partijen of het moment waarop toepassing aan de facultatieve bepaling is gegeven het moment is dat dit voornemen in een Kamerbrief is opgenomen of het moment is waarop dit voornemen is neergelegd in het Voorschrift Vreemdelingen, weinig relevant. Eiser is begunstigde van tijdelijke bescherming doordat hij deel uitmaakt van de categorie ten aanzien waarvan verweerder de facultatieve bepaling heeft toegepast. Wat als ingangsdatum van de tijdelijke bescherming heeft te gelden ziet niet op de rechtsvragen die voorliggen en heeft geen gevolgen voor de beoordeling van deze vragen door de rechtbank. 20. Eiser is dus rechtmatig onder de werkingssfeer van de RTB gebracht en een verblijfsrecht op grond van de RTB verkregen. Bevoegdheid om reeds verleende tijdelijke bescherming te beëindigen? 21. De beantwoording van de vraag die partijen in wezen verdeeld houdt, namelijk de vraag of de tijdelijke bescherming die aan eiser is verleend op grond van de RTB kan worden beëindigd door verweerder, acht de rechtbank minder complex dan de beantwoording van de voorgaande rechtsvraag. Een dergelijke bevoegdheid heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank niet. 22. Verweerder acht zich bevoegd om de tijdelijke bescherming van eiser te beëindigen omdat de categorie derdelanders waartoe eiser behoort niet verplicht tijdelijk beschermd moet worden, maar door toepassing van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB en het Uitvoeringsbesluit is gebracht. Verweerder ziet in de bevoegdheid die aan de lidstaten is gegeven om aan méér categorieën van ontheemden tijdelijke bescherming te verlenen, ook een bevoegdheid om het aanwenden van deze bevoegdheid naar eigen inzicht en op elk moment te staken of te herroepen en de tijdelijke bescherming die individuele begunstigden reeds aan de RTB ontlenen te beëindigen. Dit is -naar het oordeel van de rechtbank- onjuist. 23. Verweerder stelt de eigen nationale bevoegdheid centraal en betoogt dat de lidstaten kunnen kiezen of zij al dan niet gebruik maken van deze facultatieve bevoegdheid. Dit is op zichzelf juist. Echter op het moment dat wordt besloten dat gebruik wordt gemaakt van deze bevoegdheid en derdelanders zoals eiser onder de werkingssfeer van de RTB worden gebracht doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling, wordt de rechtspositie van deze derdelanders als begunstigden van de RTB bepaald door het Unierecht. De rechtspositie van tijdelijk beschermde ontheemden valt daardoor buiten de competentie van de nationale autoriteiten. De opmerking in het verweerschrift over de toetsing van algemeen verbindende voorschriften in het nationale recht is daarom niet relevant, want het Unierecht bepaalt welke bevoegdheden en verplichtingen de lidstaten hebben ten aanzien van begunstigden van de RTB. De toepassing van de facultatieve bepaling kan (wellicht) worden beëindigd voor “de categorie derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht” zodat er geen ontheemden die zich nog gaan melden onder de werkingssfeer van de RTB worden gebracht. Maar als aan een individuele derdelander zoals eiser echter reeds tijdelijke bescherming is verleend en deze derdelander dus begunstigde van de RTB is geworden, heeft verweerder geen bevoegdheid om de rechtspositie van deze derdelander te wijzigen. De RTB voorziet niet in een “facultatieve bepaling” voor de lidstaten om ten aanzien van ontheemden die reeds tijdelijke bescherming aan de RTB ontlenen, deze status als begunstigde van de RTB te beëindigen. 24. De bevoegdheid en dus het “facultatieve karakter” ziet -uitsluitend- op de keuze om wel of niet een categorie van personen die Oekraïne is ontvlucht onder de werkingssfeer van de RTB en het Uitvoeringsbesluit te brengen. Het maken van deze keuze om dat wel te doen is echter niet vrijblijvend en kan niet naar eigen inzicht op een later moment worden aangepast, beëindigd of herzien ten aanzien van individuele ontheemden die reeds onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht.

De beslissing om de facultatieve bepaling toe te passen heeft namelijk tot gevolg dat de personen die in die categorie vallen en aan wie tijdelijke bescherming is verleend, onder de werkingssfeer van de RTB en het Uitvoeringsbesluit en dus onder het Unierecht vallen. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de toepassing van de facultatieve bepaling tot doel had om de categorie derdelanders waartoe eiser behoort één jaar tijdelijke bescherming te geven. Op het moment dat is besloten om toepassing te geven aan de facultatieve bepaling kende de RTB ook een duur van één jaar, zodat, aldus verweerder, reeds hieruit volgt dat de tijdelijke bescherming is verleend voor de bepaalde periode van één jaar en verweerder na ommekomst van die periode wederom bevoegd is tot het al dan niet gebruik maken en/of voortzetten van de facultatieve bepaling van de RTB (ten aanzien van de ontheemden zoals eiser die reeds onder de RTB zijn gebracht). De facultatieve bepaling is dan ook, volgens verweerder, slechts toegepast voor de duur van één jaar. Om die reden, stelt verweerder, is ook bij de bepaling van het beoogde moment van de onderhavige beëindiging bewust aansluiting gezocht bij de momenten waarop de werkingsduur van de RTB is en wordt verlengd, namelijk 4 maart 2023 en later 4 september 2023. De rechtbank overweegt dat voor zover verweerder hiermee heeft bedoeld te stellen dat deze momenten van verlenging van de duur van de tijdelijke bescherming, zoals geregeld in artikel 4 van de RTB, steeds juridisch relevante tijdstippen zijn waarop de rechtspositie van de begunstigden van de RTB kan worden gewijzigd in die zin dat de tijdelijke bescherming van individuele begunstigden en/of van een categorie begunstigden die door toepassing van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht op die momenten kan worden beëindigd, volgt de rechtbank dit niet. Artikel 4 van de RTB regelt de duur en uitvoering van de tijdelijke bescherming en ziet op de duur van de tijdelijke bescherming als zodanig. De bepalingen dat de tijdelijke bescherming één jaar duurt en deze automatisch met zes maanden kan worden verlengd voor maximaal één jaar tenzij de tijdelijke bescherming wordt beëindigd door een besluit van de Raad, houden niet in dat er steeds een juridisch nieuwe situatie, dan wel beoordelingsmoment ontstaat. De bewoordingen dat deze verlenging “automatisch” geschiedt als er geen Raadsbesluit tot beëindiging wordt genomen, brengt reeds mee dat de redenering van verweerder niet slaagt. De tijdelijke bescherming duurt feitelijk en juridisch aaneengesloten voort vanaf het moment dat de ontheemde onder de werkingssfeer van de RTB is gebracht tot het moment dat de tijdelijke bescherming voor iedere begunstigde eindigt. De tijdelijke bescherming eindigt immers voor iedere begunstigde op hetzelfde moment, hetzij doordat de maximale duur is bereikt, hetzij door een besluit van de Raad zoals bepaald in artikel 6 van de RTB. De RTB benoemt expliciet de situaties waarin lidstaten ten aanzien van individuele ontheemden wél bevoegdheden hebben en welke dit dan zijn. Dat de tijdelijke bescherming kan worden verlengd, wil niet zeggen dat er een nieuwe periode van tijdelijke bescherming aanvangt bij verlenging, maar betekent enkel dat de tijdelijke bescherming ook kan worden beëindigd. De mogelijkheid van verlenging is enkel aan de orde als de maximale duur nog niet is bereikt of de Raad niet beslist tot beëindiging. In dat geval geschiedt de verlenging automatisch en is dus geen besluit van de Raad vereist. De rechtbank vermag in het geheel niet in te zien dat enkel omdat de regeling niet voorziet in het verlenen van “tijdelijke bescherming voor onbepaalde tijd”, maar de RTB een regeling bevat die steeds bepaalt voor welke duur een verlenging (maximaal) kan geschieden, er sprake zou zijn van beslismomenten op welke de individuele lidstaten bevoegd zouden zijn om reeds verleende bescherming (op grond van de facultatieve bepaling) te beëindigen. Voor dit standpunt is geen enkele steun te vinden in de bewoordingen en strekking van de bepalingen in de RTB die zien op de duur, verlenging en beëindiging van de tijdelijke bescherming. Als de tijdelijke bescherming niet op grond van artikel 6 van de RTB eindigt, duurt deze dus automatisch voort totdat de maximale duur is bereikt. Dat individuele lidstaten gedurende de duur van de tijdelijke bescherming enige zelfstandige bevoegdheid zouden hebben om voor categorieën begunstigden de tijdelijke bescherming te beëindigen volgt dus geenszins uit de RTB. Indien de Uniewetgever de lidstaten de bevoegdheid had willen toekennen om de facultatieve bepaling ook voor een vooraf bepaalde periode toe te kunnen passen, zou dat wel zo zijn bepaald. De Uniewetgever heeft voorzien in hetzelfde beëindigingsregime voor alle begunstigden en dus in dezelfde duur van de tijdelijke bescherming voor alle begunstigden. Dat de duur van de tijdelijke bescherming tot uitdrukking is gebracht in tijdvakken van één jaar en vervolgens tweemaal zes maanden, is inherent aan het tijdelijke karakter van de bescherming en brengt deze tijdelijkheid in artikel 4 van de RTB ook tot uiting. De Uniewetgever is kennelijk uitgegaan van de gedachte dat gewapende conflicten die tot ontheemden op het grondgebied van de Unie leiden een korte duur kennen en heeft mogelijk gedacht dat de Commissie geregeld nagaat of de tijdelijke bescherming kan worden beëindigd. Aan de regeling van de duur, verlenging en beëindiging van de tijdelijke bescherming zoals neergelegd in artikel 4 van de RTB en artikel 6 van de RTB kan verweerder dus geen bevoegdheid ontlenen om zelfstandig tot beëindiging of niet-verlenging over te gaan van reeds verleende tijdelijke bescherming. De facultatieve bepaling heeft namelijk geen betrekking op ontheemden die reeds onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht. Deze beëindigingsregeling staat bovendien los van de bevoegdheid die de lidstaten ontlenen aan artikel 28 van de RTB omdat dit nu juist een individuele beoordeling behelst van de vraag of een ontheemde moet worden uitgesloten van tijdelijke bescherming en dus geen begunstigde van de RTB is. 25. Op het moment dat gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om andere categorieën derdelanders aan te merken als begunstigden van de RTB, wordt de rechtspositie van deze derdelanders dus bepaald door het Unierecht. Dit betekent dat niet alleen de verplichtingen maar ook de bevoegdheden die de lidstaten hebben, worden geregeld in het Unierecht en meer in het bijzonder ten aanzien van de tijdelijke bescherming dus in de RTB en het Uitvoeringsbesluit. Als uitgangspunt heeft te gelden dat het Unierecht prevaleert boven het nationale recht. Als de Uniewetgever een bevoegdheid aan de lidstaten had willen geven om de tijdelijke bescherming van die derdelanders die met toepassing van de facultatieve bepaling onder de RTB zijn gebracht te kunnen beëindigen gedurende het van kracht zijn van de RTB en het Uitvoeringsbesluit, had het voor de hand gelegen dat een dergelijke nationale bevoegdheid uitdrukkelijk zou zijn toegekend. De rechtbank vindt steun voor deze gedachte in de omstandigheid dat in de RTB een aantal andere bevoegdheden die lidstaten (wél) behouden en hebben ná toekenning van tijdelijke bescherming expliciet is benoemd. De rechtbank wijst in dit verband op bijvoorbeeld artikel 12 van de RTB, artikel 14, eerste lid, van de RTB, artikel 19, eerste lid, van de RTB en artikel 21, derde lid, van de RTB. De stelling van verweerder dat het beëindigen van tijdelijke bescherming van begunstigden van de RTB zoals eiser, onder de “procedurele autonomie” van de lidstaten valt is niet juist. De rechtbank baseert dit oordeel op het karakter van de RTB en het Uitvoeringsbesluit, waarin de te volgen “procedures” uitdrukkelijk en gedetailleerd zijn bepaald en expliciet is geregeld welke bevoegdheden lidstaten hebben.

Ook weegt de rechtbank mee dat de RTB en het Uitvoeringsbesluit voor alle begunstigden voorzien in hetzelfde regime en dezelfde materiële rechten en ook uitdrukkelijk is geregeld wanneer, door wie en op grond van welke omstandigheden kan worden beslist dat “de” tijdelijke bescherming eindigt. 26. De RTB en het Uitvoeringsbesluit bevatten geen bepaling die de lidstaten een bevoegdheid geeft om reeds verleende tijdelijke bescherming te beëindigen. De RTB en het Uitvoeringsbesluit behelzen in wezen regelingen voor categorieën ontheemden. Dit is ook logisch omdat de ratio van de Tijdelijke Beschermingsregeling is om ontheemden te beschermen zonder dat de lidstaten de individuele beschermingsbehoefte van iedere ontheemde hoeven te onderzoeken en te beoordelen en zo de asielstelsels van de lidstaten te ontzien. De RTB kent, zoals hiervoor overwogen, in artikel 28 een bepaling die wel een individuele beoordeling vergt van de gedragingen van de betrokkene. Indien een lidstaat gebruik wil maken van de bevoegdheid om een ontheemde uit te sluiten van tijdelijke bescherming, zijn een op de ontheemde toegespitste motivering en een evenredigheidstoets vereist. 27. De stelling van verweerder dat indien er een bevoegdheid is om categorieën aan te merken als begunstigden van de RTB, dit tevens een bevoegdheid behelst om op deze beslissing terug te komen en te bepalen dat de reeds verleende tijdelijke bescherming ten aanzien van één van deze categorieën wordt beëindigd, is in het bestreden besluit en het verweerschrift niet nader onderbouwd en ontbeert ook een juridische grondslag. Dat, zoals verweerder ter zitting heeft betoogd, het niet juist kan zijn dat hij niet bevoegd is om de tijdelijke bescherming van eiser te beëindigen omdat lidstaten dan nooit meer toepassing zullen geven aan een facultatieve bepaling, acht de rechtbank weinig overtuigend en leidt in ieder geval niet tot een andere conclusie. De opmerking, eveneens ter zitting gemaakt, dat het toepassing geven aan een facultatieve bepaling in andere richtlijnen ook betekent dat de lidstaat te allen tijde bevoegd is om te beslissen niet langer van deze bevoegdheid gebruik te maken is niet onderbouwd en overigens maar ten dele relevant. Het gaat er immers niet om of verweerder bevoegd is om te besluiten niet langer toepassing te geven aan de facultatieve bepaling. De rechtsvraag die aan de orde is en centraal staat in deze zogenoemde pilotzaken, is de vraag of verweerder bevoegd is om de reeds verleende tijdelijke bescherming van derdelanders die dus reeds begunstigden van de RTB zijn, te beëindigen. Het antwoord op die vraag is eenvoudigweg “nee”. Dat is dus een wezenlijk andere rechtsvraag dan de vraag of de staatssecretaris bevoegd is om ten aanzien van derdelanders die nog niet onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht, te bepalen dat geen en dus niet langer, gebruik wordt gemaakt van de facultatieve bepaling ten aanzien van de categorie derdelanders die een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne ten tijde van het ontstaan van het gewapende conflict. Verweerder behoudt altijd de bevoegdheid om de facultatieve bepaling wel of niet toe te passen. Echter, indien hij hiertoe heeft beslist, zijn alle derdelanders aan wie ten tijde van de geldigheid van dat besluit en op grond van dat besluit tijdelijke bescherming is verleend begunstigden onder de RTB. De facultatieve bevoegdheid van verweerder kan hij, anders gezegd, enkel aanwenden ten aanzien van derdelanders aan wie nog geen tijdelijke bescherming is verleend. Voor zover verweerder gevolgd zou moeten worden in de vergelijking die hij maakt met andere richtlijnen, gaat deze vergelijking dus niet op. De rechtbank wijst in dit verband op het uitzonderlijke en unieke karakter van “tijdelijke bescherming” en van de RTB. 28. De Uniewetgever heeft dus geen uitdrukkelijke bevoegdheid aan de lidstaten toegekend om de toepassing van de facultatieve bepaling te herzien of tussentijds te beëindigen ten aanzien van begunstigden van de RTB en deze bevoegdheid kan ook niet worden ingelezen. De RTB en het Uitvoeringsbesluit kennen aan alle begunstigden dezelfde materiële en procedurele rechten toe en kennen aan de lidstaten ten aanzien van alle begunstigden dezelfde verplichtingen en bevoegdheden toe. In de totstandkomingsgeschiedenis van de RTB, de richtsnoeren van de Commissie en de over de RTB en het Uitvoeringsbesluit verschenen literatuur zijn, voor zover de rechtbank heeft kunnen nagaan, geen aanwijzingen te vinden voor een ander oordeel. 29. Voor zover betoogd zou worden dat artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de RTB een bevoegdheid voor de lidstaten inhoudt om, indien conform het bepaalde in artikel 7, eerste lid, van de RTB mededeling aan de Raad en aan de Commissie is gedaan, mede te delen dat de facultatieve bepaling niet langer wordt toegepast en daardoor de reeds verleende tijdelijke bescherming kan worden beëindigd, volgt de rechtbank dit ook niet. Artikel 6 van de RTB, zo blijkt reeds uit de bewoordingen die de Uniewetgever heeft gebruikt, bepaalt wanneer “de” tijdelijke bescherming wordt beëindigd. Hieruit blijkt evident dat dit uitsluitend aan de orde is als de maximale duur van “de” tijdelijke bescherming is bereikt of wanneer de Raad, voordat de maximale duur is bereikt, hiertoe met een gekwalificeerde meerderheid besluit. Wel is bepaald dat elke lidstaat de Commissie kan verzoeken een voorstel tot beëindiging van de tijdelijke bescherming in te dienen dat vervolgens dan ook wordt onderzocht. In artikel 6, tweede lid, van de RTB is bepaald dat de Raad vervolgens zijn besluit baseert op de situatie in het land van oorsprong. Zoals hiervoor overwogen interpreteert de rechtbank de term “land van oorsprong” zoals dat in de RTB is gebruikt als land waar het gewapend conflict plaats heeft. De beëindiging van de tijdelijke bescherming is niet gedifferentieerd en gerelateerd naar gelang de categorie aan wie tijdelijke bescherming is verleend en ziet dus op alle begunstigden van de RTB. De RTB bevat geen enkele bepaling of aanwijzing dat tijdelijke bescherming voor de ene categorie eerder kan worden beëindigd dan voor de andere categorie. Ook dit steunt de rechtbank in haar analyse dat de lidstaten dus geen eigen bevoegdheid hebben om de tijdelijke bescherming die zij hebben verleend te beëindigen voor een specifieke categorie, ook niet als de lidstaten niet verplicht zijn om aan die specifieke categorie bescherming te verlenen. Het beëindigingsregime is gedetailleerd en expliciet geregeld in de RTB en heeft op gelijke wijze betrekking op alle begunstigden en dragers van het recht op tijdelijke bescherming. 30. Het Uitvoeringsbesluit kent geen bepaling zoals artikel 6 van de RTB die de beëindiging van de tijdelijke bescherming regelt. Wel is in punt 21 van de preambule aangegeven hoe de (maximale) duur van de tijdelijke bescherming wordt bepaald. Ook in deze overweging is geen enkele aanwijzing te vinden dat de tijdelijke bescherming voor specifieke categorieën begunstigden eerder kan worden beëindigd dan voor andere categorieën en dat hiertoe een bevoegdheid aan de lidstaten is toegekend. Ook deze vaststelling leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder geen bevoegdheid heeft om (zelf) te besluiten dat de reeds verleende tijdelijke bescherming van de categorie derdelanders waartoe eiser behoort wordt beëindigd. 31. De rechtbank ziet in artikel 8, eerste lid, van de RTB ook een aanwijzing dat als een ontheemde eenmaal onder de werking van de RTB is gebracht, deze ontheemde gedurende de volledige duur van de tijdelijke bescherming begunstigde van de RTB is en aanspraken ontleent aan de RTB. Ook kan dit worden afgeleid uit punt 23 van de preambule van de RTB. 32. Uit de brieven aan de Tweede Kamer volgt dat voor de staatssecretaris onder meer signalen van misbruik aanleiding vormen om minder ruimhartig toepassing te willen geven aan de RTB. Misbruik van regelgeving is evenwel niet als grond voor intrekking, beëindiging of nietig verklaring van de verleende tijdelijke bescherming in de RTB of het Uitvoeringsbesluit opgenomen.

Indien een individuele derdelander misbruik heeft gemaakt van de regelgeving door voor te wenden dat hij behoort tot een van de categorieën derdelanders die verplicht, dan wel door toepassing van het de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB is gebracht, kan wellicht tot intrekking van het besluit tot toekenning van tijdelijke bescherming worden overgegaan. Dan is immers sprake van het toekennen van een verblijfsrecht, terwijl niet aan de voorwaarden voor verlening is voldaan en is tijdelijke bescherming verleend omdat de derdelander verweerder heeft misleid. In dat geval zou betoogd kunnen worden dat nimmer aanspraak op tijdelijke bescherming heeft bestaan en dit ten onrechte toegekende recht met terugwerkende kracht kan worden ingetrokken. Algemene signalen van misbruik door anderen dan de begunstigde van de RTB, kunnen echter niet leiden tot het beëindigen van de toegekende tijdelijke bescherming aan een categorie van derdelanders die onder de werkingssfeer van de RTB vallen doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling. Ook hiervoor geldt dat de RTB en het Uitvoeringsbesluit hiertoe geen bevoegdheid aan de lidstaten toekennen en een dergelijke bevoegdheid ook niet kan worden ingelezen. De signalen van misbruik lijken overigens geen betrekking te hebben op derdelanders die door toepassing van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming hebben verkregen, maar op méér aanvragen van derdelanders dan werd beoogd gelet op “aantallen derdelanders” die zich reeds in Nederland hadden gemeld. Toegekende rechten kunnen bezwaarlijk worden ingetrokken of beëindigd als derden -wellicht- misbruik van bestaande regelingen maken of verwacht wordt dat dit zal gebeuren. Dat het voor verweerder wenselijk is dat hij wel een bevoegdheid heeft om reeds verleende tijdelijke bescherming te beëindigen omdat de opvangcapaciteit beperkt is en ook opvanglocaties benodigd zijn voor andere rechthebbenden zoals door verweerder ter zitting gemotiveerd, acht de rechtbank begrijpelijk. Dit geldt temeer nu het er op lijkt dat ten aanvankelijk onrechte werd aangenomen dat tijdelijke bescherming niet lang verleend zou hoeven worden omdat het gewapende conflict in Oekraïne spoedig na het van kracht worden van de RTB beëindigd zou worden. Deze argumenten kunnen echter niet afdoen aan de juridische analyse van de RTB en het Uitvoeringsbesluit en de beoordeling door de rechtbank van de rechtsvragen in dit geding. 33. Het is onduidelijk of de Uniewetgever heeft onderkend dat ontheemden zoals eiser in feite geen bescherming in klassieke zin, te weten in verband met een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling in het land van herkomst, behoeven, maar in wezen alleen toelating en kort verblijf om de terugkeer naar het land van herkomst te kunnen voorbereiden. De asielaanvraag van eiser is afgewezen en dit besluit staat in rechte vast, dus eiser loopt bij terugkeer naar India geen reëel en voorzienbaar risico om in een met artikel 3 van het EVRM-strijdige situatie terecht te komen. Deze categorie ontheemden, die “slechts” voor kortere duur in het land of de regio waar het gewapende conflict plaatsheeft, heeft verbleven en kan terugkeren naar het land van herkomst is evenwel niet uitgesloten van het recht om tijdelijk in de Unie te verblijven in afwachting van terugkeer naar Oekraïne. Betoogd zou kunnen worden, zoals ter zitting met partijen besproken, dat zij ook in hun land van herkomst kunnen verblijven tot het moment dat terugkeer naar Oekraïne mogelijk is indien zij hun verblijfsrechten in Oekraïne langer willen effectueren. In het geval een gewapend conflict langer voortduurt, is de bescherming die de RTB biedt voor deze ontheemden, zo zou verder kunnen worden betoogd, niet evenredig aan het doel er van. De RTB en het Uitvoeringsbesluit kennen echter geen bepaling(en) die specifiek en alleen zien op toelating en kortdurend rechtmatig verblijf om terugkeer naar het land van herkomst voor te bereiden, dan wel te bedenken of in de lidstaten een verzoek om een ander verblijfsrecht zal worden gedaan. De RTB en het Uitvoeringsbesluit kennen ook geen bevoegdheid aan de lidstaten toe om reeds verleende tijdelijke bescherming van derdelanders behorende tot een categorie ontheemden die door toepassing van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht te beëindigen. De lidstaten zijn bevoegd om te bepalen of aan deze categorie derdelanders tijdelijke bescherming wordt verleend en het deze derdelanders daarmee wordt toegestaan op het grondgebied van de Unie te verblijven totdat de tijdelijke bescherming voor alle begunstigden wordt beëindigd. De RTB stelt geen eisen aan deze ontheemden om inspanningen te verrichten om terug te keren naar hun land van herkomst. Door de tijdelijke bescherming hebben deze derdelanders rechtmatig verblijf en kan dus geen terugkeerbesluit worden opgelegd. Deze ontheemden mogen dus terugkeren naar hun land van herkomst, maar hoeven dit niet. Deze ontheemden mogen dus hun verzoek om internationale bescherming, waartoe ze door de Nederlandse implementatie gehouden zijn, handhaven, maar hoeven dat niet. Deze begunstigden van de tijdelijke bescherming mogen dus verzoeken om een reguliere verblijfstitel, maar hoeven dit niet. Zij kunnen dus in Nederland blijven totdat de Raad van de EU beslist tot het beëindigen van de RTB of totdat de maximale duur van de tijdelijke bescherming is bereikt. Gedurende deze gehele periode ontlenen zij aan de RTB dezelfde materiële rechten als alle andere begunstigden en gedurende deze gehele periode heeft verweerder ten aanzien van deze derdelanders dezelfde verplichtingen als ten aanzien van alle andere begunstigden. 34. De intentie van verweerder om de RTB ruimhartig toe te passen, signalen van misbruik gerelateerd aan de omstandigheid dat andere lidstaten niet op deze wijze de facultatieve bepaling toepassen, de omstandigheid dat ontheemden anders dan Dublinclaimanten wel zelf mogen kiezen in welke lidstaat zij hun RTB-rechten willen aanvragen en effectueren en de overbelasting van de opvangcapaciteit zijn juridisch niet relevant voor de beoordeling of verweerder bevoegd is om de tijdelijke bescherming van derdelanders zoals eiser te beëindigen. 35. Deze derdelanders zijn onder de werkingssfeer van de RTB gebracht en het Unierecht kent eenvoudigweg geen bevoegdheid aan de lidstaten toe om de toepassing van de facultatieve bepaling te herzien of te beëindigen in die zin dat reeds verleende tijdelijke bescherming tussentijds zou kunnen worden beëindigd. Deze categorie derdelanders ontleent rechten aan de RTB totdat de Raad van de EU bepaalt dat de tijdelijke bescherming wordt beëindigd of totdat de maximale duur is bereikt. De rechtbank acht het niet onwaarschijnlijk dat de juridische gevolgen van de beslissing om deze ontheemden onder de RTB te brengen wellicht niet zijn onderkend of dat ten onrechte is aangenomen dat de te verlenen tijdelijke bescherming slechts een korte duur zou kennen. Dat verweerder gezien de in het algemeen benodigde opvangcapaciteit nu een andere keuze wenst te maken is begrijpelijk, maar juridisch niet mogelijk. Dwaling ten aanzien van de rechtsgevolgen en de hierdoor ontstane feitelijke gevolgen brengt geen bevoegdheid mee om de toepassing van de facultatieve bepaling te herzien of te beëindigen om daarmee reeds toegekende tijdelijke bescherming te beëindigen en op die wijze opvangcapaciteit voor andere derdelanders te creëren. Dat de gevolgen van de beslissing van verweerder niet ten volle lijken te zijn onderkend en wellicht onwenselijk worden geacht, is, naar het oordeel van de rechtbank, niet relevant voor het toe te passen juridische kader.