ECLI:NL:RBDHA:2023:11083

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 20/4781 uitspraak van de enkelvoudige kamer 14 juli 2023 in de zaak tussen [eiser], uit [woonplaats], eiser (gemachtigde: mr. R. Verspaandonk), en FMMU Advies B.V., h.o.d.n. medTadvies, verweerder, en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een hoog persoonlijk kilometer budget (HPKB). 1.1. Verweerder heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 27 december 2019 afgewezen. Met het bestreden besluit van 2 april 2020 heeft verweerder op het bezwaar van eiser beslist zonder inhoudelijke behandeling. 1.2. Op 6 februari 2023 heeft eiser zonder tussenkomst van zijn gemachtigde de rechtbank verzocht om al zijn zaken, waaronder ook deze zaak, naar een andere rechtbank te sturen en deze zaken door die rechtbank te laten behandelen. De rechtbank heeft dit verzoek afgewezen. 1.3. Op 13 februari 2023 heeft eiser zonder tussenkomst van zijn gemachtigde de rechter gewraakt in ruim 50 verschillende hoofdzaken die aanhangig zijn bij de rechtbank, waaronder ook deze zaak. Op 6 maart 2023 heeft eiser een aanvullend wrakingsverzoek ingediend. 1.4. Bij beslissing van 22 maart 2023 heeft de wrakingskamer het wrakingsverzoek (d.w.z. het verzoek van 13 februari 2023 en het aanvullend wrakingsverzoek van 6 maart 2023) wegens misbruik niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat een volgend wrakingsverzoek in alle zaken waarin nog geen einduitspraak is gedaan, niet meer in behandeling zal worden genomen. Tevens heeft de wrakingskamer bepaald dat de behandeling van – onder meer – de voorliggende zaak wordt voortgezet in de stand waarin deze zich bevond ten tijde van het indienen van het wrakingsverzoek. 1.5. Op 6 juni 2023 heeft de rechtbank partijen opgeroepen om in persoon te verschijnen ter zitting van de rechtbank van 22 juni 2023 of zich op die zitting te laten vertegenwoordigen door een gemachtigde. 1.6. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.7. De rechtbank heeft het beroep op 22 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: de gemachtigde van eiser. 1.8. Eiser heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft daarom de Staat als partij aangemerkt. Totstandkoming van het besluit 2. 2.1. Op 23 november 2019 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een HPKB. Dit is een voorziening voor personen die vanwege medische klachten niet met de trein kunnen reizen. Zij kunnen dan maximaal 2350 kilometer met de Valys reizen. Verweerder heeft eisers aanvraag in het primaire besluit afgewezen. Eiser kan volgens verweerder een rolstoel gebruiken om zijn lichamelijke klachten te ondervangen. Eiser heeft aangevoerd misselijkheid, duizeligheid en pijnklachten te ervaren wanneer hij met het openbaar vervoer reist, maar hij heeft volgens verweerder niet aannemelijk gemaakt waarom deze klachten zich niet ook zouden voordoen bij vervoer met een (taxi)bus. Voor zijn psychische klachten kan eiser de hulp inschakelen van een persoonlijk begeleider, aldus verweerder. 2.2. Naar aanleiding van de hoorzitting in bezwaar heeft de arts van verweerder medische informatie bij de behandelend artsen van eiser willen opvragen. Omdat eiser het niet eens was met de vraagstelling van de arts van verweerder, heeft verweerder eiser op 12 mei 2020 bericht dat geen informatie kan worden opgevraagd omdat eiser daarvoor geen uitdrukkelijke toestemming heeft gegeven. Verweerder heeft eiser daarom gevraagd om binnen twee weken medische informatie, dan wel informatie aangaande eisers (elektrische) rolstoel, op te sturen. Na het verstrijken van deze termijn heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

3. De rechtbank beoordeelt de beslissing van verweerder op het bezwaar van eiser. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en verklaart het bezwaar van eiser ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Mocht verweerder een beslissing op bezwaar nemen zonder inhoudelijke behandeling? 5. Eiser voert aan dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. Verweerder heeft een besluit op het bezwaar genomen zonder inhoudelijke behandeling. Hiervoor bestaat echter geen rechtsgrond. 5.1. De rechtbank begrijpt eisers betoog zo, dat hij daarmee bedoelt dat in bezwaar ten onrechte geen heroverweging van het primaire besluit heeft plaatsgevonden. 5.2. Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden (primaire) besluit plaatsvindt. Op grond van het tweede lid herroept het bestuursorgaan (in dit geval verweerder) het bestreden besluit voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Uit rechtspraak valt in dat verband af te leiden dat behoudens de keuze voor het dictum herroepen indien het primaire besluit naar aanleiding van de heroverweging wordt gewijzigd, de keuze voor dicta voor het afdoen van een ontvankelijk bezwaar, vrij is. 5.3. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit slechts de gang van zaken omtrent het opvragen van aanvullende informatie bij de behandelend artsen van eiser heeft uiteengezet. Vervolgens heeft verweerder geconcludeerd dat niet alle stukken aanwezig zijn en de arts op grond van de aanwezige stukken geen zorgvuldig besluit kan nemen. Verweerder weigert daarom om een inhoudelijk besluit te nemen op het bezwaar van eiser. 5.4. In zijn verweerschrift heeft verweerder hierover opgemerkt dat eiser in bezwaar geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangevoerd, in het bijzonder ten aanzien van zijn medische situatie, die tot een ander oordeel noopten. De keuze voor dicta na heroverweging in bezwaar is vrij. Omdat eiser zijn bezwaar niet inhoudelijk heeft gemotiveerd en hij dit niet met medische documentatie heeft onderbouwd, mocht verweerder volstaan met de motivering en het dictum zoals in het bestreden besluit gegeven. 5.5. De rechtbank is van oordeel dat, indien verweerder, zoals beschreven in het verweerschrift, van oordeel was dat er wegens het ontbreken van een onderbouwing (met medische informatie) van de zijde van eiser geen aanleiding was om het primaire besluit te herroepen, verweerder dit in het bestreden besluit had moeten opnemen. Verweerder heeft dit echter niet gedaan, maar volstaan met een beschrijving van hoe de bezwaarprocedure is verlopen. Een heroverweging van het primaire besluit, zoals hiervoor onder 5.2 genoemd, heeft niet plaatsgevonden. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met artikel 7:11 van de Awb. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. 5.6. Het betoog van eiser slaagt. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal in het kader van een finale geschilbeslechting hierna beoordelen of zij zelf in de zaak kan voorzien. Heeft verweerder de aanvraag terecht afgewezen? 6. Eiser betoogt dat hij geen toestemming heeft onthouden voor het opvragen van medische informatie. Hij heeft aangegeven dat het de arts van verweerder vrijstond om de vragen aan de behandelend artsen te stellen, maar dat hij het oneens blijft met de gekozen vraagstelling. De conclusie van verweerder dat geen sprake is van ‘ongedwongen en uit vrije wil’ handelen is onjuist. Verder stelt eiser zich op het standpunt dat, zoals namens eiser ter zitting naar voren gebracht, aan hem een rolstoel is toegekend en hij een loopbeperking heeft. Verder heeft er geen medisch onderzoek plaatsgevonden, terwijl dit wel verplicht is. Omdat eiser niet is gekeurd, heeft verweerder een (verhoogde) dwangsom verbeurd. Er is sprake van schending van het verbod van détournement de pouvoir, aldus eiser. 6.1. De indicatiestelling van een HPKB vindt plaats volgens het Indicatieprotocol Hoog Persoonlijk Kilometer Budget (het Protocol). Onder punt 3 van dat Protocol staan de toekenningscriteria. Een aanvrager komt in aanmerking voor een HPKB als hij/zij: 1. beschikt over een Wmo-vervoersvoorziening, een Wmo-rolstoel, scootmobiel of OV-begeleiderskaart; en 2. gebruik moet maken van een rolstoel of scootmobiel waarvan gewicht, en/of maatvoering in combinatie met de aanvrager (de zogeheten "mens-machinecombinatie") zodanig is dat deze de grenzen van mogelijkheid tot hulpverlening door de NS overschrijden; en/of 3. door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is met de trein te reizen. In het Protocol is bepaald dat het doel van de inhoudelijke beoordeling is om vast te stellen of een aanvrager gezien zijn ergonomische belemmeringen (criterium 2) en/of chronische medische toetsbare beperkingen (criterium 3) niet met de trein kan reizen. Omgevingsgebonden factoren, zoals de bereikbaarheid en toegankelijkheid van stations en perrons, zijn in beginsel geen reden voor toekenning van een HPKB. Verweerder gaat er bij de beoordeling van uit dat pashouders bij het reizen zo nodig gebruik maken van individuele begeleiding en/of de door NS en Valys ter beschikking gestelde voorzieningen, zoals invalidentoiletten in de stations en in de treinen en NS-assistentieverlening. De aanvrager is zelf verantwoordelijk voor het verzorgen van eventuele begeleiding tijdens de reis. Verweerder beoordeelt de aanvraag op basis van de bij de aanvraag gevoegde medische gegevens. De plicht tot het verstrekken van medische gegevens en het onderbouwen van zijn of haar aanvraag rust op de aanvrager. In het geval de medische gegevens van een aanvrager – als gevolg van een niet aan de aanvrager te wijten omstandigheid – ontoereikend zijn voor de afhandeling van zijn aanvraag, verricht verweerder een medisch onderzoek bij de aanvrager. 6.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) gaan de in het Protocol neergelegde toekenningscriteria de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten. Dit betekent dat ook de rechtbank van die criteria dient uit te gaan. 6.3. Tussen partijen is allereerst in geschil of de arts van verweerder er op goede gronden van af heeft kunnen zien om in bezwaar medische informatie bij de behandelend artsen van eiser op te vragen.

8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 8.1. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en verklaart het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond. Dit betekent het primaire besluit inhoudende de afwijzing van zijn aanvraag om een HPKB wordt gehandhaafd. 8.2. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 2 april 2020; - verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit van 27 december 2019 ongegrond; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 48,- aan eiser moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers gemachtigde; - veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 1.500,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 december 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF1459. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 23 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4770.

Niet in geschil is dat de arts van verweerder dit slechts mag doen indien eiser daartoe uit vrije wil toestemming voor heeft verleend. 6.4. In zijn e-mail van 6 mei 2020 heeft eiser, zoals blijkt uit het bestreden besluit en het verslag van de hoorzitting en niet is weersproken door eiser, het volgende geschreven: “Zoals aangegeven vind ik de vraagstellingen te summier en niet passend bij mijn klachtenpatroon om een deugdelijk beeld te geven, indien u dit niet wilt aanpassen of andere vragen wilt toevoegen dan heb ik geen mogelijkheid u akkoord te geven hierover, maar attendeer u erop dat u hiermee mij stelselmatig wel dwingt om te tekenen voor deze vragen en u niet de juiste vraagstelling wilt inbrengen en u met uw vraagstelling hetgeen voldoende acht en mijn opmerking geen toegevoegde waarde acht, wat ik jammer vind.” 6.5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder er terecht van heeft kunnen afzien om nadere medische informatie bij de behandelend artsen van eiser op te vragen. Eiser heeft in zijn e-mail namelijk uitdrukkelijk geschreven geen (andere) mogelijkheid te zien dan akkoord te geven en zich gedwongen te voelen in te stemmen met de vraagstelling van de arts van verweerder. Eiser heeft aldus niet uit vrije wil ingestemd met het opvragen van de medische informatie. In de latere berichten van eiser waarin hij aangeeft in te stemmen met het opvragen van medische informatie heeft de arts van verweerder, gelet op eisers e-mail van 6 mei 2020, terecht geen aanleiding gezien om alsnog hiertoe over te gaan. 6.6. Op grond van de medische informatie in het dossier is niet vast te stellen of eiser aan de in het Protocol gestelde criteria voldoet. Zo heeft eiser op het aanvraagformulier geschreven dat zijn rolstoel 20 kg weegt en hijzelf 74 kg, maar in bezwaar heeft eiser verklaard dat zijn rolstoel tussen de 200 en 220 kg weegt en hijzelf 85 kg (criterium 2). Een verklaring voor dit verschil van gewicht tussen de aanvraag- en bezwaarfase blijkt niet uit het dossier. Verder is in het verslag van de hoorzitting van 6 februari 2020 beschreven dat nog niet is uit te sluiten dat eiser niet met een persoonlijk begeleider zou kunnen reizen op rustige momenten (buiten de spits). Tevens bevat het dossier geen medische gegevens die alle diagnoses kenbaar maken die zijn gesteld, welke behandelingen eiser heeft gevolgd en of hij nog behandelingen moet volgen. Het is derhalve niet vast te stellen of de klachten van eiser chronisch van aard zijn (criterium 3). 6.7. Eisers betoog dat hij wel aan de voorwaarden voor een HPKB voldoet, dat hem een rolstoel is toegekend en hij een loopbeperking heeft, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals in het Protocol opgenomen, ligt het op zijn weg als aanvrager om een HPKB om aannemelijk te maken dat hij aan de voorwaarden voor toewijzing van een dergelijke aanvraag voldoet. Dat wil zeggen dat hij met (medische) informatie moet onderbouwen dat hij gebruik moet maken van een rolstoel of scootmobiel waarvan het gewicht, en/of maatvoering in combinatie met de aanvrager zodanig is dat deze de grenzen van mogelijkheid tot hulpverlening door de NS overschrijden en/of dat hij door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is met de trein te reizen. Eiser heeft in deze procedure geen (medische) informatie overgelegd waaruit blijkt dat hij aan (een van) deze criteria voldoet. 6.8. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht geen medisch onderzoek heeft gedaan. Op basis van het Protocol vindt een medisch onderzoek alleen plaats indien de medische gegevens van een aanvrager – als gevolg van een niet aan de aanvrager te wijten omstandigheid – ontoereikend zijn voor de afhandeling van zijn aanvraag. In dit geval is er onvoldoende medische informatie omdat eiser niet uit vrije wil heeft ingestemd met het opvragen van informatie bij zijn behandelend artsen. Het staat eiser uiteraard vrij om deze instemming niet te verlenen. Dit betekent, mede gelet op de in het Protocol genoemde verplichting voor eiser om medische informatie te overleggen, echter niet dat verweerder in een dergelijk geval dan verplicht is eiser medisch te onderzoeken. 6.9. De Awb biedt voorts geen basis voor het standpunt van eiser dat verweerder een (verhoogde) dwangsom heeft verbeurd omdat verweerder geen medisch onderzoek heeft verricht. Ook anderszins ziet de rechtbank geen grond voor het verbeuren van dwangsommen door verweerder. Eiser heeft gesteld, noch onderbouwd, dat hij verweerder in het kader van de aan deze zaak voorafgegane aanvraag of bezwaarprocedure in gebreke heeft gesteld en er een besluit als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb is genomen. De rechtbank gaat daarom aan dit betoog van eiser voorbij. 6.10. Eisers verwijt dat verweerder zich schuldig heeft gemaakt aan détournement de pouvoir, treft tot slot geen doel. Van misbruik van bevoegdheid is op geen enkel moment sprake geweest. Eiser heeft dit overigens ook op geen enkele wijze onderbouwd. 6.11. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder eisers aanvraag om een HPKB terecht heeft afgewezen. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaren. 6.12. Verweerder heeft de rechtbank in zijn verweerschrift verzocht om eiser te verbieden nieuwe aanvragen in te dienen zonder dat daarbij alle benodigde informatie voor de beoordeling daarvan wordt verstrekt en dat zijn standpunt dat hij in aanmerking komt voor een HPKB aan de hand van actuele medische informatie wordt onderbouwd. Aan dit verzoek legt verweerder ten grondslag dat deze procedure één van zeven aanvragen betreft die eiser sinds eind 2019 heeft ingediend. In één van deze procedures heeft verweerder eiser bij brief medegedeeld de correspondentie met eiser te stoppen omdat een en ander dankzij de opstelling van eiser niet tot enig resultaat leidde, ondanks vele pogingen om eisers aanvragen en bezwaren zorgvuldig af te handelen. De rechtbank kan dit verzoek van verweerder niet beoordelen, reeds omdat de Awb geen grondslag bevat voor inwilliging daarvan. Verweerder zal zich met zijn verzoek tot de civiele rechter moeten wenden. Heeft eiser recht op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn? 7. Eiser heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. 7.1. De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepstermijn sprake is, mag maximaal twee jaar duren. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar (18 maanden) voor de behandeling van het beroep redelijk. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door verweerder is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. 7.2. In deze procedure heeft zich een aantal procedurele gebeurtenissen voorgedaan, ter zake waarvan de vraag rijst of daarin aanleiding is gelegen om de redelijke termijn te verlengen. De rechtbank oordeelt daarover als volgt. Op grond van vaste rechtspraak geldt als algemeen uitgangspunt dat een ter zitting gedaan verzoek tot wraking niet leidt tot verlenging van de redelijke termijn. In deze zaak is het wrakingsverzoek echter niet gedaan ter zitting, maar daarvoor. In de beslissing op het wrakingsverzoek heeft de wrakingskamer vervolgens beslist dat eiser het middel van wraking gebruikt met geen ander doel dan het frustreren van de voortgang van, onder meer, dit beroep. Daarmee is volgens de wrakingskamer sprake van misbruik van het recht om de rechter te wraken.