ECLI:NL:RBDHA:2022:4695
vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/627239 / HA ZA 22-289
Vonnis van 18 mei 2022
in de zaak van
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Dienst Uitvoering Onderwijs, een agentschap van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), te Den Haag,
eiser,
advocaat mr. D.H. Mathijssen te Veghel,
tegen
[gedaagde]
, te [plaats] (Bulgarije),
gedaagde,
niet verschenen.
Partijen worden hierna DUO en [gedaagde] genoemd.
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
de dagvaarding van 28 december 2021, tegen de eerste rolzitting van 30 maart 2022, met producties 1 tot en met 12;
het ter rolzitting van 30 maart 2022 tegen gedaagden verleende verstek.
1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2.1. Deze zaak betreft – kort gezegd – invordering van een schuld uit hoofde van als lening verstrekte studiefinanciering. De gedaagde ([gedaagde]) woont in Bulgarije. Gelet op dit internationale karakter van de zaak moet de rechtbank eerst ambtshalve beoordelen of zij rechtsmacht heeft en welk recht van toepassing is.
2.2. Voor de beantwoording van de vraag of de Nederlandse rechter rechtsmacht heeft, moet in de eerste plaats worden gekeken naar de bevoegdheidsregels van de Brussel I bis-Verordening. De Brussel I bis-Verordening is formeel en temporeel van toepassing. De rechtbank ziet zich evenwel - ambtshalve - voor de vraag gesteld of deze zaak gelet op het onderwerp (studiefinanciering) ook binnen het materiële toepassingsgebied van de Brussel I bis-Verordening valt. Deze rechtbank heeft diezelfde vraag recent in eerdere uitspraken in vergelijkbare zaken (in respectievelijk incident en verstek) verschillend beantwoord: zie ECLI:NL:RBDHA:2022:1969 (ontkennend) en ECLI:NL:RBDHA:2022:3678 (impliciet - bevestigend). Om die reden zal de rechtbank in dit verstekvonnis een gemotiveerde beslissing geven op dit punt. Het oordeel van de rechtbank is dat de ingestelde vordering valt binnen het materiële toepassingsgebied van de Brussel I bis-Verordening. De rechtbank sluit wat dit betreft dus aan bij de laatstgenoemde uitspraak (2022:3678), en niet bij de eerstgenoemde (2022:1969). Daartoe wordt het volgende overwogen.
2.3. Artikel 1 Brussel I bis-Verordening bepaalt dat deze verordening van toepassing is in ‘burgerlijke en handelszaken’, ongeacht de aard van het gerecht. De Brussel I bis-Verordening heeft geen betrekking op – voor zover hier van belang – bestuursrechtelijke en administratieve zaken. Gelet op de oorsprong van de vordering (studiefinanciering op basis van de Wet studiefinanciering 2000, hierna: WSF2000) en de daaraan klevende bestuursrechtelijke elementen, rijst de vraag of hier wel sprake is van een ‘burgerlijke en handelszaak’ of dat het juist een administratiefrechtelijke zaak betreft, die buiten het toepassingsgebied van de Brussel I bis-Verordening valt.
2.4. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (en daarvoor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, hierna beide te noemen: ‘HvJ’) moet het begrip ‘burgerlijke en handelszaken’ in artikel 1 autonoom worden uitgelegd aan de hand van de doelen en het stelsel van de Brussel I bis-Verordening en ook aan de hand van de algemene beginselen die in alle rechtsstelsels van de EU-lidstaten te vinden zijn.
2.5. Om te bepalen of een rechtsvordering al dan niet onder het begrip ‘burgerlijke en handelszaken’ in de zin van artikel 1, lid 1 en dus binnen de werkingssfeer van de Brussel I bis-Verordening valt, moeten de rechtsbetrekking tussen de procespartijen en het voorwerp van het geschil worden vastgesteld of, als alternatief, de grondslag van de vordering en de wijze waarop die wordt ingesteld.
2.6. Ook rechtsbetrekkingen tussen een overheidsinstantie en een particulier kunnen binnen het materiële toepassingsbereik van de Brussel I bis-Verordening vallen, maar niet wanneer de overheidsinstantie krachtens overheidsbevoegdheid handelt. Dat bepaalde activiteiten een openbaar doel dienen, is op zichzelf nog niet genoeg om te oordelen dat sprake is van de uitoefening van openbaar gezag. Ook de omstandigheid dat een overheidshandelen de aanleiding tot het geschil vormt, leidt nog niet tot die slotsom. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ is onderscheidend of de overheidsinstantie bij het geding gebruik maakt van bevoegdheden die buiten het bestek vallen van de nationale civielrechtelijke regels die gelden tussen particulieren. Indien dat zo is, handelt het overheidsorgaan krachtens een eigen recht dat de wetgever hem specifiek heeft verleend. Een verhaalsvordering van een overheidsorgaan die is gebaseerd op bepalingen waarmee de wetgever het overheidsorgaan een eigen recht heeft verleend, valt niet onder het begrip ‘burgerlijke zaak’. Een aanwijzing voor uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag kan bestaan wanneer het overheidsorgaan zichzelf, in afwijking van de gemeenrechtelijke regels, een executoriale titel toekent. Datzelfde geldt wanneer het geschil ziet op de invordering van bijdragen die een particulier aan een overheidsinstantie is verschuldigd voor het gebruik van verplichte en exclusieve overheidsdiensten.
2.7. In dit geval ligt – zo blijkt uit de dagvaarding – aan de door DUO ingestelde vordering (feitelijk en juridisch) het volgende ten grondslag.
DUO is met openbaar gezag bekleed. DUO is een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 onder b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). DUO kent studiefinanciering toe aan degenen die daartoe een aanvraag indienen en die voldoen aan de voorschriften bij of krachtens de artikelen 3.19, 2.1 en 2.2 (aanhef en onder b) van de WSF2000. De toekenning van studiefinanciering is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.
Op basis van de WSF2000 (zoals geldend in het hier relevante tijdvlak) hadden studenten recht op een prestatiebeurs. Dit is een rentedragende lening die onder bepaalde voorwaarden kon worden omgezet in een gift. De prestatiebeurs bestond uit een basisbeurs (uitwonend of thuiswonend), een aanvullende beurs en een studentenreisproduct (een OV-studentenkaart, hierna ook: OV-kaart). Daarnaast konden studenten een aanvullende (rentedragende) lening aanvragen.
DUO, althans haar rechtsvoorganger, heeft op diens aanvraag bij besluit van 21 juli 2021 aan [gedaagde] een prestatiebeurs (bestaande uit een basisbeurs thuiswonend en een OV-kaart) toegekend. Ook is bij besluit van 9 juli 2004 een aanvullende lening toegekend. Een deel van de prestatiebeurs is op grond van artikel 5.12 WSF2000 (oud) omgezet in een gift.
Het recht op studiefinanciering van [gedaagde] is (met terugwerkende kracht) met ingang van 1 september 2008 geëindigd, omdat is gebleken dat [gedaagde] niet meer stond ingeschreven bij een onderwijsinstelling. De ontvangen prestatiebeurs vanaf 2002 is daarom niet omgezet in een gift.
[gedaagde] heeft over de maanden oktober 2002 tot en met augustus 2008 een bedrag van € 42.837,63 aan rentedragende lening ontvangen (te weten: € 2.629,47 aan basisbeurs, € 5.015,94 aan voorlopige OV-lening/reisvoorziening en € 35.192,22 aan aanvullende lening). Met ingang van 1 januari 2011 moest [gedaagde] zijn rentedragende lening terugbetalen, toen de aflosfase is gestart. Bij besluit van 6 januari 2011 is aan [gedaagde] medegedeeld dat zijn rentedragende lening (inclusief rente) per 1 januari 2011 € 51.038,90 bedraagt en dat hij met ingang van die datum maandelijks een aflostermijn van € 365,43 moest betalen.
DUO vordert in deze procedure een bedrag van € 42.530,19 aan achterstallige aflostermijnen over de maanden januari 2011 tot en met december 2021, vermeerderd met rente en kosten. De aflostermijnen vanaf januari 2022 wordt om moverende redenen in deze procedure niet teruggevorderd.
2.8. Verder heeft [gedaagde] – zo stelt DUO in de dagvaarding – in de maanden september, oktober en december 2008 onterecht een OV-kaart in zijn bezit gehad. Hij was verplicht binnen vijf dagen na het eindigen van zijn recht op studiefinanciering zijn OV-kaart in te leveren (artikel 3.27 WSF 2000 (oud)). Hij is op grond van artikel 3.27 lid 3 (oud) een boete van € 68 per halve kalendermaand verschuldigd, aldus € 544 in totaal. De boetes zijn bij verschillende besluiten vastgesteld. DUO heeft op grond van artikel 8.3 WSF2000 (oud) vier dwangbevelen uitgevaardigd. De OV-boete over oktober 2008 is geïnd, de rest niet.
DUO vordert in deze procedure de resterende boetes van opgeteld € 495,09, vermeerderd met de wettelijke rente, aldus – verkort weergegeven DUO – in de dagvaarding.
2.9. De rechtbank stelt voorop dat alle onderliggende beslissingen van DUO met betrekking tot de hoogte van de lening aan [gedaagde], de vaststelling van zijn openstaande schuld en de hoogte van de aflostermijnen bestuursrechtelijke besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 Awb, waartegen op grond van de Awb bezwaar en beroep heeft opengestaan. In
zoverre beschouwd, vinden de vorderingen van DUO hun grondslag in het publiekrecht. Juridisch gezien is, naar Nederlands recht, sprake van een bestuursrechtelijke geldschuld, waarop titel 4.4 van de Awb van toepassing is. Op grond van artikel 8.3 WSF2000 kan DUO voor de invordering van de uit de lening voortvloeiende geldschuld een dwangbevel uitvaardigen. Dit dwangbevel levert een executoriale titel op, die met toepassing van de voorschriften van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) kan worden tenuitvoergelegd (artikel 4:116 Awb). DUO heeft hiermee dus de mogelijkheid om zichzelf een executoriale titel te verschaffen. Dit alles kan als een contra-indicatie worden gezien om aan te nemen dat sprake is van een ‘burgerlijkrechtelijke zaak’ in de zin van de Brussel I bis-Verordening.
2.10. Tegenover het voorgaande staat echter dat DUO geen gebruik hoeft te maken van de aan haar toekomende mogelijkheid van het uitvaardigen van een dwangbevel, om een executoriale titel te kunnen verkrijgen. DUO heeft ook de mogelijkheid om bij de burgerlijke rechter betaling van de bestuursrechtelijke geldschuld vorderen. Daarbij beschikt DUO ook over alle bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft (artikel 4:124 Awb). In dit geval heeft DUO, met de dagvaarding, voor de weg van invordering bij de burgerlijke rechter gekozen. Op deze procedure zijn de bepalingen van Rv van toepassing. Juridisch gezien kan de grondslag van de vordering worden gezien als nakoming van een verplichting tot betaling van een geldschuld (artikel 3:296 van het Burgerlijk Wetboek, hierna: BW). DUO vordert ook incassokosten op grond van artikel 6:96 BW.
2.11. Daar komt nog het volgende bij. Weliswaar is de thans ingevorderde schuld gebaseerd op bestuursrechtelijke besluiten, maar de rechtsbetrekking tussen DUO en [gedaagde] heeft alle elementen van een civielrechtelijke overeenkomst van geldlening. Immers, [gedaagde] heeft op basis van een eigen vrijwillig wilsbesluit een financiering aangevraagd bij DUO, waarbij hij kon bepalen (binnen de grenzen van de WSF2000) welke studiefinanciering hij wilde aanvragen en tot welke hoogte. DUO heeft vervolgens op basis van de aanvraag een rentedragende lening verstrekt aan [gedaagde] (die onder voorwaarden (deels) kan worden omgezet in een gift). Ondanks de publiekrechtelijke achtergrond, kan de vordering van DUO feitelijk beschouwd dan ook worden aangemerkt als een terugbetalingsverplichting uit een overeenkomst van geldlening. Dit is ook wat DUO zelf in de dagvaarding als grondslag voor haar vordering aanvoert.
2.12. De rechtbank is op grond van de onder 2.10 en 2.11 geschetste grondslag van de vorderingen van oordeel dat dit geding kwalificeert als een burgerlijke zaak in de in zin van artikel 1 lid 1 van de Brussel I bis-Verordening, ook al vloeit de ingevorderde geldschuld voort uit bestuursrechtelijke besluiten. Daarbij is van belang dat DUO bij de invordering via de burgerlijke rechter geen gebruik maakt van bevoegdheden die afwijken van de civielrechtelijke regels die gelden tussen particulieren. Opmerking verdient nog het volgende. Op grond van het leerstuk van de formele rechtskracht moet worden uitgegaan van de juistheid van de door DUO (bij besluit) vastgestelde schuld die wordt ingevorderd. Dit komt erop neer dat over de juistheid en totstandkoming van alle onderliggende besluiten zelf – behoudens uitzonderingen – in de invorderingszaak bij de burgerlijke rechter geen discussie meer kan bestaan, omdat daarover al eerder, via bestuursrechtelijke weg, debat had kunnen worden gevoerd. Dit processuele uitgangspunt (dat is ingegeven door een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter, de burgerlijke rechter, de rechtseenheid en de rechtszekerheid) betekent niet dat de invordering van DUO niet op civielrechtelijke regels is gebaseerd, maar op een eigen recht dat aan DUO is verleend. Er is bij de invordering van de geldschuld dan ook geen sprake van uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag.
2.13. De slotsom is dat de Brussel I bis-Verordening dus ook materieel van toepassing is. Dit geldt niet alleen voor de vordering met betrekking tot de terugbetaling van de lening maar ook voor de gevorderde OV-boetes, omdat de verschuldigdheid van de OV-boetes voortvloeit uit de OV-kaart die als onderdeel van de lening (prestatiebeurs) aan [gedaagde] is verstrekt.
2.14. De rechtbank zal daarom aan de hand van de bepalingen van de Brussel I bis-Verordening onderzoeken of zij rechtsmacht heeft. Het antwoord daarop luidt bevestigend.
2.15. [gedaagde] woont in Bulgarije, zodat hij volgens de hoofdregel van artikel 4 lid 1 Brussel I bis-Verordening in beginsel voor een gerecht in Bulgarije moet worden opgeroepen. Maar op grond van de alternatieve bevoegdheidsregeling van artikel 7 lid 1 sub a Brussel I bis-Verordening kan een persoon die woonplaats heeft op het grondgebied van een lidstaat, als de grondslag van de vordering een verbintenis uit overeenkomst is, ook in een andere lidstaat worden opgeroepen voor het gerecht van de plaats waar de verbintenis die aan de eis ten grondslag ligt, is uitgevoerd of moet worden uitgevoerd. De verbintenis die aan de eis ten grondslag ligt in deze kwestie betreft de (verplichting tot) betaling van een geldsom. De plaats van uitvoering is niet aangewezen in de overeenkomst van geldlening.
2.16. In het arrest Tessili/Dunlop heeft het HvJ voor de toepassing van artikel 5 lid 1 sub a van het EEG-Verdrag beslist dat de plaats waar de verbintenis moet worden uitgevoerd, moet worden bepaald aan de hand van het materiële recht dat volgens de regels van internationaal privaatrecht van de aangezochte rechter op de overeenkomst van toepassing is. Deze rechtspraak is eveneens van toepassing op het bepaalde in artikel 7 lid 1 sub a Brussel I bis-Verordening.
2.17. Nu de overeenkomst van geldlening tussen partijen is gesloten ná 1 september 1991 en vóór 17 december 2009, te weten de datum van inwerkingtreding van Rome I, valt zij binnen het temporele toepassingsgebied van het EVO (artikel 17). Deze kwestie valt evenwel niet binnen het materiële toepassingsgebied van het EVO (artikel 1) nu het hier geen overeenkomst betreft met internationale elementen: het gaat om een studielening van de Nederlandse overheid aan een (destijds) in Nederland studerende student met Nederlandse nationaliteit die ten tijde van het aangaan van de gestelde overeenkomst verblijfplaats in Nederland had. Daarom moet voor de vaststelling van het op de overeenkomst toepasselijke recht worden teruggevallen op de regels van het commune Nederlandse conflictenrecht inzake verbintenissen uit overeenkomst, zoals neergelegd in boek 10 BW.
2.18. Op grond van artikel 10:154 BW moet het toepasselijke recht, in dit geval en bij gebreke van een rechtskeuze, worden vastgesteld aan de hand van artikel 4 van Rome I. Op grond van artikel 4 lid 2 Rome I geldt als uitgangspunt dat de overeenkomst wordt beheerst door het recht van het land waar de partij die de kenmerkende prestatie van de overeenkomst moet verrichten haar gewone verblijfplaats heeft. De kenmerkende prestatie bij een overeenkomst van geldlening wordt geleverd door degene die het geld uitleent. Nu DUO als uitlener in Nederland is gevestigd, is Nederlands recht van toepassing op de overeenkomst.
De rechtbank:
3.1. veroordeelt [gedaagde] tot betaling aan DUO van een bedrag van € 49.567,95, te vermeerderen met de wettelijke rente (als bedoeld in artikel 6:119 BW, momenteel 2% per jaar) over een hoofdsom van € 43.025,28 (€ 42.530,19 + € 495,09), te rekenen vanaf 26 november 2021 tot aan de dag van volledige voldoening;
3.2. veroordeelt [gedaagde] tot betaling aan DUO van een bedrag van € 865,68 voor de vertaalkosten van de dagvaarding;
3.3. veroordeelt [gedaagde] tot betaling van de proceskosten, begroot op € 4.049,52 aan tot op heden gemaakte kosten en op € 163 aan nakosten, te vermeerderen met € 85 bij betekening, en met bepaling dat de proceskosten worden vermeerderd met de wettelijke rente (als bedoeld in artikel 6:119 BW) indien de proceskosten niet binnen veertien dagen na de dag van betekening van dit vonnis zijn voldaan;
3.4. verklaart dit vonnis voor wat betreft de veroordelingen onder 3.1, 3.2 en 3.3 uitvoerbaar bij voorraad;
3.5. wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. P. Dondorp en in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2022, in tegenwoordigheid van de griffier.
Type: 309/2431
Verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (herschikking), PbEU 2012, L 351/1 (Brussel I bis-Verordening)
Zie o.a. HvJ 25 maart 2021, ECLI:EU:C:2021:236 (Obala i lucice), rov. 60-62
HvJ 21 september 2021, ECLI:EU:C:2021:753 (Nemzeti), rov. 28
Zie o.a. HvJ 14 november 2002, ECLI:EU:C:2002:656 (Gemeente Steenbergen/Baten, rov. 36
HvJ 21 september 2021, ECLI:EU:C:2021:753 (Nemzeti), rov. 32
HvJ 14 oktober 1976, ECLI:EU:C:1976:137 (LTU)
zie Hoge Raad 6 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:233
Vergelijk rechtbank Den Haag 16 maart 2016, ECLI:NL:RBDHAL2016:2684
HvJ 6 oktober 1976, ECLI:EU:C:1976:133
Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken
Verordening (EG) nr. 593/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst, PbEU 2008, L 177/6 (Rome I)
Verdrag inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst, Rome, 19 juni 1980 (EVO)