ECLI:NL:RBDHA:2020:5584

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 18/8043 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaak tussen [eiser] , te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. M.J. de Haas), en de staatssecretaris van Defensie, verweerder (gemachtigde: mr. C.E. Lamberti). Bij (het besluit dat ten grondslag ligt aan de) salarisstrook van 14 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een toelage toegekend. Bij besluit van 26 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2020. De zaken SGR 18/8041 MAW, SGR 18/7828 MAW, SGR 18/8017 MAW, SGR 18/8043 MAW, SGR 19/432 MAW en SGR 18/7829 MAW zijn ter zitting gevoegd behandeld. In deze zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. De eisers in de zaken SGR 18/7828 MAW en SGR 18/8043 MAW zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond; wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af. Deze uitspraak is gedaan op 26 mei 2020 door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak nu niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Dat zal op een later moment alsnog gebeuren. Deze uitspraak wordt zo snel mogelijk gepubliceerd op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. BIJLAGE Het navolgende is ten tijde en voor zover hier van belang, alsmede gedeeltelijk samengevat Regeling vergoeding voor overwerk, onregelmatigheid, beschikbaarheid en bereikbaarheid (VROB) Artikel 1 2. Voor de toepassing van deze regeling wordt, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald, verstaan onder: meerdaagse activiteiten: (…) bijzondere inzet die een aaneengesloten periode van langer dan een etmaal beslaat; j. bijzondere inzet: (…) alsmede andere door de minister van Defensie te bepalen vormen van bijzondere inzet. Artikel 2 1. Deze regeling is van toepassing op de militair die aanspraak heeft op salaris als bedoeld in artikel 5 van het Inkomstenbesluit militairen. Artikel 6 1. Aan de militair wordt voor het verrichten van meerdaagse activiteiten, die een aaneengesloten periode van een etmaal of langer dan een etmaal beslaan, een vergoeding toegekend. 3. De in het eerste lid bedoelde vergoeding voor meerdaagse activiteiten bestaande uit oefenen en bijzondere inzet bedraagt per etmaal (tabel) Regeling voorzieningen bij vredes- en humanitaire operaties (VVHO) Artikel 1 In deze regeling wordt verstaan onder: a. operatie: 2°. een door de Minister als humanitaire operatie aangemerkte daadwerkelijke militaire inzet buiten Nederland voor hulpverlenende taken; c. inzet: het verblijf buiten de standplaats ten behoeve van het verrichten van werkzaamheden in het kader van een operatie (…); d. operatiegebied: het door de CDS aangegeven gebied waarbinnen de operatie wordt uitgevoerd. Artikel 2 1. Deze regeling is van toepassing op de militair die is ingezet in het kader van een operatie. (…) Een overzicht van de operaties als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, onder 2°, is opgenomen in tabel 4. 3. Voor de toepassing van deze regeling wordt Caribisch Nederland beschouwd als een land buiten Nederland. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de VVHO vangt de aanspraak van de militair op voorzieningen ingevolge deze regeling aan bij vertrek naar het operatiegebied (sub a tot en met c) en eindigt de aanspraak bij terugkeer vanuit het operatiegebied (sub d tot en met f). 0 Artikel 15 De Minister is bevoegd te beslissen in die gevallen waarin deze regeling naar zijn oordeel niet of niet in redelijkheid voorziet. Bijlage bij VVHO Tabel 4: Overzicht humanitaire operaties per 1 september 2019 (ad artikel 1, onderdeel a, onder 2°, VVHO) Inzet in het kader van de Nederlandse bijdrage aan de humanitaire operatie: Datum aanvang Datum einde 010 Noodhulp bovenwindse eilanden en Dominica 01-09-2017 Aanwijzing A-101 van de CDS van 18 december 2007, S/2007031314 3. Tabel 3 en 4 De VVHO is uitsluitend van toepassing op Nederlandse militairen die in het kader van een in tabel 3 of 4 van de VVHO genoemde operatie worden ingezet. De HDP draagt zorg voor opname in tabel 3 of 4 op verzoek van de CDS. Voor personeel dat in het kader van een operatie wordt ingezet buiten het gebied van de operatie is de nationale (rechtspositionele) regelgeving voor wat betreft (buitenlandse) plaatsingen, detacheringen, VROB, etc. van toepassing. Het operatiegebied is het door de CDS aangegeven gebied waarbinnen de operatie wordt uitgevoerd. Het overzicht van operaties en operatiegebieden is weergegeven in tabel 3 en 4 van de regeling VVHO. Nota Leidraad CDS ‘voorzieningen bij inzet buiten Nederland’ van 30 januari 2017 (BS2017003239) van CDS aan de leden van de Bestuursraad 1. In de Leidraad ‘toekenning voorzieningen bij inzet in het buitenland’2 wordt een systematiek aangegeven om, binnen de bestaande regelingen, te komen tot een eenduidiger en transparantere vaststelling van voorzieningen bij inzet. De Bestuursraad van 4 november 2016 heeft ingestemd met de in de Leidraad beschreven systematiek. Ook is besloten om, binnen de bestaande regelingen, criteria te ontwikkelen die leiden tot een meer eenduidige keuze voor toekenning van voorzieningen bij inzet buiten Nederland. 2 Zie BS2016020205 (nota BR ‘Leidraad CDS toekenning beschikbare voorzieningen bij inzet’) 2. Alle overwegingen die leiden tot een keuze voor toekenning van voorzieningen bij daadwerkelijke inzet van de krijgsmacht buiten Nederland worden schriftelijk vastgelegd in het Militair Advies. Op deze manier wordt de eenduidigheid en de transparantie verbeterd. (…)Wel zullen afwegingen aan de hand van de Leidraad bijdragen aan een goede integrale beschouwing van het gehele voorzieningenstelsel. (…) 3. Onder inzet wordt in deze nota onder meer verstaan de activiteit uitgevoerd door (delen van) de krijgsmacht, zoals inzet in het kader van de derde hoofdtaak gericht op de ondersteuning van civiele autoriteiten bij nationale rechtshandhaving en rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. 4. De systematiek bij de toekenning van voorzieningen tijdens daadwerkelijke inzet buiten Nederland omvat, onder meer, de vaststelling of daadwerkelijk sprake is van inzet buiten Nederland (labeling) en het toevoegen van de voorzieningen in het operatiebevel. 5. Er is voorzien in een stroomschema met vragen die leiden tot het vaststellen of de voorzieningen uit de regelingen VVHO, VBD of VROB van toepassing zijn. 6. Na besluitvorming zal deze nota worden verwerkt in de CDS I-100 (personeel). De bijlage ‘overzicht voorzieningen’ zal worden verwerkt in de bundel ‘uw rechtspositie bij inzet’. Nota Vervolg leidraad CDS ‘Voorzieningen bij inzet buiten Nederland’ van 24 februari 2017 (BS2017006275) van CDS aan de leden van de Bestuursraad De in de Leidraad (BS2017003239) aangegeven systematiek zal vanaf 24 februari 2017 worden toegepast voor iedere nieuwe inzet. Operatiebevel nr. 1 Militaire Bijstand Bovenwindse Eilanden na Orkaan Irma van de DOPS van 7 september 2017 1. Op 6 september 2017 heeft de orkaan Irma de Bovenwindse Eilanden Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten geraakt. De schade op Saba en Sint Eustatius valt mee. De schade op Sint Maarten is ernstig. 2. Defensie levert militaire bijstand op de Bovenwindse Eilanden, waarbij de bijdrage bestaat uit ondersteuning aan de lokale autoriteiten bij de handhaving van de openbare orde, het verlenen van noodhulp alsmede ondersteuning aan (internationale) hulporganisaties. 3. De Nederlandse eenheden opereren onder leiding van C-CZMCARIB. CZSK treedt op als uitvoerend OPCO. CLAS, CLSK en KMar treden op als ondersteunend OPCO. 4. a.(2) De inzet wordt gezien als Bijzondere Inzet (Meerdaagse Activiteiten) als bedoeld in de VROB. Bijlage 1 - Inzetspecifieke instructie personeel bij operatiebevel militaire bijstand Bovenwindse Eilanden na orkaan Irma 3. De personele aspecten van Hurricane Relief Irma staan in deze bijlage genoemd. a. (1) De inzet wordt gezien als Bijzondere Inzet (Meerdaagse Activiteiten) als bedoeld in de VROB. (2) De inzetduur is ntb. (3) De vergoeding voor Meerdaagse Activiteiten is van Toepassing Nota Bijzondere inzet in het kader van noodhulp Bovenwindse Eilanden en Dominica van de minister van Defensie, voor deze de HDP, van 12 oktober 2017 (BS2017030893) Op 6 september 2017 heeft de orkaan Irma grote schade aangericht op de Bovenwindse Eilanden Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius. De orkaan Maria heeft vervolgens niet lang daarna grote schade aangericht op het eiland Dominica. Defensie verricht op verzoek van de lokale autoriteiten in de regio humanitaire hulpverlening, ondersteuning bij herstellen en handhaven van de openbare orde en bij de wederopbouw. Als operatiegebied wordt aangemerkt de Bovenwindse Eilanden en Dominica. Voor inzet in het operatiegebied is de VVHO van toepassing. Naast de inzet van personeel in het operatiegebied, wordt in Nederland en in het buitenland buiten het operatiegebied waaronder Curaçao, eveneens Defensiepersoneel ingezet ten behoeve van het voorbereiden, plannen en ondersteunen van de hulpverlening, waarbij niet kan worden gewerkt binnen de kaders van de reguliere werk- en rusttijdenregelingen (…). De overige inzet wordt aangemerkt als bijzondere inzet als bedoeld in de VROB. Voor het Defensiepersoneel dat is belast met deze overige inzet zijn de onderstaande arbeidsvoorwaarden van toepassing. Militairen Financiële en materiële aanspraken: - Bijzondere inzet bij een aaneengesloten periode >1 etmaal: ° Voor de werkzaamheden op basis van bijzondere inzet bestaat een aanspraak op een vergoeding voor meerdaagse activiteiten, indien die een aaneengesloten periode van een etmaal of langer dan een etmaal beslaan op grond van artikel 6, eerste lid, van de VROB; o Naast een vergoeding op grond van artike 6 van de VROB wordt tevens een ZZF-vergoeding toegekend, bestaande uit 4 uur vrije tijd per etmaal op grond van artikel 9 van de VROB. Ministeriële regeling van de minister van Defensie, voor deze de HDP, van 12 oktober 2017 (BS/2017030890) De tabel 4 bij de VVHO wordt vervangen door tabel 4, opgenomen als bijlage 1 bij deze regeling. Met ingang van 6 september 2017 is in tabel 4 de operatie 010 - Noodhulp Bovenwindse Eilanden en Dominica toegevoegd. De noodhulp is geboden als gevolg van de schade die is aangericht door de orkanen Irma en Maria. Militairen die binnen het operatiegebied worden ingezet in het kader van deze operatie, hebben aanspraak op zowel de belaste als de onbelaste component uit de VVHO. (…) Bij Nota Operatiegebied hulpoperatie Irma van 13 juli 2018 (BS2018011535) heeft de CDS te kennen gegeven dat de ondersteuning op de Bovenwindse Eilanden en Dominica bij Nota van de Minister van Defensie, voor deze de HDP, van 12 oktober 2017 (BS/2017030890) is aangemerkt als humanitaire operatie zoals gedefinieerd in de VVHO. De activiteiten ter ondersteuning van de humanitaire operatie vanuit de Benedenwindse Eilanden is bij Nota van de Minister van Defensie, voor deze de HDP, van 12 oktober 2017 (BS2017030893) aangemerkt als bijzondere inzet zoals gedefinieerd in de VROB. De CDS vermeldt dat de Nota’s in nauwe samenspraak met zijn Directie Operaties en met zijn instemming tot stand zijn gekomen. Hiermee bekrachtigt de CDS - voor zover nodig - dat het operatiegebied waarin voornoemde humanitaire operatie heeft plaatsgevonden Sint Maarten, Sint Eustatius, Saba, Dominica en aangrenzende zeegebieden omvat. Ministeriële regeling van de minister van Defensie, voor deze de HDP, van 17 juli 2018 (BS2018014032) De tabel 4 bij de VVHO wordt vervangen door tabel 4, opgenomen als bijlage 1 bij deze regeling. Met ingang van 1 september 2017 is in tabel 4 de operatie 010 - Noodhulp Bovenwindse Eilanden en Dominica toegevoegd. Publicatie: Staatscourant 2018, nr. 51150, 13 september 2018. 1.1. Aan eiser, sergeant-majoor bij het Commando Zeestrijdkrachten (CZSK), is bij het primaire besluit een toelage toegekend op grond van de Regeling vergoeding voor overwerk, onregelmatigheid, beschikbaarheid en bereikbaarheid (VROB) over de periode 17 september 2017 tot 17 oktober 2017. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, hij meent dat een toelage had moeten worden toegekend op grond van de Regeling Voorzieningen bij Vredes- en Humanitaire Operaties (VVHO). 1.2. Orkaan Irma heeft op 6 september 2017 grote schade heeft aangericht op de Bovenwindse Eilanden Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten. Orkaan Maria heeft niet lang daarna grote schade aangericht op het eiland Dominica. Op verzoek van de lokale autoriteiten is onder leiding van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een noodhulp-operatie opgestart waarbij onder andere het ministerie van Defensie humanitaire hulpverlening heeft verricht en ondersteuning heeft verleend bij het herstellen en het handhaven van de openbare orde. Naast de inzet op de Bovenwindse Eilanden heeft defensiepersoneel ook werkzaamheden verricht ten behoeve van het voorbereiden, plannen en ondersteunen van de hulpverlening vanaf onder andere de Benedenwindse Eilanden. 2. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat eiser behoort tot de groep militairen die vanaf de Benedenwindse Eilanden ondersteunende werkzaamheden heeft verricht, welke werkzaamheden zijn aangemerkt als bijzondere inzet in de zin van de VROB. Hij is niet werkzaam geweest in het aangewezen operatiegebied in de zin van de VVHO, te weten de Bovenwindse Eilanden en Dominica. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat er geen sprake is van gelijke gevallen. Bij de door eiser genoemde twee collega’s die zijn ingezet op Martinique, was sprake van inzet in het operatiegebied. Voor zover Martinique niet valt binnen het operatiegebied, is sprake van een fout die niet behoeft te worden herhaald. Voor toepassing van de hardheidsclausule op grond van artikel 15 van de VVHO ziet verweerder geen aanleiding. 3.1. Eiser kan zich niet vinden in het bestreden besluit op, voor zover van belang, hierna te bespreken gronden. 3.2. Bij brief van 12 december 2019 heeft eiser bij de rechtbank een verzoek om schadevergoeding ingediend wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het bestreden besluit 4. Het juridisch kader is opgenomen in een bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak. 5.1. Niet in geschil is dat eiser is ingezet in het kader van voornoemde operatie en dat hij ondersteunende werkzaamheden heeft verricht vanaf de Benedenwindse Eilanden en evenmin is in geschil de door verweerder vastgestelde periode waarin eiser die werkzaamheden heeft verricht. 5.2. Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de Nota Leidraad CDS ‘voorzieningen bij inzet buiten Nederland’ van de Commandant der Strijdkrachten (CDS) van 30 januari 2017 (de Leidraad). De rechtbank stelt vast dat, gelet op de Vervolg Leidraad van 24 februari 2017, de in de Leidraad neergelegde systematiek dient te worden toegepast. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat de Leidraad een hulpmiddel is. Het betreft labeling van inzet en koppeling van voorzieningen met daarnaast een globaal beoordelingskader, bedoeld als interne instructie bij de beoordeling of de voorzieningen uit de regelingen VROB, VVHO of VBD van toepassing zijn. Hiermee wordt een werkwijze toegelicht. Naar het oordeel van de rechtbank kan een interne instructie niet afdoen aan de criteria in de wettelijke regeling over de voorzieningen. Anders dan eiser meent, kan uit het antwoord bij de sommige vragen van het stroomschema in de Leidraad alleen worden afgeleid welke regeling van toepassing zou kunnen zijn. Voor zover het stroomschema leidt tot toepasselijkheid van de VVHO, betekent dit nog niet dat een aanspraak op een VVHO-toelage als een gegeven moet worden beschouwd. Daartoe zijn de wettelijke regeling en op basis daarvan genomen besluiten bepalend. 5.3. In artikel 3 van de VVHO is de aanvang, het einde en de duur van de aanspraak op voorzieningen verbonden aan inzet binnen het operatiegebied. Het operatiegebied wordt, gelet op artikel 1, aanhef en onder d, van de VVHO, bepaald door de CDS. Ook in de CDS-aanwijzing A-101 van 18 december 2007 is aangegeven dat bij toekenning van een toelage ingevolge de VVHO of VROB de inzet binnen het operatiegebied bepalend is. De rechtbank overweegt dat het Operatiebevel van 7 september 2017 geen aanwijzing bevat van het operatiegebied, maar daarin is wel vermeld dat militaire bijstand zal worden gegeven op de Bovenwindse Eilanden Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten. Voorts zijn, zoals vermeld in de Leidraad, in het Operatiebevel de (financiële) voorzieningen toegevoegd, waarbij expliciet is vermeld dat de inzet van al het personeel wordt gezien als bijzondere inzet als bedoeld in de VROB. In de Nota Bijzondere inzet in het kader van noodhulp Bovenwindse Eilanden en Dominica van 12 oktober 2017 (BS2017030893), ondertekend door de Hoofddirecteur personeel, namens de Minister van Defensie, is als operatiegebied de Bovenwindse Eilanden en Dominica aangewezen. In deze Nota van 12 oktober 2017 zijn voorts de financiële en materiële aanspraken nader vastgesteld, in die zin dat voor inzet in het operatiegebied de VVHO van toepassing is en dat inzet buiten het operatiegebied wordt beschouwd als bijzondere inzet als bedoeld in de VROB. In de Ministeriële regeling van 12 oktober 2017 (BS2017030890) is, onder meer, vermeld dat de operatie ‘Noodhulp Bovenwindse Eilanden en Dominica’ is toegevoegd aan tabel 4, met ingang van 6 september 2017. De rechtbank stelt vast dat, gelet op de wijzigingen van de VVHO zoals vermeld op www.overheid.nl, deze wijziging van tabel 4 en de publicatie daarvan in de Staatscourant (Stcrt.) niet lijkt te hebben plaatsgevonden. Bij ministeriële regeling van 17 juli 2018 (BS2018014032) is voornoemde operatie toegevoegd aan tabel 4, met ingang van 1 september 2017. De publicatie daarvan heeft plaatsgevonden in Stcrt. 2018, nr. 51150, van 13 september 2018. De rechtbank stelt vast dat de aanwijzing van de Bovenwindse Eilanden als het operatiegebied in de Nota van 12 oktober 2017 dateert van voor het primaire besluit maar niet ondertekend is door het tot aanwijzing bevoegde orgaan, te weten de CDS. Echter blijkt uit de Nota ‘Operatiegebied hulpoperatie Irma’ van de CDS van 13 juli 2018, dat de CDS verklaart dat de Nota van 12 oktober 2017 en de Ministeriële regeling van die datum in nauwe samenspraak met zijn Directie Operaties en met zijn instemming tot stand zijn gekomen. Voor zover nodig bekrachtigt de CDS de aanwijzing van het operatiegebied. Hoewel dit niet de schoonheidsprijs verdient, is de rechtbank van oordeel dat, gelet op deze verklaring van de CDS, die dateert van voor de datum van het bestreden besluit, ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een bevoegdelijk gedane aanwijzing van de Bovenwindse Eilanden als operatiegebied als gevolg waarvan de aanspraak op toepassing van het VVHO is beperkt tot diegenen die binnen dat operatiegebied worden ingezet. Dat de toevoeging van onderhavige operatie aan tabel 4 van het VVHO met ingang van 1 september 2017 pas is geformaliseerd door de op 13 september 2018 gepubliceerde Ministeriële regeling verdient evenmin de schoonheidsprijs maar doet hier niet aan af. Ook de publicatie van deze wijziging heeft plaatsgevonden voor het bestreden besluit en daarover was ook reeds op 12 oktober 2017 beslist. 5.4.1. Eiser stelt dat het operatiegebied ten onrechte is beperkt tot de Bovenwindse Eilanden en Dominica, dat die keuze niet inzichtelijk is gemaakt en dat Curaçao en Aruba ook onder de reikwijdte van het operatiegebied hadden moeten worden gebracht. 5.4.2. De rechtbank stelt vast dat de aanwijzing van een operatiegebied als zodanig geen onderdeel uitmaakt van de VVHO. De rechtbank merkt daarbij op dat de toevoeging van een operatie aan tabel 4 van het VVHO (overzicht humanitaire operaties) niet mede de aanwijzing van het operatiegebied inhoudt. Daartoe is een aanwijzingsbesluit van de CDS vereist. Met de aanwijzing door de CDS van het operatiegebied als bedoeld in de VVHO wordt de toepassing van de VVHO nader naar plaats bepaald. Dit aanwijzingsbesluit is zelf niet van regelgevende aard en is dus geen algemeen verbindend voorschrift (avv). Voor de aanwijzing van het operatiegebied zijn in de VVHO geen nadere criteria opgenomen, behalve dat dit verband houdt met de als operatie aangemerkte daadwerkelijke militaire inzet. Het voorgaande maakt dat er geen belemmering is om de aanwijzing van het operatiegebied te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het willekeursbeginsel. Vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 28 juni 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2068). 5.4.3. De rechtbank overweegt dat de motivering van de aanwijzing van het operatiegebied gaandeweg inzichtelijk is geworden. In verweerders reactie op het bezwaar van eiser is uiteengezet dat de aanwijzing van het operatiegebied later tot stand is gekomen, omdat snelle inzet aan de orde was. Verweerder heeft vermeld dat sprake is van een reëel onderscheid met betrekking tot de ligging, de militaire inzet en de omstandigheden tussen de Bovenwindse Eilanden en Dominica enerzijds en de Benedenwindse Eilanden anderzijds. De afstand tussen deze gebieden bedraagt globaal 1000 kilometer. Op de Bovenwindse Eilanden vond de daadwerkelijke humanitaire hulpverlening plaats en de werk- en leefomstandigheden waren totaal anders. In het bestreden besluit is vermeld dat de werkzaamheden binnen het operatiegebied een ander karakter hadden dan de ondersteunende werkzaamheden buiten het operatiegebied. De inzet op de Bovenwindse Eilanden betrof het herstellen en handhaven van de openbare orde. De inzet op de Benedenwindse Eilanden betrof de ondersteuning van de inzet op de Bovenwindse Eilanden, zoals onder meer voorbereiding en planning. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat het gebruikelijk is dat ondersteunend personeel zich niet in het operatiegebied bevindt. Daartoe is ter illustratie verwezen naar de missie in Libië en de operatie met betrekking tot de piraterijbestrijding rondom Somalië. Verweerder heeft voorts uiteengezet dat men bij orkaan Irma voor een voldongen feit werd geplaatst en dat reactief is gehandeld. Het operatiegebied is vastgesteld nadat de orkaan al aan land was gekomen en duidelijk was waar de schade was ontstaan en hulp nodig was. De rechtbank is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat de aanwijzing afdoende inzichtelijk is geworden en deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank ziet, gelet op de verschillen in de omstandigheden, geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwijzing van het operatiegebied te beperkt is geweest. Het standpunt van eiser dat in verband met orkaan Dorian wel is bepaald dat Curaçao en Aruba tot het operatiegebied behoorden, waardoor het personeel dat vergelijkbare hulp heeft geboden wel aanspraak heeft gehad op de VVHO-toelage, kan hier niet aan afdoen. Het operatiegebied bij Dorian is vastgelegd in een kaart bij de Nota FRAGO nr. 001 Bijlage B-2 bij Operatie Aanwijzing Inzet Bahama’s na Orkaan Dorian van 10 september 2019 (BS2019017489). Verweerder heeft afdoende toegelicht dat bij Dorian het handelen meer preventief is geweest. De locatie waar die orkaan aan land zou komen was ten tijde van het vaststellen van het operatiegebied nog niet bekend, waardoor een groter operatiegebied is bepaald. 5.4.4. Het standpunt van eiser dat moet worden uitgegaan van het begrip Operatiegebied (Area of Operation) in voorschrift VS 2 – 7200 (Militair woordenboek Koninklijke Landmacht) kan niet worden gevolgd, nu dit voorschrift niet meer geldt. Dit is vervangen door het Handboek militaire begrippen land, waarin de term operatiegebied, volgens verweerder, niet meer is gedefinieerd. Eiser heeft dit niet weersproken. 5.5. Uit het voorgaande volgt dat de aanwijzing van het operatiegebied niet in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 5.6. Eiser heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft verwezen naar twee collega’s die tijdens Irma op Martinique werkzaam zijn geweest als tolk. Zij hebben wel een VVHO-toelage gekregen. De rechtbank is, anders dan verweerder primair heeft gesteld, van oordeel dat Martinique niet tot het operatiegebied behoort. Het operatiegebied ziet specifiek op met name genoemde eilanden. Wel volgt de rechtbank het subsidiaire standpunt van verweerder dat in dat geval ten onrechte aan deze twee collega’s een VVHO-toelage is toegekend. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan gemaakte fouten moet herhalen. Zie de uitspraak van de Raad van 1 november 2018 (ECLI:N:CRVB:2018:3462). Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. 6. Dat betekent dat eiser, nu hij werkzaamheden heeft verricht buiten het operatiegebied, niet in aanmerking komt voor een VVHO-toelage. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule in artikel 15 van de VVHO. Dat eiser gedurende een maand zeer lange werkdagen heeft gemaakt, waarin hij onder grote druk heeft moeten werken, maakt niet dat sprake is van een zodanig schrijnende situatie die leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit niet is voorbijgegaan aan de werkomstandigheden en inzet van eiser. Verweerder heeft uitdrukkelijk zijn waardering en respect uitgesproken voor de werkzaamheden die eiser heeft verricht ter ondersteuning van de noodhulp-operatie. 7. Eiser heeft aangevoerd dat het geschil over de toe te kennen toelage kennelijk onderwerp van collectief overleg is. Ter zitting heeft eiser meegedeeld dat bij het collectief overleg de discussie over de toekenning van de VVHO-toelage is verzand en dat nog in algemene zin wordt gedebatteerd over hoe het voorzieningenstelsel is ingericht. De rechtbank ziet, gelet hierop, geen aanleiding deze grond verder in beschouwing te nemen. 8. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder eiser op goede gronden een toelage op grond van de VROB heeft toegekend. Het beroep is ongegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden. 9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beroep op de redelijke termijn 10.1. Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiser gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser. 10.2. Het is vaste rechtspraak dat de redelijke termijn voor een procedure bij een bestuursorgaan en de rechtbank in beginsel twee jaar is, waarbij de termijn voor de bezwaarfase een half jaar en voor de beroepsfase anderhalf jaar is (zie ook de uitspraak van de Raad van 21 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3335 en het (overzichts)arrest van de Hoge Raad (HR) van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252). 10.3. Uit het overzichtsarrest (punt 3.5.1) volgt dat bedoelde termijn van twee jaar, die gehanteerd moet worden als uitgangspunt, geldt behoudens bijzondere omstandigheden als bedoeld in het arrest BNB 2005/337 (onderdeel 4.5). Tot de bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging van meerbedoelde termijn, worden onder meer gerekend: a. de ingewikkeldheid van de zaak, die bijvoorbeeld kan zijn gelegen in de aard en omvang van de (fiscale) problematiek, de omvang van het verrichte onderzoek, alsmede in de verknochtheid van de zaak met andere zaken betreffende dezelfde of andere belastingplichtige(n); en b. de invloed van de belanghebbende en/of diens gemachtigde op de duur van het proces, bijvoorbeeld door het doen van herhaalde verzoeken om verlenging van gestelde termijnen of om uitstel voor (het voldoen aan) uitnodigingen of oproepingen. Naar aanleiding van hetgeen hiervoor in 3.5.1. onder b is overwogen, is in punt 3.6.1. overwogen dat het opmerking verdient dat in de termijnen die de HR als uitgangspunt heeft geformuleerd, rekening is gehouden met de omstandigheid dat in een niet onaanzienlijk deel van de gevallen aan partijen vier weken de tijd wordt gegund voor herstel van eventuele verzuimen in hun bezwaar- of beroepschrift, en dat het ook niet ongebruikelijk is dat aan partijen vier weken uitstel wordt verleend voor het indienen van nadere processtukken. Van het tijdsverloop dat daarmee gemoeid is, kan niet worden gezegd dat het wordt veroorzaakt door een bijzondere omstandigheid (zie het arrest BNB 2014/200). 10.4. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift, te weten 14 december 2017, Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn 2 jaar en ruim vijf maanden verstreken. 10.5. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder vanaf de ontvangst van het bezwaar tot het bestreden besluit afgerond 11 maanden geduurd. Bij e-mailbericht van 4 april 2018 heeft eiser ingestemd met het voorstel van verweerder om de behandeling van het bezwaar aan te houden in afwachting van het overleg met de bonden. Bij e-mailbericht van 14 augustus 2018 heeft eiser ingestemd met het aanhouden van het bezwaar onder opschorting van de beslistermijn totdat verweerder een schriftelijke reactie heeft ontvangen van eiser, uiterlijk tot 13 september 2018. Deze reactie is bij e-mailbericht van 12 september 2018 ingediend. Dit rechtvaardigt een langere behandelingsduur door verweerder, nu geen sprake is van de gebruikelijke uitsteltermijnen. De rechtbank vindt dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als gevolg waarvan de periode van 4 april 2018 tot en met 12 september 2018 (ruim vijf maanden) niet voor rekening van verweerder dient te komen. De redelijke termijn in de bezwaarfase dient derhalve met afgerond zes maanden te worden verlengd. Uit het vorenstaande volgt dat de redelijke termijn in de bezwaarfase niet is overschreden. De behandeling door de rechtbank heeft vanaf de ontvangst door de rechtbank op 7 december 2018 van het beroepschrift van eiser tot de datum van deze uitspraak een jaar en ruim vijf maanden geduurd. De redelijke termijn in de rechterlijke fase is daarmee niet overschreden. 11. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen. 12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.