ECLI:NL:RBDHA:2020:4461

Rechtbank den haag Team Handel - voorzieningenrechter zaak- / rolnummer: C/09/588960 / KG ZA 20/180 Vonnis in kort geding van 25 mei 2020 in de zaak van Stichting Stop5GNL te Amsterdam, eiseres, advocaten mrs. H.H.T Beukers en X.P.C. Wynands te Eindhoven, tegen: de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat) te Den Haag, gedaagde, advocaten mrs. S.M. Kingma en E.H.P. Brans te Den Haag. Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘Stop5GNL’ en ‘de Staat’. 1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit: - de dagvaarding met (uiteindelijk) 68 producties; - de door de Staat overgelegde conclusie van antwoord met 30 producties; - de bij de mondelinge behandeling door beide partijen overgelegde pleitnotities. 1.2. De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 4 mei 2020. Ter zitting is vonnis bepaald op heden. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 2.1. Stop5GNL is een stichting die als doel heeft het beschermen en bevorderen van de gezondheid van Nederlandse ingezetenen in zijn algemeenheid en in het bijzonder in verband met elektromagnetische velden. 2.2. Elektromagnetische golven zijn een natuurkundig verschijnsel en hebben zowel kunstmatige als natuurlijke bronnen. Elektromagnetische golven ontstaan door de beweging van elektrische ladingen. De frequentie van een golf geeft aan hoe vaak die per seconde van richting en sterkte wisselt. De frequentie wordt gemeten in Hertz (Hz), waarbij een Hz een trilling per seconde is. Hoe hoger de frequentie is, hoe korter de golflengte en hoe minder ver de elektromagnetische golven reiken. 2.3. Elektromagnetische golven met frequenties tussen 10 kilohertz (kHz) en 300 gigahertz (GHz) worden elektromagnetische of radiofrequente velden genoemd. Ze worden onder andere gebruikt voor radio, televisie en mobiele telefoons. 2.4. Als elektromagnetische golven een hoge frequentie hebben, wordt dat in de wetenschap elektromagnetische straling genoemd. Voorbeelden hiervan zijn UV-licht en röntgenstraling. Elektromagnetische golven met een dergelijke hoge frequentie worden ook wel ioniserende straling genoemd. Deze straling bevat zoveel energie dat ze een elektron uit een atoom kan wegslaan. Hierdoor krijgt het atoom een positieve lading en wordt het een ion. Op deze wijze kan ioniserende straling onder meer het DNA van lichaamscellen beschadigen. Schade aan het DNA kan kanker veroorzaken. Ook een te hoge blootstelling aan elektromagnetische velden (niet-ioniserende straling) kan gezondheidsschade veroorzaken. 2.5. Doordat antennes van telecommunicatiesystemen elektromagnetische golven met een bepaalde frequentie uitzenden, kunnen mensen digitaal met elkaar communiceren. De te verzenden data worden door de zender/antenne-combinatie ‘verpakt’ en verzonden via de golven. De ontvanger zet de golf vervolgens weer om in een leesbaar signaal. 2.6. In 1992 werden in Nederland de eerste gsm-netwerken in gebruik genomen (2G genoemd: de tweede generatie). Sindsdien zijn voor de verbinding tussen de zender en de ontvanger van mobiele communicatie steeds geavanceerdere standaarden (protocollen) ontwikkeld, die achtereenvolgens de namen 3G en 4G hebben gekregen. 2G (GSM) werd vooral gebruikt om te telefoneren en korte tekstberichten te verzenden. Het UMTS-netwerk 3G kan grotere hoeveelheden data verwerken en versturen, waardoor het ook geschikt is om op internet te gaan. In 2013 is 4G (LTE) in Nederland geïntroduceerd, dat vooral is gericht op de (massa)verwerking van data. 2.7. “5 G New Radio” is een doorontwikkeling van 4G. 5G zorgt voor meer capaciteit en een snellere verbinding. Dat zal allerlei nieuwe toepassingen mogelijk maken, zoals netwerken van sensoren en geautomatiseerde processen en onderling verbonden autonome voertuigen. 2.8. Mobiele telecommunicatie vindt plaats via beschikbare (radio)frequentiebanden. Het totale frequentiegebruik in Nederland ligt vast in het Nationaal Frequentieplan 2014. Dat plan is opgesteld door het Ministerie van Economische Zaken en geeft per frequentieband aan voor welke diensten en toepassingen de band is bestemd. Zo zijn banden bedoeld voor mobiele telefonie en internet, radio- en televisie-uitzendingen en luchtverkeersleiding. De verschillende generaties mobiele netwerken maken gebruik van verschillende frequentiebanden. 2.9. De Europese Unie heeft drie “nieuwe” frequentiebanden aangewezen, die extra capaciteit geven voor mobiele verbindingen en die gebruikt kunnen worden door 5G-systemen. In het Actieplan Digitale Connectiviteit van het Ministerie van EZK van 3 juli 2018, dat regeringsbeleid bevat ter zake van connectiviteit, is voorzien dat deze frequentiebanden ook in Nederland beschikbaar komen voor mobiele communicatie. 2.10. De uitgifte van de nieuwe frequentiebanden zal plaatsvinden door middel van een veiling. De Staat is voornemens de 700, 1.400 en 2.100 MHz-frequentiebanden in 2020 te veilen en beschikbaar te stellen voor mobiele communicatie. De huidige 2.100 MHz-band is al in gebruik en de vergunningen daarvoor lopen af op 31 december 2020, waarna de nieuwe 2.100 Mhz-vergunningen begin 2021 in werking treden. De veiling van de 3,5 GHz-band staat gepland voor begin 2022 en de uitgifte van de 26 GHz-band voor 2021. Vergunningen worden in principe verleend voor de duur van twintig jaren. 2.11. In Nederland zijn limieten opgesteld voor de blootstelling aan elektromagnetische velden. De richtlijnen van de International Commission on Non-Ionising Radiation Protection (ICNIRP) vormen de basis voor de in Nederland gehanteerde blootstellingslimieten. ICNIRP is een internationale non-profitorganisatie die advies geeft over de gezondheids- en milieueffecten van niet-ioniserende straling. De ICNIRP-richtlijnen zijn voor het eerst vastgesteld in 1998. In 2010 heeft ICNIRP, nadat zij de sinds 1998 verschenen studies had beoordeeld, een beknopte verklaring gepubliceerd, waarin zij de basisrestricties uit 1998 heeft bevestigd. De ICNIRP-richtlijnen zijn in maart 2020 vernieuwd, waarbij de referentieniveaus grotendeels hetzelfde zijn gebleven. 2.12. In het Antenneconvenant, een bindend convenant tussen de Staat, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en antenneoperators, zijn de voor het algemeen publiek aanbevolen ICNIRP-blootstellingslimieten vastgelegd. In de toekomst zullen deze limieten worden vastgelegd bij algemene maatregel van bestuur op grond van de Telecommunicatiewet. 2.13. Het Agentschap Telecom, een agentschap van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), handhaaft de blootstellingslimieten uit het Antenneconvenant. Het Agentschap Telecom controleert of de veldsterkten waaraan mensen in Nederland worden blootgesteld de blootstellingslimieten niet overschrijden en verricht daartoe metingen door heel Nederland. Het Agentschap Telecom heeft ook diverse veldsterktemetingen uitgevoerd bij antennes op 5G-testlocaties. 2.14. Bij brief van 5 november 2019 heeft de Tweede Kamer aan de Gezondheidsraad verzocht om een advies uit te brengen over de mogelijke gezondheidsrisico’s in relatie tot 5G. Het rapport van de Gezondheidsraad wordt verwacht in juli 2020. 3.1. Stop5GNL vordert, zakelijk weergegeven, de Staat te verbieden om (rechts)handelingen of gedragingen te verrichten die de uitrol van 5G bevorderen of mogelijk maken, waaronder de veiling van de voor 5G bestemde 700, 1.400 en 2.100 MHz en/of 3,5 en 26 GHz-frequentiebanden, het verlenen van vergunningen voor het gebruik van deze frequenties, het toestaan van gebruik ten behoeve van 5G-technologie van reeds beschikbaar gestelde frequenties, het verlenen van testvergunningen voor frequentieruimte die is bestemd voor 5G en het overigens faciliteren van gebruik van openbare middelen voor 5G, primair: tot het moment dat onherroepelijk in rechte is vastgesteld dat naar de beste wetenschappelijke inzichten is aangetoond dat de uitrol c.q. toepassing van 5G-technologie geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid (op de lange termijn); subsidiair: tot het moment dat onherroepelijk in rechte is vastgesteld dat uit wetenschappelijk onderzoek door minimaal vijf gerenommeerde onafhankelijke instituten is gebleken dat de uitrol c.q. toepassing van 5G-technologie geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid (op de lange termijn); meer subsidiair: totdat de Gezondheidsraad zijn onderzoek, zoals verzocht door de Tweede Kamer bij brief van 5 november 2019, heeft afgerond en onomstotelijk heeft geconcludeerd dat de uitrol van 5G geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid (op de lange termijn); alles op straffe van verbeurte van een dwangsom. 3.2. Daartoe voert eiseres – samengevat – het volgende aan. De uitrol van 5G is onverantwoord, onaanvaardbaar en onrechtmatig, terwijl de uitrol onomkeerbaar is. De uitrol van 5G beoogt een landelijke dekking en burgers kunnen zich hieraan dus niet onttrekken. Vele onafhankelijke wetenschappelijke onderzoeken tonen aan dat, met name langdurige, blootstelling aan elektromagnetische straling leidt tot reële en ernstige gezondheidsrisico’s. Ook dringen veel wetenschappers erop aan om eerst gezondheidsrisico’s nader te onderzoeken en uit te sluiten alvorens de uitrol van 5G voort te zetten. De schadelijke gevolgen van elektromagnetische velden op de lange termijn zijn niet of nauwelijks (deugdelijk) onderzocht. Bij de uitrol van 5G zal de stralingsdichtheid flink omhoog gaan. Doordat het bereik van (korte) radiogolven op de voor 5G bestemde (hogere) frequenties veel korter is, zullen veel meer antennes nodig zijn om een dekkend 5G-veld te creëren. Dit zal leiden tot een aanzienlijke toename van blootstelling aan elektromagnetische straling en dus tot grotere gezondheidsrisico’s. Voornoemde onderzoeken en oproepen worden door de Staat genegeerd. In andere landen worden ze wel serieus genomen. Verzekeraars plaatsen elektromagnetische golven in de hoogste risicoklasse. De Staat ziet ten onrechte geen reden om de uitrol van 5G te staken. Economische en technologische motieven prevaleren en aan het gezondheidsaspect wordt niet reëel aandacht besteed. De richtlijnen en studies waarop de Staat zich beroept, zijn niet overtuigend en in enkele gevallen zelfs ondeugdelijk. Bovendien sluit geen van deze studies uit dat 5G leidt tot gezondheidsschade, zeker niet waar het gaat om de middellange en lange termijn. Ook bestrijken geen van de door de Staat gebruikte adviezen het volledige spectrum van gezondheidsrisico’s. Pas in november 2019 is voor het eerst aan de Gezondheidsraad gevraagd om een volledig en relevant onderzoek te doen naar alle gezondheidsrisico’s van elektromagnetische straling, specifiek in relatie tot 5G, maar de Staat wil de bevindingen van dat onderzoek niet afwachten. De Staat zegt zich te houden aan de blootstellingsrichtlijnen van ICNIRP, maar die zijn ontoereikend en niet adequaat. Ten onrechte liggen uitsluitend thermische effecten ten grondslag aan de blootstellingsrichtlijnen van ICNIRP, zijn relevante non-thermische processen niet betrokken bij de totstandkoming daarvan en is geen acht geslagen op specifieke karakteristieken van 5G-technologie. Met de recente update van de ICNIRP-richtlijnen zijn de bezwaren niet weggenomen. Daarnaast zijn de veldsterktemetingen die zijn uitgevoerd niet representatief voor de situatie die na de uitrol van 5G zal ontstaan. Op de Staat rust de verplichting om de gezondheid van haar burgers zoveel als mogelijk te waarborgen (de positieve zorgplicht). De Staat moet op grond van het EVRM en de Grondwet die maatregelen nemen die noodzakelijk en voldoende zijn om burgers effectief te beschermen. Ook het algemeen erkende voorzorgsbeginsel noopt ertoe dat potentiële schadelijke gevolgen voor de gezondheid van mens, dier en plant zoveel mogelijk moeten worden voorkomen. Onzekere risico’s moeten vroegtijdig worden beheerst, ook bij de regulering van nieuwe technologieën. Als het om de volksgezondheid gaat, is een aanzienlijke mate van zekerheid over de veiligheid minst genomen vereist. Bij de uitrol van 5G laat de Staat niet alleen na om voorzorgsmaatregelen te nemen, maar creëert hij de schadelijke situatie zelfs. Ingrijpen is dus te meer aangewezen. 3.3. De Staat voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken. ontvankelijkheid 4.1. De Staat heeft allereerst aangevoerd dat Stop5GNL niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar vorderingen omdat voor haar een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan. Dat verweer slaagt niet. Daartoe is het volgende redengevend. 4.2. Uit artikel 3.1 lid 3 sub b van de Telecommunicatiewet volgt dat in het Nationale Frequentieplan 2014 (NFP2014) beperkingen kunnen worden opgelegd met betrekking tot de te gebruiken technologie indien dat nodig is om de volksgezondheid te beschermen tegen elektromagnetische velden. Uit het NFP2014 zelf blijkt dat die beperkingen niet zijn opgelegd, in ieder geval niet voor wat betreft het gebruik van 5G-technologie. Het NFP2014 vermeldt dat in het Nederlandse frequentiebeleid naar algemene bestemmingen wordt gestreefd, zodat bestemmingen waar mogelijk techniekneutraal zijn. Marktpartijen bepalen dus zelf welke techniek ze toepassen en ook of en wanneer ze overstappen naar modernere technieken. Dit uitgangspunt wordt herhaald in de meest recente wijziging van het NFP2014. Daarnaast bepaalt het NFP2014 dat het een besluit is in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht, zodat daartegen beroep openstaat bij de bestuursrechter. 4.3. Stop5GNL had bij de bestuursrechter kunnen ageren tegen de in het NFP2014 gemaakte keuze van “technologie-neutraliteit”, aldus de Staat. Dit standpunt van de Staat ziet eraan voorbij dat toepassing van de 5G-technologie nog geen reële mogelijkheid was in 2014. Gelet hierop kan nu niet aan Stop5GNL worden tegengeworpen dat zij indertijd niet heeft geageerd tegen deze nieuwe en specifieke technologie. 4.4. Voor zover de Staat betoogt dat Stop5GNL de bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kan benutten die beschikbaar zijn in de diverse lopende vergunningsprocedures, geldt dat ook dat betoog niet kan leiden tot de niet-ontvankelijkheid van Stop5GNL in deze procedure. Stop5GNL kan in die afzonderlijke procedures immers hoe dan ook geen totaalverbod op de uitrol van 5G bewerkstelligen, zoals zij in deze procedure beoogt. De noodzakelijk te verlenen vergunningen voor de uitrol van een 5G-netwerk zien op het gebruik van de frequentiebanden en op specifiek te vergunnen bestemmingen (omgevingsvergunningen). Van Stop5GNL kan niet worden gevergd dat zij de rechtmatigheid van vele individuele besluiten die genomen worden bij de uitrol van het 5G-netwerk, aanvecht. Nu zij de principiële keuze die aan al die besluitvormingsprocessen ten grondslag ligt ter discussie wil stellen, zou zij in dat geval geen adequate rechtsbescherming hebben. 4.5. De Staat heeft met verwijzing naar de hiervoor al genoemde keuze van technologie-neutraliteit aangevoerd dat er helemaal geen sprake is van een door hem gemaakte keuze voor de uitrol van 5G. Dat betoog kan niet worden gevolgd. Weliswaar is juist dat de keuze voor het al dan niet gebruiken van de te veilen frequentieruimte formeel wordt overgelaten aan de telecombedrijven, maar het is evident dat de Staat de telecombedrijven aanmoedigt en faciliteert in het gebruik van 5G. Documenten van de zijde van de Staat waarin het beleid op het gebied van innovatie en connectiviteit wordt verwoord, tonen dat onmiskenbaar aan. Ook wordt door de Staat zelf een duidelijk verband gelegd tussen de aanstaande veilingen van de frequentiebanden en de uitrol van 5G. 4.6. Zo vermeldt het Actieplan Digitale connectiviteit van het Ministerie van EZK dat het aansluit bij de Europese oproep om nieuwe doelstellingen en plannen voor 5G te ontwikkelen (p. 5), dat de uitrol van 5G-netwerken is voorzien vanaf 2020 (p. 7) en dat voor de uitrol van 5G in Nederland nieuw spectrum beschikbaar moet komen en het lokale beleid voor het plaatsen van de vele 5G-antennes op orde moet zijn (p. 7). In de aanbiedingsbrief van 2 juli 2018 bij het Actieplan Digitale Connectiviteit schrijft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat onder meer “Allereerst geeft het kabinet aanbieders van mobiele communicatie zekerheid dat de uitgifte van frequenties op landelijk exclusieve basis, waaronder voor de 700, 1400 en 2100 MHz-banden, in principe voor 20 jaar zal plaatsvinden. Hiermee wordt zekerheid gegeven voor de uitrol van de nieuwe 5G-netwerken. Een andere belangrijke frequentie voor de uitrol van 5G is de 3,5 GHz-band.” Een brief van 3 februari 2020 van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat over de veiligheid van 5G-netwerken (Kamerstuk 24 095, nr. 495) heeft expliciet betrekking op “de veiling van 5G-frequenties”. Het Agentschap Telecom vermeldt op haar website dat de te veilen frequentiebanden nu nog voor andere toepassingen worden gebruikt, maar voor 5G zijn aangewezen. 4.7. Uit de veelvoud aan verwijzingen naar 5G van organen van de Staat, waarvan hier slechts een fractie is uitgelicht, blijkt wel dat het beleid van de Staat is gericht op uitrol van het 5G-netwerk. De Staat weet dat de frequentiebanden die zullen worden geveild, gebruikt zullen worden voor de 5G en stelt daaraan geen beperkingen. Integendeel, hoewel de frequentiebanden technisch gezien ook voor andere toepassingen kunnen worden gebruikt, veilt de Staat de frequentiebanden nu juist met het oog op de 5G-techniek. De Staat kan zich dan ook niet verschuilen achter het uitgangspunt van technologie-neutraliteit. 4.8. Een en ander leidt tot de conclusie dat Stop5GNL ontvankelijk is in haar vorderingen. de vorderingen 4.9. Stop5GNL wenst met dit kort geding te voorkomen dat (landelijk) gebruik zal worden gemaakt van 5G omdat zij vreest dat dit tot gezondheidsschade zal leiden. Hierna zal slechts worden beoordeeld of er een gegronde reden bestaat om tot een verbod over te gaan ten aanzien van de door de Staat voorgenomen veilingen van frequenties en de daaraan gerelateerde gedragingen. Voor zover de vorderingen betrekking hebben op andere (rechts)handelingen die de uitrol van 5G bevorderen of mogelijk maken, komen die hoe dan ook niet voor toewijzing in aanmerking, nu die onvoldoende concreet zijn geformuleerd. Niet duidelijk is wat de Staat in dat geval precies zou moeten doen of nalaten. Europese regelgeving 4.10. Het regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten in Nederland wordt bepaald door vijf EU-richtlijnen die op 21 december 2020 worden vervangen door Richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek van elektronische communicatie (hierna: de Telecomcode). De Telecomcode is, net als de vijf richtlijnen die daardoor worden vervangen, gericht op volledige harmonisatie van de regelgeving inzake elektronische communicatienetwerken, elektronische communicatiediensten, bijbehorende faciliteiten en bijbehorende diensten en bepaalde aspecten van eindapparatuur. Artikel 124 van de Telecomcode bepaalt dat de lidstaten deze richtlijn vóór 21 december 2020 moeten hebben omgezet in nationaal recht. 4.11. Ook de uitgifte van frequentieruimte wordt gereguleerd vanuit Europa. In Besluit (EU) 2017/899 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 wordt overwogen dat doeltreffend spectrumbeheer een voorwaarde is voor de industriële omschakeling naar 5G. Het besluit bepaalt dat lidstaten uiterlijk op 30 juni 2020 het gebruik van de 700 MHz-frequentieband toestaan. Uit het Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/750 van de Commissie van 8 mei 2015 volgt dat de lidstaten de 1.400 MHz-frequentieband uiterlijk op 1 oktober 2018 toegewezen en beschikbaar gesteld dienen te hebben en uit het Uitvoeringsbesluit 2012/688/EU van de Commissie van 5 november 2012 volgt dat de lidstaten de 2.100 MHz-band uiterlijk op 30 juni 2014 beschikbaar moeten hebben gesteld. Dat laatste is ook gebeurd en deze band moet opnieuw worden geveild. Daarnaast volgt uit artikel 54 van de Telecomcode dat de lidstaten verplicht zijn om uiterlijk 31 december 2020 passende maatregelen te nemen om het gebruik van de 3,5 en 26 GHz-banden toe te staan, dan wel mogelijk te maken, als dat nodig is om de uitrol van 5G te vergemakkelijken. 4.12. Stop5GNL vordert een (voorlopig) verbod op de aanstaande veilingen van genoemde frequentiebanden. De Staat heeft zich tegen de vorderingen verweerd onder verwijzing naar voornoemde Europese regelgeving. Volgens de Staat geeft hij met de voorgenomen veilingen uitvoering aan Europese verplichtingen en is niet de nationale rechter, maar alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie bevoegd om te oordelen over de rechtmatigheid van Europese regelgeving. Dat verweer ziet er, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, aan voorbij dat Stop5GNL niet zozeer bezwaar heeft tegen de veilingen en het gebruik van de frequentiebanden op zichzelf, maar alleen voor zover die de uitrol van 5G faciliteren. 4.13. De considerans van de Telecomcode meldt dat beperkingen kunnen worden gesteld aan de vrijheid om elektronische communicatienetwerken en –diensten te leveren uit hoofde van de volksgezondheid (overweging 5). Daaraan wordt toegevoegd toe dat er absoluut voor moet worden gezorgd dat burgers niet zodanig worden blootgesteld aan elektromagnetische velden dat het schadelijk is voor de volksgezondheid (overweging 110). Hieruit volgt dat de Telecomcode beperkingen toestaat, zodat de rechtmatigheid van de Europese regelgeving hier niet ter discussie staat. Het is juist dat de Staat verplicht is om de hiervoor genoemde frequentiebanden uit te geven en dat die banden binnen bepaalde termijnen beschikbaar moeten zijn gesteld en moeten zijn toegewezen, maar op de Staat rust niet de verplichting tot onvoorwaardelijke uitgifte over te gaan. De Staat kan beperkingen stellen aan het ter beschikking stellen van de frequentiebanden als het belang van de volksgezondheid daartoe noopt. Het geschil van partijen spitst zich dan ook toe op de vraag of de Staat met het oog op de volksgezondheid gehouden is het gebruik van de frequentiebanden voor 5G te verbieden. toetsingskader 4.14. Op de Staat rust (ook) in algemene zin een verplichting om de volksgezondheid te beschermen, dat staat buiten kijf. Stop5GNL heeft aangevoerd dat de Staat onrechtmatig handelt door het gebruik van de frequentiebanden voor 5G toe te staan, en heeft in dit verband een beroep gedaan op het voorzorgsbeginsel en (fundamentele rechten uit) een groot aantal verdragen en de Grondwet. 4.15. Dat Stop5GNL zich de gezondheidsbelangen aantrekt van de inwoners van Nederland en zich inzet om die belangen te waarborgen, verdient lof. Het is begrijpelijk dat Stop5GNL zich zorgen maakt over de gezondheidsrisico’s die de uitrol van 5G mogelijk meebrengt. Er zijn vele rapportages verschenen over dit onderwerp en over de gezondheidsrisico’s van elektromagnetische golven in het algemeen en de conclusies in die rapportages zijn niet altijd eensluidend. Dat klemt temeer nu het voor de gemiddelde burger onduidelijk is welke (wetenschappelijke) waarde aan de diverse rapportages moet worden gehecht. De Staat heeft erop gewezen dat een juridische procedure niet de plaats is voor een wetenschappelijk debat. De voorzieningenrechter beaamt dat, en dat geldt al helemaal voor een kort geding als dit: daarin kan de wetenschappelijke waarde of het gewicht van onderzoeken niet worden beoordeeld. 4.16. Het is vaste jurisprudentie dat de Staat een wide margin of appreciation heeft bij de wijze waarop hij invulling geeft aan een op hem rustende positieve verplichting. Gelet hierop moet de rechter – en temeer de voorzieningenrechter in kort geding – terughoudend zijn bij de beoordeling. Alleen als evident is dat de Staat in redelijkheid niet de keuze had kunnen maken om het gebruik van de frequentiebanden voor 5G niet te verbieden, is plaats voor ingrijpen in dit kort geding. Voor de beantwoording van de vraag of de Staat opereert binnen de kaders van zijn beleidsvrijheid is van belang (i) waarom Stop5GNL van mening is dat het beleid anders zou moeten luiden en (ii) wat de basis is van het beleid van de Staat en hoe de kritiek van Stop5G daarop luidt. de onderzoeken, oproepen en het beleid waarop Stop5GNL zich beroept 4.17. Volgens Stop5GNL tonen vele onderzoeken aan dat (met name) langdurige blootstelling aan elektromagnetische golven leidt tot allerlei negatieve gezondheidseffecten. De Staat weerspreekt deze stelling van Stop5GNL en beroept zich daarvoor op de bevindingen van de door hem geraadpleegde deskundigen. 4.18. De Staat heeft uitvoerig en overtuigend gemotiveerd dat ten minste vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de wijze waarop de rapporten waarnaar Stop5GNL verwijst tot stand zijn gekomen en dat de uitkomsten daarvan in wetenschappelijk verantwoorde reviews niet overeind blijven. De onderzoeken waarnaar Stop5GNL verwijst, voldoen – zo luidt de beargumenteerde kritiek van de Staat – veelal niet aan de in de wetenschap gangbare methodologische criteria en/of zijn niet in de context geplaatst van het geheel aan wetenschappelijke publicaties en kunnen daardoor een verkeerd beeld van de stand van de wetenschap geven. Zo hecht Stop5GNL veel waarde aan het zogenoemde BioInitiative Report en grijpen veel andere publicaties waarnaar zij verwijst terug op dat rapport. Tal van internationale en wetenschappelijke instituten, waaronder de Gezondheidsraad en de Europese Commissie, hebben op dit rapport fundamentele kritiek geuit. Onderdeel van deze kritiek is dat niet alle auteurs een wetenschappelijke achtergrond hebben, de methodes die zijn gevolgd niet deugdelijk zijn beschreven, er waarneembaar veel fouten in het rapport staan en er selectief gebruik is gemaakt van wetenschappelijke gegevens. 4.19. Stop5GNL heeft verwezen naar een petitie met de naam “5G-appeal” waarin wordt opgeroepen tot een voorlopige stop van de uitrol van 5G-systemen en tot het verrichten van meer onderzoek naar de risico’s die het gebruik van die systemen meebrengen. Niet valt in te zien dat de Staat deze oproep – die vooral persoonlijke opvattingen bevat van personen die voor het overgrote deel niet deskundig zijn op het gebied van elektromagnetische velden en gezondheid – zwaarder moet laten wegen dan de adviezen van zijn eigen wetenschappelijke adviseurs. 4.20. Het feit dat in andere landen terughoudender wordt omgegaan met de uitrol van 5G, vormt geen overtuigend argument om van de Staat te verlangen de introductie van 5G uit te stellen. De Staat kan tot een eigen afweging komen en is niet gehouden zijn beleid af te stemmen op het beleid van (een beperkt aantal) andere landen, zolang de Staat op basis deskundigenrapportages in redelijkheid de conclusie kan trekken dat gezondheidsrisico’s naar huidige inzichten verwaarloosbaar zijn. Daarbij moet nog bedacht worden dat niet alleen aan wetenschappelijke bevindingen ontleende gezondheidsargumenten, maar ook argumenten van sociale, economische en politieke aard een rol hebben kunnen spelen in de afweging die andere landen hebben gemaakt. 4.21. Het beleid van verzekeraars is evenmin relevant voor de beoordeling van de handelwijze en het beleid van de Staat. Sommige verzekeraars hebben elektromagnetische velden in de hoogste risicoklasse geplaatst, maar daaraan liggen economische en bedrijfstechnische redenen ten grondslag. De inschattingen die verzekeraars maken, lopen niet parallel aan de belangen die de Staat moet afwegen. de basis voor het beleid van de Staat 4.22. De Staat heeft zijn beleid bepaald op basis van adviezen van geraadpleegde deskundigen. Dat is, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, begrijpelijk en verantwoord, voor zover deze deskundigen gelden als geverseerd op dit terrein en in voldoende mate onafhankelijk. Voor het voeren van een consistent en verantwoord beleid, zoals dat van de Staat mag worden verwacht, is dat een correcte werkwijze. Ook Stop5GNL erkent dat de Staat mag varen op zijn eigen adviesorganen, mits deze adviezen de keuzes van de Staat kunnen dragen. 4.23. Het beleid van de Staat voor wat betreft de blootstelling aan elektromagnetische golven is in belangrijke mate gebaseerd op de conclusie van ICNIRP dat er geen wetenschappelijke basis is voor de veronderstelling dat er bij blootstelling aan elektromagnetische velden ónder bepaalde limieten gezondheidsschade optreedt. De Staat hanteert de door ICNIRP vastgestelde limieten. Daarmee volgt de Staat het advies van de Raad van de Europese Unie. Deze raad heeft de lidstaten al in 1999 aanbevolen om aansluiting te zoeken bij de door ICNIRP opgestelde richtlijnen (Aanbeveling 1999/519/EG). Deze aanbeveling geldt nog steeds. Het gaat hier weliswaar om een niet-bindende aanbeveling, maar hieruit volgt wel dat de Raad de richtlijnen van ICNIRP onderschrijft. In de Telecomcode wordt meermaals verwezen naar deze aanbeveling. 4.24. Stop5GNL heeft haar twijfels geuit over de onafhankelijkheid van ICNIRP, maar de voorzieningenrechter zal uitgaan van die onafhankelijkheid. De website van ICNIRP vermeldt dat zij wordt gefinancierd door nationale en publieke instellingen en een streng beleid van transparantie en onafhankelijkheid hanteert. Alle financiën van ICNIRP, inclusief donaties, zijn openbaar, evenals de persoonlijke belangen van de leden. Stop5GNL heeft daartegenover niet onderbouwd dat ICNIRP en/of haar leden banden hebben met telecombedrijven. In het artikel van [A] , Inaccurate official assessment of radiofrequency safety by the Advisory Group on Non-ionising Radiation, waarnaar Stop5GNL verwijst, wordt die aantijging evenmin onderbouwd. 4.25. De stelling van Stop5GNL dat de ICNIRP-richtlijnen verouderd zijn, is achterhaald door de update daarvan in maart 2020. In die update zijn de richtlijnen immers bevestigd op grond van actuele inzichten. Het betoog van Stop5GNL dat ICNIRP haar onderzoek ten onrechte heeft beperkt tot thermische effecten (opwarmingsschade) van elektromagnetische velden op de korte termijn, wordt ontkracht door de documentatie van die richtlijnen. Stop5GNL heeft aangevoerd dat de constateringen van ICNIRP over mogelijke andere gezondheidsschade dan opwarmingsschade een “papieren werkelijkheid” zijn, maar uit Appendix B van de nieuwe richtlijnen volgt dat de richtlijnen zijn gebaseerd op wetenschappelijke onderzoeken naar allerlei denkbare gezondheidseffecten van elektromagnetische velden, waaronder ook gezondheidseffecten die niet-thermisch van aard zijn. In het tweede deel van de nieuwe richtlijnen wordt literatuur thematisch, per (mogelijke) aandoening, behandeld. Daaruit kan worden afgeleid dat ICNIRP alle in de literatuur aan de orde gestelde (mogelijke) gevolgen van blootstelling aan elektromagnetische velden heeft beoordeeld, en dus niet slechts de gezondheidsrisico’s door opwarming. De voorzieningenrechter kan niet op de stoel van wetenschappers gaan zitten en heeft geen reden eraan te twijfelen dat het onderzoek werkelijk heeft plaatsgevonden. ICNIRP heeft geconcludeerd dat andere mogelijke gezondheidsschade dan die door opwarming (ook op lange termijn) niet is aangetoond. Dat de limieten zijn vastgesteld op grond van “short-term, immediate health effects” vloeit logischerwijs voort uit deze conclusie van ICNIRP. 4.26. Vaststaat dat het Agentschap Telecom na veldsterktemetingen met 5G heeft geconcludeerd dat de blootstelling aan elektromagnetische golven (ver) onder de ICNIRP-limieten ligt. Het betoog van Stop5GNL dat het onjuist is dat de uitkomsten van de veldsterktemetingen uitsluitend worden gerelateerd aan de ICNIRP-richtlijnen, wordt gepasseerd, nu uit hetgeen hiervoor is overwogen voortvloeit dat de Staat grote waarde mag hechten aan die richtlijnen. Stop5GNL heeft daarnaast betoogd dat de veldsterktemetingen niet representatief zijn voor de situatie die na de uitrol van 5G zal ontstaan. Daarbij heeft Stop5GNL verwezen naar de grote meetafstanden ten opzichte van de gebruikte 5G-antennes. Juist bij gebruik van 5G zal een grote hoeveelheid zogenoemde “small cells” worden geplaatst in dichtbevolkte en –bebouwde gebieden en zullen mensen binnen één of enkele meters van deze small cells komen, terwijl de veldsterkte lineair toeneemt met de afstand tot de bron, aldus Stop5GNL. 4.27. Stop5GNL veronderstelt ten onrechte dat veldsterktemetingen dichter bij (de voet van) de mast waarin de antenne zich bevindt tot hogere veldsterktes zullen leiden. De antennes die hun signaal uitstralen, bevinden zich immers bovenin de mast. Omdat het signaal in een bundel schuin naar beneden wordt gestraald, bereikt de bundel pas op grotere afstand van de mast de grond. De door het Agentschap Telecom verrichte metingen hebben plaatsgevonden middenin een statische bundel op de plek waar die bundel de grond bereikt; het punt waar de veldsterkte het hoogst is. De veronderstelling dat metingen op andere locaties tot een hogere veldsterkte zouden leiden, mist dan ook een feitelijke grondslag. Er bestaat geen aanleiding om te veronderstellen dat de werkelijke situatie na de uitrol van 5G tot hogere veldsterktes zal leiden. 4.28. De Staat heeft zijn beleid daarnaast afgestemd op adviezen en rapporten van de Gezondheidsraad. Deze onafhankelijke instelling is speciaal opgericht om de regering voor te lichten over de stand van de wetenschap over kwesties binnen het hele spectrum van de volksgezondheid. Voor zover Stop5GNL betoogt dat de Staat niet overeenkomstig de rapporten van de Gezondheidsraad handelt en oproepen van de Gezondheidsraad negeert, kan dat betoog niet worden gevolgd. Anders dan Stop5GNL suggereert, laat de Gezondheidsraad in zijn rapporten niet de reële mogelijkheid open dat er een causaal verband bestaat tussen de blootstelling aan elektromagnetische golven en het ontstaan van tumoren. De Staat heeft erop gewezen dat de woorden “zwakke aanwijzingen” in de context van een wetenschappelijk rapport een andere betekenis hebben dan de betekenis die ze vaak in het normale spraakgebruik hebben en dat op grond daarvan geen conclusies kunnen worden getrokken over het bestaan van een causaal verband. Dat een effect “niet kan worden uitgesloten” betekent niet meer dan dat niet te bewijzen valt dat een effect er absoluut niet kan zijn. Het betekent niet dat er rekening mee moet worden gehouden dat het effect er wel is. 4.29. De Gezondheidsraad heeft ook effecten van langdurige en frequente blootstelling aan elektromagnetische golven onderzocht en geadviseerd om langer durende studies daarnaar voort te zetten. Dat gebeurt momenteel met een nieuw, nog lopend onderzoek van de Gezondheidsraad, waaraan Stop5GNL in een van haar vorderingen ook refereert. In tegenstelling tot wat Stop5GNL beweert, zijn eerdere onderzoeken van de Gezondheidsraad niet beperkt gebleven tot studies naar de effecten van mobiel bellen. Bovendien heeft de Staat onweersproken aangevoerd dat de elektromagnetische straling van mobiele telefoons – die tegen het lichaam aan of vlakbij het lichaam worden gehouden – verreweg de belangrijkste bron is van elektromagnetische golven op het lichaam. 4.30. Het is juist dat de Gezondheidsraad heeft opgeroepen het zogenoemde ALARA-principe (As Low As Reasonably Achievable) toe te passen, dat wil zeggen dat de blootstelling aan elektromagnetische golven zo laag moet worden gehouden als redelijkerwijs mogelijk is. Het standpunt van Stop5GNL dat de Staat dit advies negeert, is onjuist, want het ALARA-principe is vastgelegd in (artikel 6 lid 1 van) het Antenneconvenant. 4.31. De Staat gaat tenslotte af op de adviezen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Het RIVM heeft onder meer tot taak om monitoring, surveillance en onderzoek te verrichten dat is gericht op ondersteuning van de beleidsontwikkeling, de beleidsuitvoering, de bewaking van de veiligheid en de uitoefening van toezicht op het gebied van de volksgezondheid en het milieu, en om gevraagd en ongevraagd periodiek te rapporteren over de toestand en de toekomstige ontwikkeling van de volksgezondheid en het milieu. Het RIVM ressorteert in organisatorisch opzicht onder de Staat, maar verricht zijn onderzoek op onafhankelijke wijze. De minister is ingevolge artikel 5 van de Wet op het RIVM niet bevoegd aanwijzingen te geven over de methoden, volgens welke de onderzoeken worden uitgevoerd en de resultaten daarvan worden gerapporteerd. Er is een commissie van toezicht die tot taak heeft het wetenschappelijk niveau van het RIVM te bewaken. 4.32. Het RIVM heeft literatuuronderzoek verricht naar diverse ziekten en stoornissen, maar geen verband met blootstelling aan elektromagnetische golven bewezen geacht. Daarnaast heeft het RIVM in opdracht van het Agentschap Telecom onderzoek verricht naar de blootstelling aan en de eventuele gezondheidseffecten van 5G-systemen. Volgens het RIVM geven alle wetenschappelijke onderzoeken samen geen bewijs dat blootstelling onder de ICNIRP-limieten schadelijk is. 4.33. De conclusie van het voorgaande is dat de Staat zijn beleid afstemt op rapporten van deskundigen waarvan moet worden aangenomen dat die deugdelijk tot stand zijn gekomen. Er zijn althans geen concrete aanwijzingen dat die rapporten onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. De rapporten geven geen grond voor een (voorlopig) verbod op de uitrol van 5G. Dat de adviseurs van de Staat bewust onderzoeken hebben genegeerd die wél lijken te wijzen op reële gezondheidsrisico’s van de uitrol van 5G, is niet gebleken. Die onderzoeken zijn wel degelijk in ogenschouw genomen, maar de adviseurs van de Staat zijn – gemotiveerd – tot andere conclusies gekomen. Deze conclusies worden onderschreven door de commissies waardoor de Europese Commissie zich laat adviseren. Voortdurend onderzoek is nodig, maar geen van de door de Staat geraadpleegde deskundigen adviseert eerst vervolgonderzoek af te wachten, ook niet het op dit moment lopende onderzoek van de Gezondheidsraad waaraan Stop5GNL in haar meer subsidiaire vordering refereert. Het betoog van Stop5GNL dat die instellingen geen of te weinig onderzoek hebben gedaan naar “de specifieke karakteristieken van 5G” overtuigt niet, omdat niet duidelijk is wat de meerwaarde van die onderzoeken zou zijn. De onderzoeken die zijn gedaan, hebben zich gericht op mogelijk schadelijke gevolgen van elektromagnetische golven. Ook 5G functioneert door middel van die elektromagnetische golven, zodat niet valt in te zien dat voor 5G andere blootstellingslimieten zouden moeten gelden dan voor andere toepassingen van elektromagnetische golven. 4.34. Daarnaast is niet goed denkbaar dat bewezen zou moet worden dat 5G geen enkel risico voor de gezondheid oplevert, nu een negatief verband veelal niet of nauwelijks te bewijzen is. Ook het voorzorgsbeginsel noopt daar niet toe. Het voorzorgsbeginsel betekent niet dat moet worden gestreefd naar een zogenoemd nulrisico, in die zin dat ieder risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu moet worden voorkomen. De kern van het voorzorgsbeginsel is dat op een gestructureerde wijze en zo volledig mogelijk risico’s voor mens en milieu in kaart moeten worden gebracht en geëvalueerd, om vervolgens de meest in aanmerking komende maatregelen te nemen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de Staat uitvoering geeft aan het voorzorgsbeginsel door de ICNIRP-richtlijnen te hanteren, door regelmatig te laten controleren of de daarin genoemde limieten niet worden overschreden, door geregeld nieuw onderzoek te laten plaatsvinden naar nieuwe inzichten over mogelijk schadelijke gevolgen van elektromagnetische golven en door (de toezegging) daarnaar te (zullen) handelen. de toekomst en conclusie 4.35. Niet ter discussie staat dat de totale blootstelling aan elektromagnetische velden (de optelsom van het gebruik van meerdere toepassingen) op elke locatie waar mensen zijn onder de limieten moet blijven die de volksgezondheid moeten waarborgen. Stop5GNL heeft terecht aangevoerd dat op dit moment niet duidelijk is hoe 5G-systemen en de veldsterktes die daardoor worden veroorzaakt zich precies zullen gaan ontwikkelen. Om die reden zal het Agentschap Telecom de veldsterktes op diverse manieren blijven monitoren, zo heeft de Staat toegelicht. Hoewel het volgens de Staat om uiteenlopende redenen niet in de lijn der verwachting ligt dat de blootstellingsrichtlijnen overschreden zullen worden na de uitrol van 5G, heeft de Staat uitdrukkelijk verklaard dat hij kan en zal ingrijpen indien in de toekomst uit de metingen van het Agentschap Telecom blijkt dat de ICNIRP-richtlijnen overschreden worden of zullen worden. Bovendien heeft de Staat te kennen gegeven eveneens te zullen ingrijpen als nieuwe inzichten tonen dat de blootstellingslimieten moeten worden aangepast; wanneer dus blijkt dat toch gezondheidsrisico’s bestaan bij blootstelling aan elektromagnetische golven ónder de limieten die momenteel veilig worden geacht. Op dat moment zal ingrijpen van de Staat ook vereist zijn en de Staat heeft verklaard daartoe te allen tijde in staat te zijn. De uitrol van 5G is gelet daarop niet onomkeerbaar. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding tot ingrijpen door de voorzieningenrechter. 4.36. Op grond van al het voorgaande kan niet worden geconcludeerd dat de Staat onrechtmatig handelt door de frequenties op de voorgenomen wijze te veilen. De vorderingen die ertoe strekken die veilingen te voorkomen, zullen dan ook worden afgewezen. Stop5GNL zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. De voorzieningenrechter: 5.1. wijst het gevorderde af; 5.2. veroordeelt Stop5GNL in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.636,--, waarvan € 980,-- aan salaris advocaat en € 656,-- aan griffierecht. Dit vonnis is gewezen door mr. H.J. Vetter en in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2020. hvd