ECLI:NL:RBDHA:2020:11719

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummers: SGR 18/7057, SGR 20/2920, SGR 20/2921, SGR 20/2922 en SGR 20/2923 uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2020 in de zaak tussen Chemours Netherlands B.V., te Dordrecht, eiseres (gemachtigden: mr. M.G.J. Maas-Cooymans en mr. B. Ebben), en het college van Gedeputeerde Staten van Zuid Holland, verweerder (gemachtigden: mr. W.J. Bosma en mr. R. Olivier).

Bij besluit van 16 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder gelast dat eiseres binnen twee maanden na inwerkingtreding van dit besluit blijvend voldoet aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), door ervoor te zorgen dat geen met APFO/PFOA verontreinigd afvalwater wordt geloosd via de externe waterzuivering. Eiseres verbeurt een dwangsom van € 250.000,- per keer dat wordt geconstateerd dat zij hieraan niet voldoet, met een maximum van € 2.500.000,-. Per week kan maximaal één constatering plaatsvinden. Bij besluit van 10 september 2018 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Bij besluit van 21 november 2018 (bestreden besluit II) heeft verweerder besloten tot invordering van vier verbeurde dwangsommen voor een totaal bedrag van € 1.000.000,-. Bij besluit van 18 juni 2019 (bestreden besluit III) heeft verweerder besloten tot invordering van één verbeurde dwangsom, een bedrag van € 250.000,-. Bij besluit van 30 september 2019 (bestreden besluit IV) heeft verweerder besloten tot invordering van één verbeurde dwangsom, een bedrag van € 250.000,-. Bij besluit van 7 oktober 2019 (bestreden besluit V) heeft verweerder besloten tot invordering van één verbeurde dwangsom, een bedrag van € 250.000,-. Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft verweerder bestreden besluit I met terugwerkende kracht gewijzigd in die zin dat verweerder eiseres gelast ervoor te zorgen dat het afvalwater dat via de externe waterzuivering wordt geloosd, niet meer dan 13 ng/l AFPO/PFOA bevat. Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres en verweerder hebben nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar teamleider milieuzaken [A] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Inleiding 1. Eiseres drijft een inrichting met verschillende fabrieken waarin onder meer de productie plaatsvindt van Teflon PTFE en Teflon FEP. Het is een vergunningplichtige inrichting (type C) op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Eiseres maakte tot 2013 in haar productieproces gebruik van de stof APFO/PFOA (hierna zowel apart als gezamenlijk: APFO/PFOA). 2. Op 29 maart 2013 is een aanvraag ingediend om een nieuwe revisievergunning ten behoeve van de inrichting van eiseres. De aanvraag vervangt de eerdere aanvraag van juli 2010 en alle aanvullingen op deze aanvraag. In de algemene inleiding bij de aanvraag van 29 maart 2013 staat dat het slecht afbreekbare dispergeermiddel APFO/PFOA in 2012 is uitgefaseerd en vervangen door het preparaat GenX. In hoofdstuk 3 van deel 1 staat dat de vergunning wordt aangevraagd voor onder meer de productie van Teflon PTFE en Teflon FEP in de Teflon PTFE- en de Teflon FEP-fabrieken inclusief de (indirecte) lozing van de afvalwaterstroom van deze fabrieken. In deel 2, paragraaf 6.7.1 tot en met 6.7.4 en paragraaf 6.8.1 tot en met 6.8.4 van de aanvraag zijn de activiteiten en procesbeschrijvingen in de Teflon PTFE- en de Teflon FEP-fabrieken beschreven. Hierin staat dat het dispergeermiddel APFO/PFOA sinds 2013 niet meer is gebruikt en geloosd. 3. Verweerder heeft bij besluit van 3 oktober 2013 de aangevraagde revisievergunning verleend. In het besluit staat dat de vergunning wordt verleend voor de activiteiten genoemd in hoofdstuk 3 van de vergunningaanvraag. De paragrafen 1 tot en met 4 van ieder deelhoofdstuk van hoofdstuk 6 van deel 2 van de aanvraag met daarin de ‘Activiteiten’, ‘Relatie met andere processen’, ‘Algemene proceskenmerken’ en ‘Procesbeschrijvingen’ maken deel uit van het besluit. 4. De DCMR Milieudienst Rijnmond analyseert sinds januari 2017 de directe en indirecte lozingen bij eiseres op onder andere APFO/PFOA. In september 2017 en november 2017 zijn afvalwatermonsters van het effluent uit meetpunt 82 van de fabrieken naar de externe waterzuivering genomen. Uit analyse van deze monsters bleek dat het afvalwater de stof APFO/PFOA bevat (hoogst gemeten concentratie 148 ng/l). 5. Bij het primaire besluit heeft verweerder onder verwijzing naar de metingen in september 2017 en november 2017 aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Volgens verweerder handelt eiseres door de lozing van met APFO/PFOA verontreinigd afvalwater in strijd met de revisievergunning van 3 oktober 2013. Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft verweerder de last gewijzigd, zoals is weergegeven onder het procesverloop. Verweerder heeft bij besluit van 29 april 2020 een omgevingsvergunning verleend op basis waarvan het bedrijfsafvalwater van eiseres een maximale concentratie van 0,05 ug/l (50 ng/l) APFO/PFOA mag bevatten. Verweerder heeft ten slotte op 14 september 2020 het bestreden besluit I ingetrokken, omdat de lozing bij het besluit van 29 april 2020 is vergund. Het beroep tegen bestreden besluit I (de last onder dwangsom) 6. Eiseres betoogt dat verweerder haar ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Zij voert primair aan dat het lozen van afvalwater met APFO/PFOA in de revisievergunning van 3 oktober 2013 is vergund. Subsidiair voert zij aan dat verweerder haar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt, dat de last onder dwangsom een punitief karakter heeft, dat de last onder dwangsom niet naleefbaar is, dat handhaving in dit geval onevenredig bezwarend is, dat de last onder dwangsom verder strekt dan noodzakelijk en dat de hoogte van de dwangsom niet evenredig is. Is de lozing vergund? 7. Eiseres betoogt dat de lozing van APFO/PFOA is vergund in de revisievergunning van 3 oktober 2013. Eiseres voert aan dat de werking van de vergunning wordt bepaald door activiteiten waarvoor deze is verleend. Het eerste gedachtestreepje van het dictum van de vergunning bepaalt dat deze is verleend voor de activiteiten in hoofdstuk 3 van de aanvraag. In hoofdstuk 3 van de aanvraag staan onder meer de activiteiten: productie van Teflon PTFE en Teflon FEP in de Teflon PTFE- en de Teflon FEP-fabrieken inclusief de (indirecte) lozing van de afvalwaterstroom van deze fabrieken. Daarmee is volgens eiseres alles wat verband houdt met deze activiteiten, inclusief de lozing van APFO/PFOA vergund. Deze activiteiten worden beperkt door de voorschriften in de vergunning, maar in de voorschriften is geen beperking voor de lozing van APFO/PFOA opgenomen. Dat in de aanvraag van de revisievergunning bij de beschrijving van de productieprocessen in de paragrafen 6.7.4 en 6.8.4 niet wordt genoemd dat APFO/PFOA in het productieproces als bijproduct kan ontstaan, maakt niet dat de lozing niet is vergund. Deze procesbeschrijvingen bevatten algemene omschrijvingen en hierin worden helemaal geen bijproducten genoemd. Niet de procesbeschrijvingen zijn bepalend, maar de vergunde activiteiten, aldus eiseres. Eiseres voert verder aan dat APFO/PFOA wordt genoemd in verschillende passages in de revisievergunning. Eiseres wijst op pagina’s 36 en 37 waar staat dat het te lozen afvalwater onder andere verontreinigd kan zijn met APFO/PFOA. Op pagina 106 staat ten slotte dat het gehalte aan APFO/PFOA moet worden geanalyseerd volgens de eigen methode van eiseres. 7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de aanvraag van 29 maart 2013 niet is opgenomen dat APFO/PFOA als bijproduct ontstaat en/of wordt geloosd. Reeds daarom heeft verweerder dit niet kunnen vergunnen. In dat verband verwijst verweerder op artikel 4.15 van de Regeling omgevingsrecht (Mor). Anders dan eiseres veronderstelt, is het niet zo dat de lozing van niet in de aanvraag genoemde stoffen zou zijn toegestaan alleen omdat een bepaalde activiteit is toegestaan. Verder verwijst verweerder naar paragrafen 6.7 en 6.8 van de aanvraag die blijkens het dictum deel uitmaken van de vergunning en waarin staat dat het dispergeermiddel APFO/PFOA geleidelijk is uitgefaseerd als hulpstof. Dat op pagina 36 en 37 van de revisievergunning het woord APFO/PFOA is blijven staan, moet worden gezien als een kennelijke verschrijving. Hieruit kan niet worden afgeleid dat het lozen van APFO/PFOA is vergund, aldus verweerder. 7.2. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zij APFO/PFOA via het afvalwater heeft geloosd. Eiseres heeft ook niet de metingen betwist die aan het handhavingsbesluit ten grondslag zijn gelegd. Het gaat om de vraag of eiseres in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo heeft gehandeld. 7.3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of het veranderen van de werking van een inrichting. Deze verbodsbepaling omvat tevens het uitvoeren van een project in afwijking van de omgevingsvergunning (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7663). 7.4. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat de lozing van APFO/PFOA in het afvalwater niet expliciet is aangevraagd in de aanvraag van 29 maart 2013 tot het verlenen van de revisievergunning. Destijds was de veronderstelling dat er geen APFO/PFOA meer in het afvalwater zou zitten, omdat het gebruik hiervan als dispergeermiddel was vervangen door GenX. Eiseres heeft toegelicht dat zij in september en november 2017 was verrast dat APFO/PFOA door de inspecteurs van de DCMR in het afvalwater werd aangetroffen.

18. Het beroep gericht tegen bestreden besluit I is gegrond en de rechtbank vernietigt dit besluit voor zover de opgelegde dwangsom van € 250.000,- is gehandhaafd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij de opgelegde dwangsom vaststelt op € 125.000,- per keer dat wordt geconstateerd dat eiseres niet aan de last voldoet. 19. De rechtbank oordeelt verder dat de omstandigheid dat verweerder de last bij besluit van 15 oktober 2019 heeft gewijzigd betekent dat het bezwaar van eiseres tegen bestreden besluit I gegrond had moeten worden verklaard. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom ook vernietigen voor zover het bezwaar van eiseres ongegrond is verklaard. Dit betekent dat eiseres recht had op vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten in de bezwaarfase, De rechtbank stelt deze kosten op grond van Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1050 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 20. De beroepen gericht tegen de bestreden besluiten II, III, IV en V zijn, gelet hierop, ook gegrond. De rechtbank vernietigt deze besluiten voor zover hierbij dwangsommen zijn ingevorderd van meer dan € 125.000,- per overtreding. 21. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.362,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen bestreden besluit I, 1 punt voor het indienen van beroepschriften tegen de bestreden besluiten II, III, IV en V, nu deze grotendeels gelijkluidend zijn en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1,5).

De rechtbank: - verklaart het beroep tegen bestreden besluit I gegrond; - vernietigt bestreden besluit I voor zover hierbij de opgelegde dwangsom is gehandhaafd op € 250.000,-; - vernietigt bestreden besluit I voor zover hierbij het bezwaar van eiseres ongegrond is verklaard; - bepaalt de dwangsom op € 125.000,- per keer dat wordt geconstateerd dat eiseres niet aan de last voldoet; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit I; - vernietigt de bestreden besluiten II, III, IV en V voor zover hierbij dwangsommen zijn ingevorderd voor meer dan € 125.000,- per overtreding; - verklaart de beroepen voor het overige ongegrond; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten in beroep tot een bedrag van € 2.362,50 en in bezwaar tot een bedrag van € 1050,-, te betalen aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. M.K.G. Tjepkema, leden, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 november 2020. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Eiseres heeft verder toegelicht dat inmiddels bekend is dat hiervoor verschillende oorzaken zijn: (i) tijdens het productieproces kunnen minimale hoeveelheden APFO/PFOA als bijproduct ontstaan, (ii) er is sprake van historische nalevering, waardoor APFO/PFOA ten gevolge van atmosferische depositie in de jaren voor 2012 op het hele terrein en de installaties is neergeslagen en nu via neerslag in het afvalwater terecht komt, (iii) er is sprake van historische nalevering door de installaties zelf en (iv) APFO/PFOA kan als onzuiverheid voorkomen in grond- en hulpstoffen, waaronder het water dat wordt gebruikt in het productieproces. 7.5. De rechtbank overweegt dat het betoog van eiseres er toe strekt dat als een activiteit is vergund, daarmee alles wat verband houdt met die activiteit, inclusief onvoorziene milieugevolgen, ook is vergund. Zoals verweerder terecht betoogt, kan dit leiden tot een handhavingsvacuüm. Indien op enig moment na vergunningverlening duidelijk wordt dat een activiteit onvoorziene milieugevolgen veroorzaakt, dan zou, indien de visie van eiseres wordt gevolgd, daartegen niet kunnen worden opgetreden. Deze onvoorziene milieugevolgen maken in de visie van eiseres immers deel uit van de activiteit en zijn daarmee ‘gelegaliseerd’. Vooraf heeft verweerder deze milieugevolgen ook niet kunnen beoordelen, aangezien deze nog niet bekend waren. De rechtbank overweegt dat dit zich niet verhoudt met het uitgangspunt dat het de verantwoordelijkheid van de aanvrager is om alle gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het bevoegd gezag moet op basis van die gegevens en bescheiden kunnen beoordelen of de activiteit negatieve gevolgen heeft voor het milieu en of deze voldoende beperkt kunnen worden. Voor indirecte lozingen is dit uitgangspunt nader geconcretiseerd in artikel 4.15 van de Mor. De rechtbank overweegt dat het risico van een onvolledige aanvraag bij de aanvrager ligt. Als de aanvrager onvoldoende gegevens verstrekt, kan het bevoegd gezag niet beoordelen of de aanvraag kan worden ingewilligd. De aanvraag kan dan buiten behandeling worden gesteld. Deze risicoverdeling geldt naar het oordeel van de rechtbank ook in het geval waarbij pas op een later moment duidelijk wordt dat niet alle milieugevolgen in kaart waren gebracht, zodat de aanvraag onvolledig was. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank voor de onderhavige zaak dat het risico van het niet aanvragen van de lozing van APFO/PFOA in het afvalwater bij eiseres ligt, ook al was ten tijde van de aanvraag nog niet bekend dat deze stof in het afvalwater zat. Het betoog dat de onvoorziene milieugevolgen met de activiteit zijn vergund, volgt de rechtbank niet. 7.6. Anders dan eiseres betoogt, is de rechtbank bovendien van oordeel dat in het dictum van de revisievergunning van 3 oktober 2013 wel degelijk een beperking voor de lozing van APFO/PFOA is opgenomen. In het eerste gedachtestreepje van het dictum van de revisievergunning staat dat deze is verleend voor de activiteiten genoemd in hoofdstuk 3 van de vergunningaanvraag, zijnde onder meer: productie van Teflon PTFE en Teflon FEP. In het dictum zijn vervolgens voorschriften opgenomen waarmee deze activiteiten zijn beperkt. In het derde gedachtestreepje van het dictum staat dat van hoofdstuk 6 van deel 2 van de aanvraag steeds paragraaf 1 tot en met 4 van ieder deelhoofdstuk zijnde ‘Activiteiten’, ‘Relatie met andere processen’, ‘Algemene proceskenmerken’ en ‘Procesbeschrijvingen’ deel uitmaken van de beschikking. De rechtbank leest hierin dat de vergunde activiteiten zijn beperkt in de zin dat zij moeten worden uitgevoerd in overeenstemming met de hiervoor genoemde paragrafen. In paragrafen 6.7.1 en 6.8.1 staat dat APFO/PFOA niet meer wordt geloosd. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat daarmee in het dictum van de revisievergunning de beperking is opgenomen dat bij de vergunde activiteiten geen APFO/PFOA wordt geloosd. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat deze beperking alleen ziet op de lozing van APFO/PFOA wanneer dit als dispergeermiddel wordt gebruikt. 7.7. De rechtbank overweegt ten slotte dat de omstandigheid dat in een aantal passages in de revisievergunning staat dat het afvalwater APFO/PFOA kan bevatten, niet leidt tot een ander oordeel. Zoals door verweerder onweersproken is toegelicht, heeft het proces tot het verlenen van de revisievergunning lange tijd geduurd en heeft eiseres in die periode verschillende aanvragen gedaan en ingetrokken. De passages op de genoemde pagina’s komen uit een eerdere aanvraag en zijn in de revisievergunning per abuis niet aangepast naar aanleiding van de laatste aanvraag van eiseres. De rechtbank overweegt dat aangezien de lozing van APFO/PFOA niet is aangevraagd en de aanvraag van 29 maart 2013 er vanuit gaat dat er geen APFO/PFOA in het afvalwater zit, de door eiseres genoemde passages in de revisievergunning niet anders kunnen worden verklaard dan dat dit kennelijke verschrijvingen zijn. Eiseres heeft hieraan naar het oordeel van de rechtbank niet de verwachting kunnen ontlenen dat de lozing van APFO/PFOA was vergund. Is eiseres overtreder? 8. Eiseres betoogt dat ten onrechte de gemeten concentraties APFO/PFOA in de afvalwatermonsters bij meetpunt 82 aan haar worden toegerekend. Meetpunt 82 is het monsterpunt waar het afvalwater van eiseres en de inrichting van DuPont samenkomt. Verweerder dient uit te gaan van de metingen verricht bij meetpunt 75 omdat hier alleen het afvalwater van eiseres op uitkomt. Uit de metingen die daar zijn verricht, blijkt dat de hoeveelheid APFO/PFOA in haar afvalwater niet boven de achtergrondconcentratie van 13 ng/l uitkomt. 8.1. Verweerder voert aan dat zowel eiseres als DuPont onder de revisievergunning van 3 oktober 2013 vallen. Eiseres is houder van deze vergunning en alleen in de fabrieken van eiseres is gebruik gemaakt van APFO/PFOA. Bovendien heeft eiseres steeds zelf aangegeven dat meetpunt 82 het juiste lozingspunt is voor de meting van haar bedrijfsafvalwater. 8.2. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden (zie de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288). Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. 8.3. Vast staat dat eiseres tot 2015 onderdeel was van DuPont. Eiseres is in 2015 afgesplitst van DuPont en als beursgenoteerd bedrijf zelfstandig verder gegaan. Niet in geschil is dat beide bedrijven opereren onder de revisievergunning van 3 oktober 2013. Beide bedrijven zijn nog gedeeltelijk functioneel met elkaar verbonden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het meetpunt 82 waar het afvalwater van beide ondernemingen bij elkaar komt om vervolgens naar de externe waterzuivering te gaan. Eiseres en DuPont hebben procedures lopen om tot aparte revisievergunningen te komen, maar deze zijn vooralsnog niet verleend. 8.4. Eiseres heeft op 28 september 2018 een aanvraag gedaan ten behoeve van de indirecte lozing van APFO/PFOA. In deze aanvraag staat dat voor APFO/PFOA geldt dat de emissie op meetpunt 82 wordt veroorzaakt door lozingen van zowel eiseres als DuPont. Uit de analyses tijdens de proefnemingen is gebleken dat het afvalwater van DuPont ook sporen aan APFO/PFOA bevat. In de aanvraag staat verder dat aangezien DuPont nooit APFO/PFOA heeft gebruikt en ook geen gefluoreerde koolwaterstoffen gebruikt, het is uitgesloten dat deze emissie uit de productie van DuPont afkomstig is.

Deze emissie van APFO/PFOA wordt veroorzaakt door de depositie van APFO/PFOA die door het gebruik bij eiseres heeft plaatsgevonden, aldus de aanvraag. 8.5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres terecht als overtreder heeft aangemerkt. Gelet op de aanvraag van 28 september 2018 is ook de aanwezigheid van APFO/PFOA in het afvalwater van DuPont aan de activiteiten van eiseres toe te rekenen. De rechtbank ziet reeds hierom geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van de metingen bij meetpunt 82 en niet van de metingen bij meetpunt 75. Heeft de last onder dwangsom een punitief karakter? 9. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom een punitief karakter heeft. Eiseres voert hiertoe aan dat de last ertoe strekt dat zij er voor moet zorgen dat ook DuPont geen afvalwater loost met een concentratie APFO/PFOA groter dan 13 ng/l. Eiseres heeft hier geen invloed op. Eiseres voert verder aan dat de last niet het oogmerk heeft om een einde aan de overtreding te maken, aangezien uit de formulering hiervan volgt dat zij ook dwangsommen blijft verbeuren als een omgevingsvergunning wordt verleend waarmee de lozing wordt vergund. 9.1. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de last onder dwangsom een punitief karakter heeft. Zoals volgt uit 8.5 is de aanwezigheid van APFO/PFOA in het afvalwater van DuPont aan de activiteiten van eiseres toe te rekenen. De rechtbank acht het niet aannemelijk geworden dat eiseres geen mogelijkheden heeft om ervoor te zorgen dat er geen APFO/PFOA meer in het afvalwater van DuPont terecht komt of ervoor te zorgen dat dit afvalwater hiervan wordt gezuiverd voordat dit naar de externe waterzuivering gaat, zodat de in de aangepaste last opgenomen drempelwaarde van 13 ng/l aan APFO/PFOA niet wordt overschreden. De rechtbank ziet zich in dat oordeel gesterkt door het gegeven dat eiseres na maart 2019 geen dwangsommen meer heeft verbeurd, ook al heeft verweerder zoals hij ter zitting heeft toegelicht, stelselmatig de lozing op meetpunt 82 gecontroleerd. De rechtbank ziet ook in de omstandigheid dat eiseres dwangsommen zou kunnen blijven verbeuren nadat de lozing is vergund, geen aanleiding om te concluderen dat de dwangsom niet is opgelegd met het oogmerk om een einde te maken aan de overtreding. In die richting wijst ook de omstandigheid dat verweerder de last onder dwangsom heeft ingetrokken, nadat hij bij besluit van 24 april 2020 de lozing van APFO/PFOA in het afvalwater heeft vergund. Is de last onder dwangsom naleefbaar? 10. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom niet naleefbaar is. Eiseres voert hiertoe aan dat zij geen invloed heeft op het effluent van DuPont. Eiseres voert verder aan dat de formulering van de last niet voldoende duidelijk maakt dat deze alleen betrekking heeft op het afvalwater van eiseres dat naar de externe waterzuiveringsinstallatie gaat. Volgens eiseres sluit de last niet uit dat zij verantwoordelijk wordt gehouden voor al het afvalwater dat naar de externe zuivering gaat. 10.1. De rechtbank heeft onder 9.1 al overwogen dat het niet aannemelijk is geworden dat eiseres geen mogelijkheden heeft om ervoor te zorgen dat er geen APFO/PFOA meer in het afvalwater van DuPont terecht komt of om ervoor te zorgen dat dit afvalwater hiervan wordt gezuiverd voordat dit naar de externe waterzuivering gaat. Verweerder heeft verder verschillende keren toegelicht dat de last er niet toe strekt dat eiseres verantwoordelijk wordt gehouden voor het afvalwater van alle andere bedrijven dat naar de externe zuivering gaat. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de last onder dwangsom voor eiseres niet naleefbaar is. De rechtbank ziet zich in dat oordeel gesterkt door het gegeven dat eiseres na maart 2019 geen dwangsommen meer heeft verbeurd, ook al heeft verweerder zoals hij ter zitting heeft toegelicht, stelselmatig de lozing op meetpunt 82 gecontroleerd. Is handhaving onevenredig bezwarend? 11. Eiseres betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. Zij voert in dit verband aan dat sprake was van concreet zicht op legalisatie. Zij heeft op 30 maart 2018 een aanvraag voor een revisievergunning ingediend waarbij onder meer het lozen PFAS-stoffen, waaronder APFO/PFOA is aangevraagd. Zij heeft daarnaast op 28 september 2018 een aparte aanvraag gedaan voor de indirecte lozing van APFO/PFOA. Zij heeft in dat kader door Witteveen + Bos een immissietoets laten uitvoeren, waarvan de uitkomst is dat de lozing vergunbaar is. Volgens eiseres was deze aanvraag ontvankelijk en bestond om die reden concreet zicht op legalisatie. Zij voert verder aan dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen. Volgens haar is sprake van een zeer geringe lozing. Uitgaande van de metingen tijdens de proefneming, waarbij op basis van de gemiddelde concentraties en de aangevraagde debieten de jaarvracht is bepaald, zou sprake zijn van een indirecte lozing van maximaal 150 gram APFO/PFOA per jaar. Dit is vele malen lager dan de achtergrondconcentratie in de Beneden Merwede van 40 kilogram per jaar. Bovendien zijn de aangetroffen concentratie APFO/PFOA lager dan de richtwaarde in Nederland van APFO/PFOA in drinkwater, te weten 87,5 ng/l. Daarbij komt dat verweerder eerder voornemens was om de norm van 4 mg/l – 8 mg/l aan de lozing van APFO/PFOA te verbinden. 11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van bestreden besluit I geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Volgens verweerder was de aanvraag van eiseres van 30 maart 2018 onvolledig. Verweerder heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te vullen. Op verzoek van eiseres heeft verweerder de termijn hiervoor verlengd tot 31 december 2018. De aanvraag van 28 september 2018 dateert van na bestreden besluit I. Volgens verweerder is ook geen sprake van andere bijzondere omstandigheden in verband waarmee hij van handhaving had moeten afzien. Volgens verweerder leidt ook een (minimale) lozing van APFO/PFOA tot een verdere cumulatie van deze stof in het milieu. De gemeten concentraties bij meetpunt 82 liggen bovendien hoger dan de richtlijn voor drinkwater van 87,5 ng/l. Op 28 november 2017 is namelijk 148 ng/l gemeten. Verweerder kan het betoog van eiseres dat hij voornemens was om de norm van 4 mg/l – 8 mg/l te vergunnen niet plaatsen, aangezien het nooit tot een definitieve beschikking is gekomen. 11.2. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie de uitspraak van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1542) kan van concreet zicht op legalisatie in het geval van een milieuomgevingsvergunning alleen sprake zijn als ten tijde van het besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisering van de illegale activiteit is ingediend. Zoals verder volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is voor de beantwoording van de vraag of concreet zicht bestaat op legalisatie het moment van de beslissing op bezwaar beslissend (zie de uitspraak van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523). 11.3. De rechtbank overweegt dat door eiseres is niet betwist dat de aanvraag van 30 maart 2018 onvolledig was. Deze aanvraag bood daarom ten tijde van het bestreden besluit I geen concreet zicht op legalisatie. De aanvraag van 28 september 2018 dateert van na bestreden besluit I, zodat ook op basis daarvan geen concreet zicht op legalisatie bestond. 11.4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook overigens geen sprake is van bijzondere omstandigheden in verband waarmee hij van handhaving had moeten afzien.

Verweerder stelt terecht dat APFO/PFOA een zeer zorgwekkende stof (ZZS) is en dat het onwenselijk is dat de hoeveelheid APFO/PFOA in het milieu verder toeneemt. Dat het volgens eiseres maar om een geringe hoeveelheid gaat, maakt daarom niet dat verweerder in het geheel van handhavend optreden had moeten afzien. Strekt de last onder dwangsom verder dan noodzakelijk? 12. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom haar ten onrechte geen keuze laat ten aanzien van de middelen die zij wil toepassen om aan de overtreding een einde te maken. Eiseres noemt in dit verband dat ook een einde kan worden gemaakt aan de overtreding doordat een vergunning voor de lozing wordt verleend. Eiseres zou in dat geval nog steeds dwangsommen verbeuren. De last zou zich ertoe moeten beperken dat wordt voldaan aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo, aldus eiseres. 12.1. Verweerder bestrijdt dat de herstelmaatregel onvoldoende duidelijk zou zijn dan wel verder zou strekken dan nodig. 12.2. De rechtbank overweegt dat de last ertoe strekt dat eiseres de overtreding artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo beëindigt. Zij moet dit doen door ervoor te zorgen dat het afvalwater dat via de externe waterzuivering wordt geloosd niet meer dan 13 ng/l APFO/PFOA bevat. Deze formulering van de last laat naar het oordeel van de rechtbank aan eiseres voldoende mogelijkheid om te kiezen op welke manier zij ervoor zorgt dat het afvalwater aan deze norm voldoet. Weliswaar kan voor de lozing ook een vergunning worden verleend, maar in dat geval is het verweerder en niet eiseres die een einde maakt aan de overtreding. Bovendien staat het eiseres te allen tijde vrij om een dergelijke legaliserende aanvraag te doen. In de regelgeving noch in de jurisprudentie bestaat steun voor het oordeel dat daartoe vereist is dat dit expliciet wordt opgenomen in de last. Tot slot merkt de rechtbank op dat eiseres ook geen andere manieren heeft genoemd waarop zij een einde aan de overtreding kon maken en die door de formulering van de last onmogelijk waren. Is de hoogte van de dwangsom evenredig? 13. Eiseres betoogt dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot het geschonden belang, gelet op de geringe lozing. Zij leidt uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 14 augustus 2018 af dat verweerder in een vergelijkbare zaak aan een ander bedrijf een veel lagere dwangsom heeft opgelegd voor een veel hogere lozing APFO/PFOA (NL:RBDHA:2018:9842). Volgens eiseres neemt zij verstrekkende maatregelen om haar impact op het milieu zoveel mogelijk te beperken, maar is het zeer ingewikkeld de lozing vrijwel geheel te beëindigen. De overtreding is dan ook uiteindelijk beëindigd, doordat verweerder op 24 april 2020 een vergunning voor de lozing heeft verleend. 13.1. Verweerder voert aan dat de eerdere uitlatingen, toezeggingen en beloftes van eiseres dat zij geen APFO/PFOA meer zou gebruiken in combinatie met de ontstane onrust illustreren dat slechts een substantieel hoge dwangsom een voldoende prikkel voor eiseres was om de overtreding te beëindigen. Dat de lozing voor eiseres zeer moeilijk te beëindigend is, rechtvaardigt ook de hoogte van de dwangsom. Volgens verweerder zou eiseres bij een lagere dwangsom onvoldoende prikkel voelen om de overtreding te beëindigen. Met betrekking tot de aard van het geschonden belang is van belang dat APFO/PFOA een persistente stof is, hetgeen betekent dat deze stof niet wordt afgebroken in het milieu. 13.2. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343) volgt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. 13.3. De rechtbank ziet in de door eiseres aangevoerde omstandigheden aanleiding om de hoogte van de opgelegde dwangsom te matigen. Anders dan verweerder heeft aangevoerd, ziet de rechtbank niet in dat eiseres heeft gehandeld in strijd met toezeggingen of beloftes over het gebruik van APFO/PFOA. In 2013 is gestopt met het gebruik van APFO/PFOA als dispergeermiddel. Niet gebleken is dat het feit dat deze stof toch in het afvalwater is aangetroffen, is veroorzaakt doordat eiseres zich niet aan toezeggingen heeft gehouden. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de stelling van eiseres dat zij niet wist dat haar afvalwater nog APFO/PFOA zou bevatten, nadat was gestopt met het gebruik van deze stof als dispergeermiddel. De rechtbank heeft evenmin aanleiding om te twijfelen aan de door eiseres aangevoerde oorzaken, zoals opgenomen in 7.4. Dat de aanwezigheid van APFO/PFOA in september en november 2017 aan het licht is gekomen, komt doordat DCMR toen een nieuwe analysemethode is gaan hanteren met een lagere detectielimiet. Eiseres heeft toegelicht dat met haar eigen analysemethode, zoals voorgeschreven in de vergunningvoorschriften, de concentraties APFO/PFOA niet konden worden aangetoond. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres moedwillig met APFO/PFOA verontreinigd afvalwater heeft geloosd. 13.4. De rechtbank volgt verweerder ook niet in zijn stelling dat alleen een dwangsom van € 250.000,- voldoende prikkel was om eiseres te bewegen een einde te maken aan de overtreding. De rechtbank heeft geen aanwijzing dat eiseres onwillig was om een einde te maken aan de overtreding. Dat eiseres het oneens was met bestreden besluit I en hiertegen heeft geprocedeerd, maakt op zichzelf niet dat sprake was een weerspannige houding. Eiseres heeft onderzocht op welke manier de APFO/PFOA in het afvalwater is gekomen en hoe zij hieraan een eind kon maken. Vervolgens heeft zij bij verweerder een aanvraag gedaan om een vergunning te krijgen voor de lozing, waarbij zij onderzoek heeft laten verrichten naar de schadelijkheid van de lozing. In de omstandigheid dat eiseres verschillende sporen heeft bewandeld, ziet de rechtbank juist aanleiding om tot de conclusie te komen dat eiseres er veel aan was gelegen om de overtreding te beëindigen. 13.5 De rechtbank is verder van oordeel dat sprake is van relatief geringe hoeveelheden APFO/PFOA in het afvalwater van eiseres. Tussen partijen is bovendien niet in geschil dat het voor eiseres technisch zeer ingewikkeld was om er voor te zorgen dat het afvalwater van deze geringe hoeveelheden werd gezuiverd. Eiseres heeft toegelicht dat vanwege de historische nalevering zelfs het stilzetten van de inrichting niet zou betekenen dat deze stof niet meer in het afvalwater zou zitten. Dat de overtreding uiteindelijk is beëindigd, komt ook niet doordat de lozing van APFO/PFOA is gestopt, maar doordat verweerder hiervoor een vergunning heeft verleend. Anders dan verweerder, ziet de rechtbank in de omstandigheid dat sprake was van een zeer moeilijk te stoppen overtreding geen aanleiding om tot een hogere dwangsom te komen. Mede gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden, had het in de rede gelegen dat verweerder met eiseres in overleg was getreden om tot een oplossing te komen alvorens handhavend op te treden. 13.6. De rechtbank komt gelet op de onder 13.3 tot en met 13.5 genoemde omstandigheden tot het oordeel dat de door verweerder opgelegde dwangsom niet evenredig is.

De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om de dwangsom met 50% te matigen tot € 125.000,-. Het beroep tegen bestreden besluit II, III, IV en V (de invorderingsbesluiten) 14. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 14.1. Bij bestreden besluiten II tot en met V heeft verweerder dwangsommen ingevorderd als van rechtswege verbeurd, zodat hangende het beroep bij de rechtbank tegen het bestreden besluit I ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb van rechtswege beroep is ontstaan tegen deze invorderingsbesluiten. Aan de bestreden besluiten II tot en met V ligt de constatering van verweerder ten grondslag dat de begunstigingstermijn is verstreken en dat niet aan de last is voldaan. Wanneer is het primaire besluit inwerking getreden? 15. Eiseres betoogt dat het primaire besluit pas op 11 september 2018 in werking is getreden, omdat verweerder dit besluit pas op die datum naar haar gemachtigden heeft gestuurd. Dit betekent dat eiseres op 20 juni 2018, 27 juni 2018, 18 juli 2018 en 7 augustus 2018 geen dwangsommen heeft kunnen verbeuren. 15.1 Tussen partijen is niet in geschil dat het primaire besluit van 16 april 2018 pas op 11 september 2018 naar de gemachtigden van eiseres is gestuurd. Partijen verschillen van mening over welke rechtsgevolgen dit heeft. Volgens eiseres betekent dit dat het primaire besluit op 16 april 2018 niet op de wettelijk voorgeschreven wijze is bekend gemaakt en daarom op die datum niet in werking is getreden. Volgens verweerder was wel sprake van bekendmaking van het primaire besluit op 16 april 2018, maar vertoonde deze bekendmaking een gebrek. De consequentie hiervan is volgens verweerder dat het primaire besluit wel in werking is getreden, maar dat de beroepstermijn niet is gaan lopen. Partijen verwijzen beide naar verschillende uitspraken van de hoogste bestuursrechtelijke colleges ter onderbouwing van hun standpunt. De rechtbank constateert dat de jurisprudentie op dit punt niet eenduidig is. 15.2. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2009) volgt dat uit artikel 2:1 van de Awb voortvloeit dat het optreden van een gemachtigde tot gevolg heeft dat het contact met de belanghebbende in beginsel via deze gemachtigde verloopt. Heeft het bestuursorgaan weet van het optreden van een gemachtigde voor de belanghebbende in een bepaalde zaak, dan zal toezending van een besluit in die zaak uitsluitend aan de belanghebbende zelf in de regel tot gevolg hebben dat geen bekendmaking op de voorgeschreven wijze heeft plaatsgevonden, zodat de termijn voor het aanwenden van rechtsmiddelen daartegen niet is aangevangen. Uit de jurisprudentie volgt verder dat artikel 2:1, eerste lid, van de Awb, evenals artikel 6:17 van de Awb, zien op de procedurele belangen van een belanghebbende (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 april 2015, ECLI:CRVB:2015:1296 en het arrest van de Hoge Raad van 25 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:969). 15.3. De Afdeling leidt in haar uitspraak van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2080), omtrent het verlenen van uitstel van betaling, uit deze rechtspraak af dat als gevolg van de niet juiste bekendmaking de bezwaar- of beroepstermijn niet is gaan lopen, maar dat daaruit niet volgt dat, indien een bestuursorgaan bij besluit uitstel van betaling heeft verleend zonder dit besluit tevens aan de gemachtigde te verzenden, dit besluit de verjaringstermijn niet verlengt. 15.4. De rechtbank ziet in de onder 15.2 genoemde jurisprudentie aanleiding om het standpunt van verweerder te volgen. Dat artikel 2:1 en 6:17 van de Awb zien op de procedurele belangen van een belanghebbende rechtvaardigt het oordeel dat wanneer het bestuursorgaan in strijd met deze artikelen een besluit niet naar de gemachtigde stuurt, de bezwaartermijn niet gaat lopen. Het procedurele belang ziet er immers op dat een belanghebbende op tijd bezwaar kan instellen tegen een besluit. Uit de jurisprudentie leidt de rechtbank niet af dat het besluit niet in werking treedt wanneer dit niet naar de gemachtigde is gestuurd. Het niet in werking treden van het besluit raakt niet aan de procedurele belangen, maar aan de materiële belangen van een belanghebbende. De rechtbank ziet ondersteuning voor dit oordeel in de in 15.3 genoemde uitspraak, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt dat de rechtsgevolgen van het besluit zijn gaan gelden, ondanks dat dit besluit niet naar de gemachtigde was gestuurd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres pas vanaf 11 september 2018 dwangsommen heeft kunnen verbeuren. Kon eiseres op 27 juni 2018 een dwangsom verbeuren? 16. Eiseres betoogt dat in besteden besluit I staat dat maximaal één constatering per week kan plaatsvinden. Aangezien verweerder vanwege de verbeurte op woensdag 20 juni 2018 een dwangsom heeft ingevorderd, zou pas op donderdag 28 juni 2018 weer een nieuwe constatering en daarmee verbeurte kunnen en mogen plaatsvinden. 16.1. Vast staat dat op woensdag 20 juni 2018 en woensdag 27 juni 2018 is geconstateerd dat eiseres niet aan de last voldoet. De rechtbank is van oordeel dat uit de omstandigheid dat de constatering beide keren op een woensdag was, volgt dat sprake is van verschillende weken. Is de invordering van de dwangsommen onevenredig? 17. Eiseres betoogt dat de invordering van de dwangsommen onevenredig is. Volgens eiseres had verweerder van invordering moeten af te zien omdat sprake is van bijzondere omstandigheden. Eiseres wijst in dit verband op de rechtsonzekerheid over de inwerkingtreding van bestreden besluit I, de niet naleefbaarheid van de last onder dwangsom, het punitieve oogmerk van de last onder dwangsom, de omstandigheid dat APFO/PFOA in het afvalwater van DuPont aan haar wordt toegerekend, de geringe omvang van de lozing en de omstandigheid dat volgens haar concreet zicht op legalisatie bestond. 17.1 Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1218) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 17.2. De rechtbank is hierboven reeds ingegaan op de door eiseres genoemde omstandigheden. De door eiseres aangevoerde gronden over de toerekening van APFO/PFOA in het afvalwater van DuPont, het punitieve karakter van de last onder dwangsom, de naleefbaarheid van de last onder dwangsom en het concrete zicht op legalisatie, heeft de rechtbank al verworpen in rechtsoverwegingen 8.5, 9.1, 10.1 en 11.3. De rechtbank ziet in deze gronden daarom ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in verband hiermee van invordering van de dwangsommen had moeten afzien.