ECLI:NL:RBDHA:2019:7094

Rechtbank den haag

Team handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/574518 / KG ZA 19/490

Vonnis in kort geding van 16 juli 2019

in de zaak van

1 [eisende partij sub 1] te [plaats] ,

2. Lelyhaeve Partners B.V. te Lelystad,

3. Lelystad Airport Logistics II B.V., te Rosmalen,

eisers,

advocaten mr. H.A. Bijkerk en mr. C.C. Corsten te Utrecht,

tegen:

de Staat der Nederlanden, meer in het bijzonder Rijksvastgoedbedrijf te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. J.E. van der Werff te Den Haag.

Eisers worden hierna gezamenlijk aangeduid als ‘ [eisende partij sub 1 c.s.] ’ en ieder afzonderlijk als ‘ [eisende partij sub 1] ’, ‘Lelyhaeve Partners’ en ‘Lelystad Airport Logistics’. Gedaagde wordt aangeduid als ‘het RVB’.

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties;

- het door [eisende partij sub 1 c.s.] uitgebrachte herstelexploot;

- de door het RVB overgelegde producties;

- de op 2 juli 2019 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

1.2. Ter zitting is vonnis bepaald op heden.

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1. [eisende partij sub 1] is eigenaar van percelen grond in [plaats] , kadastraal bekend [de Gemeente] , [sectie x] , nummers [1] , [2] , [3] , [4] en [5] .

2.2. [eisende partij sub 1] is tevens erfpachter van percelen cultuurgrond gelegen aan de [adres] (percelen kadastraal bekend [de Gemeente] , [sectie x] , nummers [6] , [7] en [8] ). Het RVB is eigenaar van de percelen met nummers [6] en [8] . Tot voor kort was het RVB ook eigenaar van het perceel met nummer [7] , maar dat perceel heeft het RVB recent in eigendom overgedragen aan de provincie Flevoland (hierna: de provincie).

2.3. Voormelde erfpachtgronden zijn op 1 november 1972 voor de duur van 40 jaar aan de rechtsvoorganger van [eisende partij sub 1] in erfpacht uitgegeven. Deze rechtsvoorganger heeft het erfpachtrecht op 21 december 1999 aan [eisende partij sub 1] overgedragen. Bij akte van 27 december 2012 zijn de gronden door het RVB wederom voor de duur van 40 jaar (van 1 november 2012 tot 31 oktober 2052) aan [eisende partij sub 1] in erfpacht uitgegeven. In de akte van uitgifte erfpacht is bepaald dat de erfpachter verplicht is de erfpachtzaak alleen te gebruiken voor landbouwkundige doeleinden. In artikel 9 van de op de overeenkomst van erfpacht van toepassing zijnde algemene voorwaarden is bepaald dat wanneer de erfpachter de erfpacht wil vervreemden hij gehouden is de erfpacht eerst aan te bieden aan de Staat der Nederlanden tegen de actuele agrarische waarde.

2.4. [eisende partij sub 1] exploiteert op de erfpacht- en eigendomsgronden een akkerbouwbedrijf.

2.5. De provincie is voornemens een provinciale verbindingsweg te gaan realiseren over perceel [I] en heeft een onteigeningsprocedure aanhangig gemaakt, om de onteigening van perceel [I] te kunnen realiseren. [eisende partij sub 1] is in die procedure partij; hij is toegelaten als tussenkomer.

2.6. Indien de voorgenomen verbindingsweg wordt gerealiseerd, worden de aan [eisende partij sub 1] in erfpacht uitgegeven perceelsgedeelten doorsneden door de verbindingsweg.

2.7. [eisende partij sub 1] wil zijn akkerbouwbedrijf verplaatsen, vanwege de voorgenomen onteigening en realisatie van de verbindingsweg, alsmede vanwege de omstandigheid dat zijn akkerbouwbedrijf thans gevestigd is in een gebied waar de overheid in de toekomst stedelijke functies wil ontwikkelen. Om de financiering van deze verblijfsverplaatsing mogelijk te maken, wil [eisende partij sub 1] op zijn eigendoms- en erfpachtgronden een zonnepark (laten) ontwikkelen. [eisende partij sub 1] is daartoe een samenwerking aangegaan met Lelyhaeve Partners en Lelystad Airport Logistics.

2.8. Op 10 maart 2017 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen (de adviseurs van) [eisende partij sub 1 c.s.] en de heer [A], werkzaam bij het RVB (hierna: [A]). Vervolgens heeft op 29 november 2017 nog een gesprek plaatsgevonden tussen (de adviseurs van) [eisende partij sub 1 c.s.] enerzijds en [A] en de heer [B] (eveneens werkzaam bij het RVB, hierna: [B]) anderzijds. Deze gesprekken gingen over de beoogde ontwikkeling van het zonnepark.

2.9. Bij brief van 11 januari 2018 heeft [eisende partij sub 1] het RVB – kort samengevat – verzocht medewerking te verlenen aan vervreemding van zijn erfpachtrecht aan een derde, gevolgd door wijziging van de erfpachtbestemming van perceel [II] en [III] en de verlening van een opstalrecht voor de realisatie van een (gedeelte van het) zonnepark op die erfpachtgronden. Bij brief van 6 februari 2018 heeft het RVB de ontvangst van deze brief bevestigd en medegedeeld dat [eisende partij sub 1] “binnenkort” een antwoord zal ontvangen op het verzoek.

2.10. Bij brief van 11 juni 2018 hebben [eisende partij sub 1 c.s.] zich (via hun advocaat) nogmaals tot het RVB gewend. In die brief wordt verwezen naar telefonische contacten die hebben plaatsgevonden naar aanleiding van voormelde brief van 11 januari 2018 en staat vermeld dat telefonisch door het RVB is medegedeeld dat het RVB eerst beleid wil maken op de ontwikkeling van zonneparken op gronden die nu agrarisch in gebruik zijn, zodat nog geen toestemming gegeven kan worden. [eisende partij sub 1 c.s.] hebben in deze brief verder hun belangen toegelicht en toegelicht waarom het RVB volgens hun gehouden is medewerking te verlenen aan de realisatie van het zonnepark. Het RVB is verzocht binnen veertien dagen schriftelijk toestemming te geven voor de wijziging van de erfpachtbestemming van de percelen [II] en [III] en het verlenen van een opstalrecht voor het gedeelte van het zonnepark dat op de opstalgronden zal worden geprojecteerd, één en ander op marktconforme voorwaarden en onder de voorwaarde van gemeentelijke medewerking aan de publiekrechtelijke bestemmingswijziging. [eisende partij sub 1 c.s.] hebben er in die brief verder op gewezen dat zij schade lijden, door vertraging van het project bij het uitblijven van toestemming van het RVB, omdat zij dan subsidie mislopen.

2.11. Bij brief van 18 juni 2018 heeft het RVB bericht dat [A] binnen vier weken zal reageren op het verzoek van [eisende partij sub 1 c.s.] tot medewerking van het RVB aan het realiseren van een zonnepark op de erfpachtgronden. Na een rappelbrief van [eisende partij sub 1 c.s.] van 17 juli 2018 heeft het RVB bij brief van 24 juli 2018 bericht dat het vanwege de inhoud van de vraag van [eisende partij sub 1 c.s.] en de vakantieperiode helaas meer tijd nodig heeft voor een inhoudelijke reactie en dat de verwachting is dat eind september 2018 een antwoord gegeven kan worden.

2.12. Bij brief van 12 maart 2019 hebben [eisende partij sub 1 c.s.] zich (via hun advocaat) wederom tot het RVB gericht. In die brief lichten zij toe dat zij door het uitblijven van een reactie van het RVB hun initiatief voor het zonnepark in twee fases moeten verdelen: een eerste fase op de eigendomsgrond en de tweede fase op de erfpachtgrond. Tevens berichten zij dat zij het onacceptabel vinden dat zij vijftien maanden na het eerste verzoek nog geen inhoudelijke reactie van het RVB hebben ontvangen en sommeren zij het RVB alsnog binnen 14 dagen de schriftelijke toestemming te geven voor de wijziging van de erfpachtbestemming en het verlenen van een opstalrecht voor het gedeelte van het zonnepark dat op de erfpachtgronden zal worden gerealiseerd. Daarnaast wordt verzocht binnen 14 dagen te laten of het RVB vooruitlopend op de effectuering van de toestemming bereid is akkoord te gaan met overdracht van het agrarische erfpachtrecht aan een vennootschap van Lelyhaeve Partners, die het agrarisch gebruik zal voortzetten, zolang de toestemming voor het zonnepark nog niet bij overeenkomst en akte is uitgewerkt.

2.13. Bij brief van 16 april 2019 heeft het RVB als volgt aan [eisende partij sub 1 c.s.] bericht:

“(…)

In uw brief van 11 juni 2018 verzoekt u het Rijksvastgoedbedrijf om in te stemmen met het verzoek van de heer [eisende partij sub 1] uit zijn brief d.d. 11 januari 2018. De heer [eisende partij sub 1] vraagt of het Rijksvastgoedbedrijf wil afzien van het recht van koop van de erfpachtzaak. De heer [eisende partij sub 1] wil zijn agrarische erfpachtrecht verkopen ten behoeve van het opwekken van zonne-energie op de betreffende agrarische grond. Mijn excuses dat de beantwoording lang op zich heeft laten wachten. De reden hiervan is dat het Rijksvastgoedbedrijf onlangs het beleid inzake agrarische gronden heeft geactualiseerd. Een onderdeel daarvan was het actualiseren van de portefeuille strategische gronden.

3.1. [eisende partij sub 1 c.s.] vorderen – zakelijk weergegeven – de Staat te gebieden om:

primair:

alle noodzakelijke medewerkingen en toestemmingen te verlenen, waaronder begrepen de wijziging van de erfpachtbestemming en de vestiging van een opstalrecht voor de duur van tenminste 25 jaar om het zonnepark op de percelen [II] en [III] te kunnen realiseren, een en ander op marktconforme voorwaarden, zo nodig onder de voorwaarde dat de gemeente de publiekrechtelijke planologische bestemming wijzigt conform de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid naar duurzame energievoorziening;

in constructief overleg te treden over de vaststelling van de marktconforme voorwaarden voor de onder 1 genoemde toestemmingen;

vooruitlopend op de feitelijke wijziging van de erfpachtbestemming in te stemmen met de overdracht van het agrarische erfpachtrecht van de percelen [II] en [III] aan Lelyhaeve Partners, althans een nader te bepalen vennootschap, onder de voorwaarde dat voorafgaand aan die overdracht wordt aangetoond dat de betreffende vennootschap voldoende financiële draagkracht heeft om de verplichtingen uit hoofde van de erfpachtovereenkomst na te komen;

subsidiair:

4. in constructief overleg te treden over de tijdelijke wijziging van de erfpachtbestemming, een en ander onder marktconforme voorwaarden;

alles met veroordeling van de Staat in de kosten van de procedure en de nakosten.

3.2. Daartoe voeren [eisende partij sub 1 c.s.] – samengevat – het volgende aan. Als gevolg van de voorgenomen onteigening wordt de agrarische bedrijfsvoering van [eisende partij sub 1] ernstig bemoeilijkt, omdat een deel van de erfpachtgronden daardoor verandert van een huiskavel in een niet ontsloten veldkavel, die voor het agrarische bedrijf van [eisende partij sub 1] niet langer bruikbaar is. [eisende partij sub 1] wordt genoodzaakt zijn akkerbouwbedrijf elders te vestigen door de voorgenomen onteigening en realisatie van de verbindingsweg en het feit dat het akkerbouwbedrijf gelegen is in een gebied waar de overheid in de toekomst stedelijke ontwikkeling wil ontwikkelen. Planologisch is het mogelijk om op de huidige locatie van het akkerbouwbedrijf een zonnepark te realiseren en dit biedt [eisende partij sub 1] de mogelijkheid ergens anders een structurele oplossing voor zijn akkerbouwbedrijf te realiseren.

3.3. [eisende partij sub 1 c.s.] stellen verder dat door de medewerking aan het zonnepark te weigeren het RVB:

a) jegens [eisende partij sub 1] toerekenbaar tekortschiet in zijn verplichtingen uit hoofde van de erfpachtovereenkomst (ingevolge waarvan het gebonden is aan de eisen van redelijkheid en billijkheid), althans,

b) een onrechtmatig daad pleegt jegens [eisende partij sub 1 c.s.] (door te handelen in strijd met hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer (een overheid) betaamt), althans

c) handelt in het strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (door te handelen in strijd met het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel).

Het onaanvaardbare handelen van het RVB bestaat er uit volgens [eisende partij sub 1 c.s.] uit dat het RVB:

i) niet bereid is enig overleg te voeren,

ii) zijn medewerking aan het zonnepark op onredelijke gronden heeft onthouden,

iii) geen enkel redelijk belang heeft bij weigering van zijn medewerking, en

iv) zijn weigering tot medewerking aan het zonnepark onvoldoende gemotiveerd heeft.

3.4. Volgens [eisende partij sub 1 c.s.] lijden zij door de houding van het RVB schade en daarin is ook hun spoedeisend belang bij de vorderingen gelegen. [eisende partij sub 1 c.s.] zijn genoodzaakt geweest de ontwikkeling van het zonnepark in twee fasen op te splitsen. Hierdoor worden zij geconfronteerd met hogere kosten en lopen zij exploitatie-inkomsten mis. Zij hebben hierdoor ook in het verleden al SDE-subsidie (Stimulering Duurzame Energie-subsidie) misgelopen en dreigen nu ook de SDE-subsidieronde voor het najaar van 2019 te missen.

3.5. Het RVB voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

4.1. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het RVB eigenaar is van de erfpachtgronden en dat het RVB in beginsel zelf de bevoegdheid heeft om te bepalen of het gronden in erfpacht uitgeeft en met welk doel. Ook voor het RVB, als overheidsorgaan, geldt contractsvrijheid, maar het moet daarbij wel – anders dan een private partij – de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Binnen het bestek van dit kort geding moet beoordeeld worden of het RVB in redelijkheid medewerking aan de realisatie van het beoogde zonnepark heeft kunnen onthouden.

4.2. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat niet aannemelijk is geworden dat het RVB op enig moment toezeggingen heeft gedaan of de verwachting heeft gewekt dat de beoogde medewerking van het RVB om het zonnepark te realiseren zou worden verleend. Dat er gesprekken zijn gevoerd met het RVB en dat er in die gesprekken mogelijk welwillend met [eisende partij sub 1 c.s.] is meegedacht, levert niet op dat er toezeggingen zijn gedaan of dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de toestemming verleend zou worden. Uit alle schriftelijke correspondentie en uit het verhandelde ter terechtzitting is niet anders af te leiden dan dat er nog geen toestemming was verleend en dat ook [eisende partij sub 1 c.s.] ervan uitgingen dat de toestemming nog verleend zou moeten worden.

4.3. De thans tussen [eisende partij sub 1] en het RVB geldende erfpachtovereenkomst sluit ander gebruik dan agrarisch gebruik van de erfpachtgronden uit. Het RVB heeft onweersproken gesteld dat de duur van het erfpachtrecht, de canon en de algemene voorwaarden thans allemaal zijn gebaseerd op en ingegeven door agrarisch gebruik. De erfpachtovereenkomst en de bijbehorende algemene voorwaarden kennen geen bepaling op grond waarvan de bestemming van de erfpachtgronden kan worden gewijzigd in een andere dan agrarische bestemming. Dit betekent dat ten behoeve van de realisatie van het zonnepark – hetgeen niet kwalificeert als agrarische bestemming – een nieuwe overeenkomst tussen [eisende partij sub 1] (of, zoals [eisende partij sub 1 c.s.] eigenlijk primair beogen: een derde) met betrekking tot de gronden zou moeten worden gesloten.

4.4. Het RVB is bij het beheer van zijn onroerende zaken gebonden aan de Regeling beheer onroerende zaken 2017 (hierna: de Regeling). Op grond van artikel 10 van de Regeling moet aan het tijdelijk in gebruik geven van, dan wel verlenen van een erfpachtrecht of een opstalrecht een openbare aanbieding vooraf gaan. De Regeling kent uitzonderingssituaties, waarin een dergelijke openbare aanbieding niet verplicht is, maar zo’n uitzonderingssituatie doet zich in dit geval niet voor. Dit betekent dat wanneer ten aanzien van de erfpachtgronden een nieuwe overeenkomst gesloten wordt, het RVB hieraan een openbare aanbieding vooraf moet laten gaan. Alleen al gelet hierop staat het het RVB niet vrij met [eisende partij sub 1 c.s.] een onderhandse regeling te treffen inhoudende dat er op de erfpachtgronden een zonnepark gerealiseerd kan worden.

4.5. Daarbij komt bovendien bij dat de (betreurenswaardig) lange termijn waarop op het verzoek van [eisende partij sub 1 c.s.] is beslist, het gevolg is van de omstandigheid dat het RVB zich – zoals het onweersproken heeft gesteld – geconfronteerd zag met veel verzoeken om medewerking te verlenen aan de aanleg van een zonnepark op agrarische gronden. Hierdoor heeft het RVB terecht pas willen beslissen op het verzoek van [eisende partij sub 1 c.s.] nadat het op dit punt beleid had gemaakt. Dat is ook in overeenstemming met het zorgvuldigheidsbeginsel dat het RVB bij zijn handelen in acht moet nemen. [eisende partij sub 1 c.s.] was er in elk geval vanaf 11 juni 2018 ook van op de hoogte dat de beslissing op het verzoek om deze reden werd vertraagd, nu zij in hun brief van die datum hiervan melding maken. Inmiddels is dit beleid vastgesteld (Nota Ingebruikgeving van agrarische gronden van het Rijk voor het opwekken van hernieuwbare energie: beleidskader, nota van 31 mei 2019, vastgesteld op 18 juni 2019). In deze nota is, voor zover nu relevant, het volgende opgenomen:

“(…)

De pachtcontracten, die de agrarische ondernemers met het RVB sluiten, gaan uitdrukkelijk uit van agrarisch gebruik. Voor het in gebruik geven van gronden voor andere doeleinden dan agrarische (waaronder ook het produceren van hernieuwbare energie) dient een andere ingebruikgevingsovereenkomst gesloten te worden. Als privaatrechtelijk beheerder van agrarische gronden van de Staat is het RVB gehouden aan het marktconform, openbaar en transparant handelen. Dit betekent, dat het geen voorkeursrecht kan geven aan (erf)pachters, die het agrarisch gebruik willen inwisselen voor niet-agrarisch gebruik, zoals het exploiteren van zonnepanelen.

(…)

Het Rijksvastgoedbedrijf stemt niet in met verzoeken van erfpachters om hernieuwbare energie op te wekken op aan hen in erfpacht gegeven gronden. De erfpachtovereenkomst staat dit niet toe. Indien de erfpachter de gronden niet langer agrarisch wil gebruiken, staat het hem vrij om zijn erfpachtrecht te verkopen. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft dan in de meeste gevallen een voorkeursrecht voor aankoop van het erfpachtrecht. Het RVB zal de erfpachter een marktconforme vergoeding voor de restwaarde van dit agrarische erfpachtcontract kunnen aanbieden.

Vervolgens kan het RVB – indien de bestemming en de strategische reservering dit toelaten – deze gronden via openbare inschrijving in gebruik geven met het doel om hernieuwbare energie te produceren.

(…)”

4.6. Dit beleid is in lijn met de bepalingen in de Regeling en sluit eveneens medewerking van het RVB aan de door [eisende partij sub 1] beoogde realisatie van het zonnepark uit. Weliswaar is dit beleid pas recent vastgesteld, maar dit beleid is al geruime tijd in ontwikkeling (reeds aangekondigd bij brief van het RVB aan de Tweede Kamer van 12 oktober 2018) zodat aangenomen kan worden dat het RVB de beslissing zoals medegedeeld bij brief van 16 april 2019 ook met inachtneming van deze beleidsontwikkelingen heeft genomen, en strookt met het gelijkheidsbeginsel dat het RVB in acht dient te nemen.

4.7. Gezien de Regeling en het (in ontwikkeling zijnde) beleid is de weigering van het RVB om medewerking te verlenen aan het zonnepark naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet onaanvaardbaar. Anders dan [eisende partij sub 1 c.s.] stellen heeft het RVB zijn medewerking aan het zonnepark niet op onredelijke gronden onthouden. Gezien de Regeling, het vigerende beleid en daarnaast de politieke ontwikkeling dat nieuwe zonneparken op landbouwgrond niet zonder meer wenselijk worden geacht (zie ook de door de Tweede Kamer aangenomen motie van 28 mei 2019 (TK 2018-2019, 34 682, nr. 25) heeft het RVB ook een gerechtvaardigd belang bij de weigering van zijn medewerking. Van het door [eisende partij sub 1 c.s.] op deze punten gestelde onaanvaardbare handelen van het RVB is geen sprake en dat kan dus niet leiden tot toewijzing van enige vordering. Hetzelfde geldt voor het gestelde onaanvaardbare handelen ten aanzien van het weigeren nader te overleggen en het onvoldoende motiveren van de weigering om medewerking te verlenen. Niet is gebleken dat het RVB niet bereid is geweest tot overleg en dat de beslissing niet voldoende is gemotiveerd.

4.8. Het vorenstaande wordt niet anders door de stelling van [eisende partij sub 1] dat hij door de ontwikkeling van de verbindingsweg en de toekomstige stedelijke ontwikkeling binnen het gebied waar hij zijn bedrijf voert genoodzaakt is zijn bedrijf te verplaatsen en dat hij dat alleen kan financieren door middel van de realisatie van een zonnepark.

De voorzieningenrechter:

5.1. wijst de vorderingen af;

5.2. veroordeelt [eisende partij sub 1 c.s.] in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van het RVB begroot op € 1.619,--, waarvan € 980,-- aan salaris advocaat en € 639,-- aan griffierecht;

5.3. verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. S.J Hoekstra-van Vliet en in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2019.

idt