ECLI:NL:RBDHA:2018:15053

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/1114

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2018 in de zaak tussen

[eiseres]

, te [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. H.J. Brouwer),

en

de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, verweerder

(gemachtigde: mr. drs. J.P. Niestern).

Bij besluit van 12 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de vastgestelde leerlinggewichten per 1 oktober 2014 voor verschillende onder het gezag van eiseres vallende scholen gewijzigd.

Bij besluit van 28 december 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk deels ongegrond en deels gegrond verklaard en het primaire besluit in zoverre herroepen.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 7 mei 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 gewijzigd.

Eiseres heeft de gronden van beroep, thans mede gericht tegen het bestreden besluit 2, aangevuld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft een reactie op het verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2018.

Namens eiseres zijn verschenen [persoon 1] , [persoon 2] , [persoon 3] , bijgestaan door de gemachtigde voornoemd.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

8.1. Eiseres heeft onder verwijzing naar bijlage 12 bij haar aanvullende gronden de conclusies van verweerder ten aanzien van het leerlinggewicht van – thans nog – elf leerlingen betwist. Het betreft de volgende leerlingen.

Nr

Naam leerling

Oorspronkelijk gewicht

Herzien gewicht

1 [leerling 2]

0,3

0 2 [leerling 3]

1,2

0 3 [leerling 4]

1,2

0 4 [leerling 5]

0,3

0 5 [leerling 6]

0,3

0 6 [leerling 7]

1,2

0 7 [leerling 8]

0,3

0 8 [leerling 9]

1,2

0 9 [leerling 10]

1,2

0 10 [leerling 11]

1,2

0 11 [leerling 12]

0,3

0 [leerling 2]

8.2.1. Eiseres voert aan dat op het formulier duidelijk bij beide ouders categorie 2 is aangekruist, zodat gewicht 0,3 van toepassing is. Het nieuwe formulier was in 2012 nog niet verplicht en aanvullende informatie werd nog niet gevraagd. Eiseres mocht hiervan uitgaan.

8.2.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in 2012 reeds andere voorbeeld-ouderverklaringen beschikbaar waren en informatie over onderwijs in diverse landen. Informatie over welke opleiding in welk land is gevolgd en hoe lang ontbreekt, zodat de informatie onvoldoende is om gewicht 0,3 te kunnen vaststellen.

[leerling 3]

8.3.1. Eiseres voert aan dat de door verweerder aangegeven onduidelijkheid er niet is. De aankruising wordt niet tegengesproken door de benaming die erbij staat. Op het formulier staat dat 1 ouder is geb(oren) in Suriname en in Ned(erland) naar school is gegaan. Dit is wel leesbaar. Deze ouder heeft dus een categorie 2 opleiding in Nederland gevolgd. Uitgaande van maximaal categorie 2 voor basisonderwijs is hier in ieder geval sprake van gewicht 0,3, mogelijk zelfs gewicht 1,2 als ouder 2 als categorie 1 wordt aangemerkt.

8.3.2. De rechtbank stelt vast dat bij ouder 1 zowel ‘opleiding gevolgd in Nederland’ als ‘opleiding gevolgd in het buitenland’ is aangekruist. ‘Opleiding gevolgd in Nederland’ lijkt weer te zijn weggestreept. Daarbij is geschreven “Suriname geb. in (of: is) Ned. school”. Verder is bij ouder 1 categorie 2 aangekruist.

Bij ouder 2 is aangegeven dat onderwijs in het buitenland is gevolgd en is categorie 1 aangekruist.

Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat onvoldoende informatie is verstrekt om het leerlinggewicht te kunnen vaststellen. Ouder 1 heeft zowel opleiding in Nederland als in het buitenland aangekruist en heeft dit onvoldoende toegelicht. Verder heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat destijds reeds bekend was dat basisonderwijs in het buitenland binnen diverse categorieën kan vallen, zodat meer informatie ingewonnen had moeten worden over het land en aantal jaren waarin onderwijs is genoten.

[leerling 4]

8.4.1. Eiseres stelt dat uit het formulier blijkt dat beide ouders in Irak naar school zijn geweest. Bij ouder 1 is basisschool aangegeven. Basisschool is volgens de landenmodule op de Duo-site een categorie 1 opleiding. Meer informatie is niet voorhanden, maar eiseres meent dat gezien het formulier voor beide ouders basisschool Irak kan worden aangegeven, zodat gewicht 1,2 van toepassing is.

Eiseres heeft een oude en een nieuwe ouderverklaring overgelegd.

8.4.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de nieuwe ouderverklaring niet kan worden gebruikt omdat deze niet is ondertekend en dat de oude ouderverklaring onvoldoende duidelijk is, gelet op de daarin vermelde tegenstrijdigheden.

[leerling 5] en [leerling 6]

8.5.1. Er zijn een oude en een nieuwe ouderverklaring overgelegd. Eiseres voert aan dat op het oude formulier is aangegeven LBO in Polen en op het nieuwe formulier basisschool, categorie 2. Dit lijkt tegenstrijdig, maar omdat de oude verklaring is gecorrigeerd met de tweede kan van de tweede worden uitgegaan.

8.5.2. De rechtbank is van oordeel dat eiseres zich terecht op het standpunt stelt dat de nieuwe verklaring de oude vervangt, zodat tegenstrijdigheid tussen de nieuwe en de oude verklaring niet zonder meer leidt tot de conclusie dat sprake is van een onduidelijk ouderverklaring. Nu echter op de nieuwe verklaring een handtekening ontbreekt, kan niet van deze verklaring worden uitgegaan en zijn onvoldoende gegevens voorhanden om een gewicht te kunnen bepalen.

[leerling 7]

8.6.1. Eiseres voert aan dat op de [school] voornamelijk, naast de Koran, lezen en schrijven wordt geleerd. Dit is in overleg met verweerder destijds als categorie 1 aangemerkt. Op de ouderverklaring is 7 jaar onderwijs aangegeven bij ouder 1. Dit zal geen [school] , maar basisschool zijn geweest. Bij ouder 2 staat 1 jaar onderwijs, hetgeen aansluit bij de ongetekende nieuwe ouderverklaring. Ouder 1 heeft dus een categorie 2 opleiding en ouder 2 heeft een categorie 1 opleiding, hetgeen leidt tot een leerlinggewicht 1,2.

8.6.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de nieuwe ouderverklaring onbruikbaar is, omdat deze niet is ondertekend. Verder heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de oude ouderverklaring niet blijkt op welk niveau 7 jaar onderwijs is genoten, zodat de informatie onvoldoende is om een gewicht te kunnen vaststellen.

[leerling 8]

8.7.1. Er zijn een nieuwe en een oude ouderverklaring overgelegd. Eiseres voert aan dat het nieuwe formulier het oude corrigeert.

8.7.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de nieuwe ouderverklaring niet bruikbaar is omdat deze niet is ondertekend en dat de vermelding op het oude formulier bij ouder 2 onvoldoende duidelijk is. De vermelding ‘V.O. (mid) (Mar.)” lijkt te duiden op voortgezet onderwijs in Marokko, hetgeen een gewicht 0 zou opleveren. Het leerlinggewicht is daarom niet vast te stellen.

[leerling 9]

8.8.1. Eiseres voert aan dat op het formulier 3 jaar vo en geen opleiding is vermeld. De 3-jarige VO opleiding is niet met een diploma afgerond. Daarmee staat voldoende vast dat het hooguit om een LBO kon gaan. In haar reactie op het verweerschrift stelt eiseres dat de ouder in totaal 8 jaar onderwijs met een diploma op 15-jarige leeftijd in Afghanistan heeft gevolgd. Volgens het op de site van DUO beschreven onderwijssysteem van Afghanistan is dit een categorie 2 opleiding.

8.8.2. Er is een inschrijfformulier en een ouderverklaring van 17 mei 2016 overgelegd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de nieuwe ouderverklaring niet bruikbaar is omdat een handtekening ontbreekt en voorts de verklaring incompleet is omdat de verklaring van de moeder ontbreekt. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat daardoor het leerlinggewicht niet kan worden bepaald.

[leerling 10]

8.9.1. Eiseres stelt dat twee ouders een verklaring hebben afgelegd waaruit 1,2 als gewicht volgt. Verweerder stelt zich ten onrechte op het standpunt dat de ouderverklaring niet volledig is omdat het BSN niet goed leesbaar is en de namen niet overeenkomen met de leerling, hetgeen hoogstens één letter betreft. Verweerder had het BSN eenvoudig kunnen opvragen.

8.9.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat, aangezien het eerste blad met de identiteit van de leerling ontbreekt en het BSN boven de vermelding ‘Natalia’ grotendeels is weggevallen, de ouderverklaring onvolledig is, omdat niet kan worden gecontroleerd of de ouderverklaring bij de leerling hoort.

[leerling 11]

8.10.1. Eiseres voert aan dat op de vraag “Bent u na de basisschool nog naar school gegaan?’ in de ouderverklaring duidelijk ‘ja, LTS’ is ingevuld. Verweerder stelt ten onrechte dat hieruit niet blijkt dat dit de hoogst genoten opleiding is.

8.10.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit de ouderverklaring niet blijkt dat LTS de hoogst genoten opleiding is, omdat vraag 3 van de ouderverklaring niet is ingevuld. Daarom kan het leerlinggewicht niet worden bepaald.

[leerling 12]

8.11.1. Eiseres voert aan dat duidelijk is dat een ouder basisonderwijs in Nederland heeft aangekruist. In 2013 was er nog vrij gebruik van formulier. Basisonderwijs was vóór 2015 altijd maximaal categorie 2 (meestal categorie 1). Aangezien ouder 1 basisonderwijs in Nederland heeft gevolgd (categorie 1) en ouder 2 maximaal een categorie 2 opleiding heeft genoten is leerlinggewicht 1,2 van toepassing.

8.11.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat van de ouder die in het buitenland onderwijs heeft gevolgd meer informatie had moeten worden gevraagd over het land waar onderwijs is gevolgd en over het aantal jaren dat onderwijs is gevolgd. Zonder deze nadere informatie kan het leerlinggewicht niet worden vastgesteld.

9. De conclusie van het voorgaande luidt dat het beroep ongegrond is.

10. In hetgeen onder 4.3.3. is overwogen zie de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht dient te vergoeden.

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseres te vergoeden;

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, voorzitter, en mr. G. van Zeben-de Vries en mr. A.E. Dutrieux, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

BIJLAGE SGR 18/1114

Artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO luidt:

Voor elke leerling die volgens onderstaande tabel in een categorie kan worden ingedeeld, wordt bij de toelating tot een basisschool het bij die categorie behorende gewicht vastgesteld, met dien verstande dat een leerling slechts bij één categorie wordt ingedeeld.

Leerling categorie

a.

Leerling van wie beide ouders of verzorgers een schoolopleiding hebben gevolgd op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg. Indien het betreft een leerling uit een eenoudergezin, geldt deze opleidingseis ten aanzien van de desbetreffende ouder of verzorger.

0,3

b.

Leerling van wie een ouder of verzorger een schoolopleiding heeft gevolgd op maximaal het niveau basisonderwijs, en van wie de andere ouder of verzorger een schoolopleiding heeft gevolgd op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg. Indien het betreft een leerling uit een eenoudergezin, geldt dat de ouder of verzorger een schoolopleiding heeft gevolgd op maximaal het niveau basisonderwijs.

1,2

Met het hebben gevolgd van een schoolopleiding op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg wordt gelijkgesteld het hebben doorlopen van ten hoogste de eerste twee leerjaren van een andere vorm van voortgezet onderwijs.

Ingevolge het tweede lid wordt de indeling van een leerling in een van de categorieën, genoemd in het eerste lid, gebaseerd op de gegevens over de schoolopleiding van de ouders of verzorgers van de leerling, zoals blijkt uit een door die ouders of verzorgers ingevuld en ondertekend formulier dat is opgenomen in de leerlingenadministratie van de school.

Inleiding en regelgeving

1.1. Eiseres vormt het bevoegd gezag van diverse scholen, waaronder de openbare basisscholen [openbare basisschool 1] (BRIN-nummer [BRIN-nummer] ), [openbare basisschool 2] (BRIN-nummer [BRIN-nummer] ), [openbare basisschool 3] (BRIN-nummer [BRIN-nummer] ) en [openbare basisschool 4] (BRIN-nummer [BRIN-nummer] ) in [plaats] .

1.2. De scholen worden van Rijkswege bekostigd op basis van de Wet op het Primair Onderwijs (WPO). In het kader van het achterstandenbeleid worden op basis van artikel 27 van het Besluit bekostiging WPO extra middelen beschikbaar gesteld aan basisscholen al naar gelang het opleidingsniveau van de ouders/verzorgers van de leerling. De gewichtenregeling kent, naast het basisgewicht 0, de gewichten 0,3 en 1,2 waarbij een hoger leerlinggewicht leidt tot een hogere bekostiging. Voor elke leerling kan de school bij de toelating tot de school het leerlinggewicht vaststellen. Dit dient te gebeuren op basis van een door de ouders of verzorgers ingevulde en ondertekende verklaring waaruit het onderwijsniveau van de ouders blijkt. Het bij de toelating vastgestelde leerlinggewicht wordt nadien niet gewijzigd indien het opleidingsniveau van de ouders wijzigt. Wel wordt een vastgesteld leerlinggewicht gewijzigd indien dit foutief is vastgesteld.

De inhoud van artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

Voorgeschiedenis

1.3. Verweerder heeft in 2006 bij de invoering van de leerlinggewichtenregeling de brochure ‘Nieuwe gewichtenregeling basisonderwijs’ uitgebracht. In 2008 heeft verweerder een nieuwe brochure uitgegeven. Daarbij heeft het Informatiecentrum Diplomawaardering (IcDW) voor Marokko, Somalië en Turkije een beschrijving gemaakt van het onderwijssysteem in die landen. De Inspectie van het Onderwijs heeft in april 2013 vastgesteld dat veel fouten worden gemaakt bij het bepalen van de leerlinggewichten. Bij brief van 24 april 2013 heeft verweerder de Tweede Kamer daarover geïnformeerd. In de brief wordt onder meer vermeld dat de scholen actief zullen worden benaderd voor ondersteuning bij het op orde brengen van de gewichtenadministratie en dat verweerder ervan uitgaat dat de scholen dit aanbod aannemen. Ook scholen die niet actief worden benaderd kunnen een beroep doen op ondersteuning. Bij brief van 19 augustus 2013 aan de scholen heeft verweerder de scholen gewezen op het grote aantal fouten en aangegeven dat dit voor hem aanleiding is de leerlingenadministratie van scholen die veel fouten maken te laten controleren. Deze actie zal worden uitgevoerd door accountantskantoor Deloitte. Na de vaststelling van de gewichten dient de school zelf de juiste gewichten in het basisregister onderwijs (BRON) in te voeren. Eiseres heeft zich naar aanleiding van deze brief aangemeld voor ondersteuning.

1.4. In de periode van november 2013 tot april 2014 zijn de scholen van eiseres gecontroleerd. Bij de controles zijn fouten in een drietal foutsoorten verdeeld:

- Foutsoort A: het opleidingsniveau van de Nederlandse opleiding is onjuist vastgesteld;

- Foutsoort B: het opleidingsniveau van de buitenlandse opleiding is onjuist vastgesteld;

- Foutsoort C: de ouderverklaring is onvolledig of onduidelijk ingevuld, waardoor het leerlinggewicht niet kon worden vastgesteld.

De foutsoorten A en B over de teldata 1 oktober 2012 en 1 oktober 2013 hebben geleid tot een wijziging van de vaststelling van de leerlinggewichten, neergelegd in besluiten van medio september 2015.

De leerlinggewichten ten aanzien waarvan bij de controle foutsoort C was

vastgesteld (onvolledige of onduidelijke ouderverklaring), heeft verweerder uit coulance niet meteen gewijzigd vastgesteld. Om de leerlinggewichten definitief vast te stellen,heeft hij later een (her)controle ingesteld. Voor deze werkwijze is gekozen om scholen de gelegenheid te geven onvolledige dossiers aan te vullen in plaats van deze zonder meer af te keuren.

1.5. Bij e-mail van 16 december 2014 heeft verweerder scholen

geïnformeerd over de per 1 januari 2015 verplicht gestelde standaard

ouderverklaring.

1.6. Verweerder heeft bij brief van 12 februari 2015 aangekondigd dat de onder 1.4. genoemde hercontrole voor de teldata 1 oktober 2012, 1 oktober 2013 en 1 oktober 2014 zou plaatsvinden door Deloitte in het jaar 2015. In deze brief heeft verweerder ook aangekondigd dat deze hercontrole bijstelling van de bekostiging tot gevolg kon hebben, als naar aanleiding van de hercontrole bleek dat het in BRON ingevoerde leerlinggewicht door de school onjuist was vastgesteld.

Bij brief van 3 juli 2015 is de scholen meegedeeld dat deze controles vanaf medio september 2015 zullen plaatsvinden en dat dossiers die onvolledig zijn als onjuist zullen worden aangemerkt met als consequentie dat de gewichten op nul worden gesteld. De scholen wordt ten zeerste aangeraden om vóór 15 september 2015 de bewijsstukken te controleren op volledigheid en de juistheid van de gegevens te toetsen. Bij de brief was een technische bijlage gevoegd met een overzicht van de benodigde informatie in de administratie om het leerlinggewicht te kunnen vaststellen.

1.7. Eiseres heeft verweerder bij brief van 12 oktober 2015 meegedeeld geen vertrouwen te hebben in dit nieuwe onderzoek. Ook geeft zij daarin aan dat de controle op C-fouten onuitvoerbaar wordt omdat veel leerlingen de school inmiddels hebben verlaten. Dit heeft geleid tot een gesprek tussen partijen op 4 december 2015. Daarna hebben begin 2016 de hercontroles plaatsgevonden.

Omvang van het geschil

2.1. Naar aanleiding van de hercontrole heeft verweerder bij het primaire besluit onder meer ten aanzien van de hiervoor onder 1.1. genoemde basisscholen, een aantal leerlinggewichten gewijzigd vastgesteld. Dit betreft een herziening van de eerdere

besluiten van 20 januari 2015, met beschikkingsnummers 681473-1,

681101-1, 681394-1 en 681442-1, waarbij de leerlinggegevens per teldatum 1 oktober 2014 voor genoemde basisscholen zijn vastgesteld.

2.2. Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar zag op ruim 200 gewijzigd vastgestelde leerlinggewichten. Voor een deel van de leerlingen waren inmiddels nieuwe ouderverklaringen overgelegd.

2.3. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar ten aanzien van 169 leerlingen gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Aan de ongegrondverklaring is ten grondslag gelegd dat de gewichten in die gevallen niet konden worden gebaseerd op de onderliggende ouderverklaringen. Verweerder heeft ervan afgezien eiseres te horen.

2.4. Het beroepschrift van eiseres richt zich tegen de vaststelling van de leerlinggewichten van 23 leerlingen. Aangezien het leerlinggewicht van één van die leerlingen bij het bestreden besluit 1 al was aangepast overeenkomstig het standpunt van eiseres, zag het beroep aanvankelijk feitelijk op het vastgestelde leerlinggewicht van 22 leerlingen.

Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de leerlinggewichten van 10 leerlingen alsnog aangepast overeenkomstig het standpunt van eiseres.

In haar reactie op het verweerschrift heeft eiseres ingestemd met de vaststelling van het leerlinggewicht van de leerling [leerling 1] op 0.

Het bij de rechtbank voorliggende geschil heeft nu dus nog betrekking op de leerlinggewichten van 11 leerlingen.

3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

Zorgvuldige voorbereiding

4.1. Eiseres voert aan dat de bestreden besluiten onvoldoende zorgvuldig zijn voorbereid. Ten onrechte was het niet mogelijk in elke fase van de procedure aanvullende stukken in te dienen. In de fase waarin kon worden gereageerd op het conceptrapport van Deloitte en in de zienswijzefase was het niet mogelijk aanvullende stukken over te leggen. Pas in de bezwaarfase was dit wel mogelijk. In die fase heeft verweerder er echter ten onrechte van afgezien eiseres te horen. Ook inhoudelijk leende de zaak zich niet voor een afdoening van het bezwaar zonder horen. Het gaat om een, ook door verweerder erkende, complexe problematiek.

Eiseres is daardoor in haar belangen geschaad.

4.2.1. Verweerder heeft erop gewezen dat bij brief van 3 juli 2013 aan alle scholen is bericht:

“In 2013/2014 en het voorjaar van 2015 is bij controles in voorkomende gevallen gewezen op de onvolledigheid van dossiers. Deze onvolledige dossiers zijn niet in alle gevallen als onjuist aangemerkt door de accountant maar als onzeker en zijn daarom niet altijd op nul vastgesteld. Voor deze onzekere dossiers moet in een vervolgcontrole alsnog worden vastgesteld of de gewichten juist of onjuist zijn. Voor deze werkwijze is gekozen om de scholen de gelegenheid te geven onvolledige dossiers aan te vullen in plaats van zonder meer af te keuren.”

Verweerder voert aan dat vervolgens de hercontroles hebben plaatsgevonden die zijn uitgevoerd door accountants die de opdracht hadden de stand van zaken per teldata 1 oktober 2012, 2013 en 2014 te beoordelen. Inherent aan een dergelijke controle is dat dit een momentopname is, zodat naderhand geen nieuwe stukken kunnen worden overgelegd, omdat die er niet waren op het moment van controle. Verweerder stelt dat de mogelijkheid om nieuwe ouderverklaringen over te leggen wel is geboden in de bezwaarfase, omdat dit bij uitstek de gelegenheid is om nieuwe informatie over te leggen en te laten beoordelen.

4.2.2. Verder stelt verweerder dat van het houden van een hoorzitting in bezwaar mocht worden afgezien omdat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de gemaakte bezwaren tot een ander besluit dan het genomen besluit op bezwaar zouden kunnen leiden. Bij verweerder bestond geen twijfel dat een deel van de bezwaren gegrond was een deel ongegrond. Daarbij acht verweerder van belang dat eiseres al langere tijd op de hoogte was dat de aanwezige informatie als onvolledig is aangemerkt bij eerdere controles en dat zij dus ruimschoots de tijd heeft gehad de gebrekkige informatie aan te vullen.

4.3.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet gehouden was de zienswijze van eiseres in te winnen alvorens over te gaan tot het nemen van het primaire besluit gelet op het bepaalde in artikel 4:8, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Artikel 4:12 van de Awb ziet op het al dan niet inwinnen van een zienswijze bij een beschikking tot het vaststellen van financiële verplichtingen en is hier dus niet van toepassing. Ter nadere motivering verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 7.2.

4.3.2. Gelet op het voorgaande mochtt verweerder de mogelijkheid om voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit te reageren op het conceptrapport beperken op de wijze zoals verweerder heeft gedaan. Dat er in deze fase geen nieuwe ouderverklaringen mochten worden overgelegd, leidt dan ook niet tot de conclusie dat sprake is geweest van een onvoldoende zorgvuldige besluitvorming door verweerder.

4.3.3. Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 januari 2009; ECLI:NL:RVS:2009:BH1142) is het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en mag van horen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om deze bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.

De rechtbank volgt verweerder niet in zijn betoog dat op voorhand geen twijfel mogelijk was over de vraag of de gemaakte bezwaren tot een andere oordeel konden leiden en dat een mondelinge toelichting geen toegevoegde waarde zou hebben. Reeds uit de omstandigheid dat verweerder bij het bestreden besluit 2 van inzicht is veranderd over de aan tien ouderverklaringen te verbinden leerlinggewichten, blijkt dat discussie over de vast te stellen leerlinggewichten op basis van de ouderverklaringen mogelijk is en kan leiden tot een andersluidend besluit. Voorts blijkt uit voornoemde brieven van verweerder dat de vaststelling van het leerlinggewicht aan de hand van ouderverklaringen een ingewikkelde kwestie kan zijn (Zie ook de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juli 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:4864).

De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder ten onrechte er van heeft afgezien eiseres te horen. De besluitvorming na bezwaar is in zoverre in strijd met artikel 7:3 van de Awb tot stand gekomen.

De rechtbank is echter, anders dat eiseres heeft betoogd, van oordeel dat eiseres door dit gebrek niet is benadeeld. Eiseres is immers in beroep alsnog in de gelegenheid gesteld te worden gehoord over de ouderverklaringen die in geschil zijn.

De rechtbank ziet daarin aanleiding het gebrek dat eiseres in bezwaar ten onrechte niet is gehoord met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.

4.3.4. Naar aanleiding van hetgeen eiseres ter zitting heeft aangevoerd overweegt de rechtbank dat verweerder niet gehouden is in een wijziging van het besluit op bezwaar, in dit geval het bestreden besluit 2, alle beroepsgronden te behandelen. Het staat verweerder vrij deze beroepsgronden in een verweerschrift te betwisten.

Leerlingen die de school al hebben verlaten

5.1. Eiseres voert aan dat de reikwijdte van leerlingen die de school al hebben verlaten verder strekt dan de door verweerder gehanteerde datum van 1 oktober 2014. Zij noemt daarbij het voorbeeld van een leerling van de Erasmusschool die op 1 oktober 2014 in zijn laatste jaar zat en de school in juli 2015 heeft verlaten. Op het moment van de controle begin 2016, werd duidelijk dat de C-melding uit 2012 leidde tot een definitieve vermindering van het gewicht en kon de school geen ouderverklaring meer vragen.

5.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres naar aanleiding van de C-melding uit 2012 reeds eerder dan op het moment van de controle begin 2016 ervan op de hoogte kon zijn dat sprake was van een onvolledige of onduidelijke ouderverklaring. Eiseres was toen nog in de gelegenheid om een nieuwe ouderverklaring te vragen. Verder heeft verweerder in zijn brief van 3 juli 2015 de scholen erop gewezen om voor 15 september 2015 zorg te dragen voor volledige en duidelijke ouderverklaringen. Het betoog van eiseres slaagt niet.

Rechtszekerheidsbeginsel

6.1. Eiseres betoogt dat zij is benaderd door verweerder voor ondersteuning, waarvan zij gebruik heeft gemaakt. Deze ondersteuning blijkt achteraf een controle te zijn geweest met verstrekkende financiële gevolgen. Eiseres mocht ervan uitgaan dat de ondersteuning was bedoeld voor de bekostiging in de toekomst.

Dat deze controle gevolgen heeft voor reeds vastgestelde leerlinggewichten is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

Verder stelt eiseres dat de ouderklaringen met terugwerkende kracht zijn getoetst aan eisen die sinds 2015 aan de ouderverklaring worden gesteld. Pas vanaf 1 januari 2015 hoefde, ingevolge de Bijlage 5 bij de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC, gebruik te worden gemaakt van de nieuwe standaard voorgeschreven ouderverklaring, waarin ook de opleidingsgegevens zijn vermeld. Vóór die datum mocht eiseres uitgaan van de gegevens over hun opleiding zoals die door de ouders waren verstrekt. De beoordeling van de ouderverklaringen is bij de thans in geschil zijnde besluitvorming aangescherpt, zonder wettelijke basis.

Eiseres baseert haar uitgaven op de reeds vastgestelde bekostiging. Zij heeft haar onderwijsprestaties al geleverd op basis van deze bekostiging. Zij hoefde geen rekening te houden met terugvordering achteraf.

In de toelichting van het Rijk (de rechtbank begrijpt: In de hiervoor onder 1.3. genoemde Brochures 2006 en 2008) is vermeld dat als bij de controle blijkt dat de opleidingsgegevens van de ouders en daarmee het toegekende leerlinggewicht niet juist zijn, dit met ingang van het nieuwe schooljaar gevolgen heeft voor de bekostiging van de school.

6.2. Uit bijlage 5 bij de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC, die, voor zover hier van belang, op 1 oktober 2014 hetzelfde luidde als ten tijde van het bestreden besluit, volgt dat ouders in een ouderverklaring opleidingsgegevens moeten vermelden die nodig zijn om het leerlinggewicht op grond van artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO vast te stellen. Dit betekent dat een ouderverklaring gegevens moet bevatten waaruit het niveau van de hoogst genoten opleiding van de ouder(s) kan worden afgeleid.

De gegevens die uit het sinds 1 januari 2015 verplichte standaardformulier dienen te blijken zijn dezelfde als die uit de oude formulieren dienden te blijken. Wel zijn de formulieren in de loop der jaren aangepast naar een meer gerichte vraagstelling om de juiste informatie te krijgen om het leerlinggewicht vast te stellen. Dit betekent echter niet dat uit de oude formulieren niet de opleidingsgegevens dienden te blijken die voor vaststelling van het juiste leerlinggewicht nodig zijn, zoals vermelding van de hoogst genoten opleiding in het buitenland, de naam en het type van die opleiding en voor welke duur die opleiding is gevolgd, om een vergelijking van die buitenlandse opleiding met een Nederlandse opleiding mogelijk te maken.

Uit de Brochure 2008, waaraan een nieuw voorbeeld van een ouderverklaring is gehecht, blijkt ook dat ouders die een opleiding in het buitenland hebben gevolgd die niet eenvoudig te vergelijken is met een Nederlandse opleiding, in een ouderverklaring moeten vermelden in welk land die opleiding is gevolgd, wat de naam en het type van die opleiding is, wat de duur van die opleiding is en hoe lang er in totaal onderwijs is gevolgd.

6.3. Gelet hierop volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de eisen die sinds de invoering van het standaardformulier op 1 januari 2015 aan een ouderverklaring worden gesteld dezelfde zijn als de eisen die op de teldatum van 1 oktober 2014 daaraan werden gesteld. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake.

6.4. Voorts overweegt de rechtbank naar aanleiding van hetgeen eiseres over de door verweerder aangeboden hulp bij het controleren van de ouderverklaringen heeft gesteld dat deze aangeboden hulp, zoals blijkt uit de brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 24 april 2013 en de brief van 19 augustus 2013 niet een vrijblijvend karakter heeft. Van de scholen wordt gevraagd – en mocht naar het oordeel van de rechtbank worden gevraagd – dat minder fouten worden gemaakt bij het bepalen van de leerlinggewichten. Daarbij is hulp aangeboden door middel van een controle door Deloitte. Niet is in te zien dat deze aangeboden hulp in de vorm van een controle door Deloitte vervolgens niet tot aanpassingen van het overzicht vastgestelde tellingen (OVT) per 1 oktober 2014 zou mogen leiden, nu eiseres ruimschoots voor de controle in de gelegenheid is gesteld de ouderverklaringen op orde te brengen. Ook de omstandigheid dat op dit moment nog slechts 11 ouderverklaringen in geschil zijn en er dus geen sprake is geweest van ‘te veel of te vaak’ gemaakte fouten, zoals eiseres ter zitting heeft aangevoerd, betekent niet dat verweerder aanpassing van het OVT per 1 oktober 2014 achterwege diende te laten, juist mede gelet op het feit dat de vastgestelde leerlinggewichten ook gelding hebben voor de toekomstige bekostiging van de school voor zover de kinderen de school niet hebben verlaten.

Toepasselijkheid artikel 4:49, eerste lid, Awb

7.1. Eiseres stelt dat niet is voldaan aan de voorwaarden die in artikel 4:49, eerste lid, van de Awb worden gesteld aan het met terugwerkende kracht verlagen van een eenmaal vastgestelde subsidie. Verweerder was immers bekend met de door eiseres in BRON opgegeven leerlinggewichten. Subsidiair stelt eiseres dat verweerder toepassing had moeten geven aan artikel 4:51 van de Awb en de subsidie slechts met inachtneming van een redelijke termijn had mogen verlagen.

7.2. De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit, voor zover bij de bestreden besluiten gehandhaafd, geen betrekking heeft op het intrekken of het ten nadele van eiseres wijzigen van een subsidie. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat deze besluiten (zogenoemde Overzicht financiële beschikkingen of OFB’s) ten aanzien van eiseres over het schooljaar 2015/2016 in februari 2018 zijn genomen en dat daartegen geen bezwaar is gemaakt. Evenmin ziet het primaire besluit op een terugvordering als gevolg van een gewijzigde subsidievaststelling. Het gaat in dit geschil om een gewijzigde vaststelling van de leerlinggewichten (zogenoemde overzichten vaststelling tellingen of OVT’s). Deze gewijzigde vaststelling kan ertoe leiden dat verweerder een besluit neemt tot wijziging van de subsidie ten nadele van eiseres, derhalve met terugwerkende kracht. Eerst in dat kader speelt artikel 4:49 van de Awb een rol. In het kader van de toetsing van de bestreden besluiten is artikel 4:49 van de Awb dus niet van toepassing, zodat de stellingen van eiseres over dat artikel buiten de omvang van dit geding vallen.

Gelet op het voorgaande slaagt ook het beroep op artikel 4:51 van de Awb niet.

De rechtbank merkt daarbij voorts op dat het betoog van eiseres dat tegen OFB’s geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend onjuist is. Verder is de omstandigheid dat, indien tegen de OVT’s geen bezwaar wordt gemaakt, dit bij de vaststelling van de OFB’s aan de scholen kan worden tegengeworpen geen reden om een bezwaar tegen de OFB’s achterwege te laten.