ECLI:NL:RBDHA:2015:12051

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummers: SGR 15/2892 en SGR 15/2896 uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2015 in de zaak tussen het college van burgemeester en wethouders van [gemeente A]; het college van burgemeester en wethouders van [gemeente B], eisers (gemachtigden: ing. J. van der Wel en ir. L. de Hoogt) tegen de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder (gemachtigde: mr. R.D. Reinders).

Bij besluit van 16 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder met toepassing van de uniforme voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten tot verhoging van de maximum snelheid op delen van de autosnelwegen A4, A12, A20, A27 en A59 naar 130 kilometer per uur (km/u). Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eisers hebben nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 augustus 2015. Voor eisers zijn verschenen ing. J. van der Wel (gemeente [gemeente A]) en ir. L. de Hoogt (gemeente [gemeente B]). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [persoon A] en [persoon B] (akoestisch deskundige).

1.1 Verweerder heeft de algemene maximumsnelheid op de autosnelwegen per 1 september 2012 verhoogd van 120 km/u naar 130 km/u. Voor een aantal wegtrajecten is een uitzondering gemaakt. 1.2 Met het onderhavige besluit heeft verweerder op zes trajecten van de autosnelwegen A4, A12, A20, A27 en A59 de maximumsnelheid alsnog naar 130 km/u verhoogd. Nieuw uitgevoerd onderzoek naar de omgevingseffecten (geluid, lucht, natuur en verkeersveiligheid) heeft volgens verweerder uitgewezen dat het niet langer noodzakelijk is deze uitzonderingen op de algemene maximumsnelheid van 130 km/u te handhaven. Met het verhogen van de maximumsnelheid op deze trajecten komt het eindbeeld voor de rijkswegen dichterbij namelijk dat overal waar mogelijk een maximumsnelheid van 130 km/u geldt en dat een lagere maximumsnelheid alleen aan de orde is wanneer dat uit een oogpunt van milieu of verkeersveiligheid vereist is. 2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) komt het bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toe en is het aan het bestuursorgaan om alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit dan ook terughoudend op te stellen en te toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel of de afweging van de betrokken belangen niet zodanig onevenwichtig is, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen (zie onder meer de uitspraak van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6641). De absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft niet te worden aangetoond. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de daaraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen (Afdeling, 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5894). 3. Verweerder heeft onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het besluit van 2 juli 2012 tot wijziging van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1994 (Stb. 2012, 374) aangegeven dat bij het instellen van 130 km/u als maximumsnelheid voor autosnelwegen primair het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer als uitgangspunt is gehanteerd. Verweerder heeft expliciet overwogen dat een lagere maximumsnelheid alleen aan de orde is wanneer dat uit een oogpunt van milieu (geluidhinder, luchtkwaliteit, natuurbescherming) of verkeersveiligheid vereist is. Het streven is er op gericht overal waar mogelijk op de autosnelwegen een maximumsnelheid van 130 km/u te laten gelden. Met de verhoging van de maximumsnelheid naar 130 km/u voor de onderhavige trajecten ontstaat een steeds consistenter wegbeeld. 4. Eisers hebben ten aanzien van het trajectdeel A 59 gesteld dat de geluidskwaliteit verslechtert en dat een verkeersonveilige situatie ontstaat. Ter beoordeling staat of deze gestelde belangen (in redelijkheid) zwaarder dienen te wegen dan de door verweerder gestelde belangen. 5. Eisers hebben aangevoerd dat de geluidskwaliteit in de directe omgeving van de A59 verslechtert door de verhoging van de snelheid van 120 naar 130 km/u. In 2010 heeft een viertal gemeenten, waaronder [gemeente A] en [gemeente B], onderzoek gedaan naar de geluidproblematiek rond de rijkswegen A50 en A59. Hiermee is de werkelijke geluidbelasting door de A50/A59 in beeld gebracht. Vergeleken met de geluidbelasting volgens de rekenvoorschriften van de wet Geluidhinder geeft de werkelijke geluidbelasting een aanzienlijk slechter beeld. De stelling van verweerder dat de normen voor geluid en lucht niet worden overschreden is alleen op basis van modellen beoordeeld en niet op basis van de werkelijke situatie zoals eisers die in beeld hebben gebracht. Verweerder heeft zich, onder verwijzing naar het Akoestisch Onderzoek van 2 oktober 2014 van DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. (Rapportnummer M. 2014.0772.01.R003), op het standpunt gesteld dat het verkeersbesluit in overeenstemming is met de eisen opgenomen in hoofdstuk 11van de Wet milieubeheer (Wm) met betrekking tot geluidhinder, zoals die vanaf 1 juli 2012 gelden voor rijkswegen. De invoering van de maximumsnelheid leidt slechts tot een zeer beperkte toename van de geluidproductie van 0 tot maximaal 0,3 dB. Een dergelijke toename is niet waarneembaar voor het menselijk oor. De geluidproductie in 2014 ligt voor alle referentiepunten langs het onderhavige traject 0,8 tot 1,2 dB lager dan het plafond. De geluidproductieplafonds worden derhalve niet overschreden. De berekening heeft plaatsgevonden volgens het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012, hetgeen verplicht is op grond van artikel 11.33, lid 7, van de Wm. Bij de beoordeling van het rapport waar eisers zich op beroepen (DGMR van 3 december 2012) is gebleken dat ook de werkelijke situatie binnen de geluidproductieplafonds past. Volgens vaste jurisprudentie mag verweerder bij de besluitvorming van de juistheid van een deskundigenadvies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan. Nu het resultaat van het akoestisch onderzoek als een deskundigenadvies kan worden beschouwd, ligt het primair op de weg van eisers om concrete aanknopingspunten te verschaffen die reden geven tot twijfel aan de juistheid van dit deskundigenadvies. Indien en voor zover een bestuursorgaan een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, strekt de door de rechtbank te verrichten toetsing, indien de desbetreffende belanghebbende geen eigen deskundigenadvies overlegt, niet verder dan dat zij naar aanleiding van een aangevoerde beroepsgrond beoordeelt of het bestuursorgaan zich er ingevolge artikel 3:2 van de Awb van heeft vergewist dat het deskundigenadvies - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is (uitspraak van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1768 en 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2116) De rechtbank overweegt dat verweerder het besluit mede heeft gebaseerd op hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer waarin per 1 juli 2012 geluidproductieplafonds voor de Rijksinfrastructuur zijn geregeld. In de door eisers bedoelde onderzoekrapportage van 3 december 2012 is vermeld dat de geluidbelastingen die in het verleden zijn gemeten en berekend gemiddeld binnen de huidige geluidproductieplafondwaarden vallen. Hieruit kan worden afgeleid dat ook de door eisers aangeduide ‘werkelijke geluidsituatie’ binnen de geldende geluidproductieplafondwaarden valt. Het betoog dat verweerder zou hebben verzuimd de werkelijke situatie te vergelijken met de geluidproductieplafonds slaagt dan ook niet. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet zou hebben mogen baseren op het onderzoeksrapport van DGMR van 2 oktober 2014. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet. 6. Eisers hebben ten aanzien van de verkeersveiligheid aangevoerd dat zolang de verkeersmaatregelen ter verbetering van de doorstroming op knooppunt Paalgraven niet zijn geëvalueerd, de maximumsnelheid op het traject verzorgingsplaats De Lucht-Paalgraven niet omhoog moet. Er bestaat nu een potentieel verkeersonveilige situatie als gevolg van moeizame doorstroming van het verkeer op de snelweg. Uit ongevallenanalyse is gebleken dat er na de snelheidsverhoging meer ongevallen hebben plaatsgevonden op de A50 en de A59. Voorafgaand aan de zitting hebben eisers een brief van 28 juli 2015 van Bureau GoudappelCoffeng en een SWOV-Factsheet van april 2012 overgelegd. In deze brief staat vermeld dat de data uit het door verweerder uitgevoerde onderzoek naar de effecten van 130 km/u op acht testtrajecten zijn gebruikt om een zogenoemde speed flow curve op te stellen voor het Landelijk Model Systeem (LMS).

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. M. Dam en mr. dr. Th. L. Bellekom, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2015. Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

De kans op toename van ongevallen is bepaald aan de hand van de Nilsson formule en de Elvik componenten. Aangezien de waarde die voor de Elvik exponent is gehanteerd aanzienlijk lager is dan de waarde die is genoemd in de SWOV Factsheet over de relatie tussen snelheid en ongevallen, is de vraag of de effecten van de snelheidsverhoging op de verkeersveiligheid niet zijn onderschat. Ter zitting hebben eisers als bijlage bij de pleitnota een overzicht overgelegd van een onderzoek naar ongevallen op de A59 in een periode van 9 maanden voor en na de snelheidsverhoging waaruit een toename van het aantal ongevallen blijkt van 25%. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het invoeren van de nieuwe maximumsnelheid op landelijke schaal een zeer beperkte toename van het totaal aantal verkeersslachtoffers oplevert (3-7 doden en 17-34 gewonden). Dit beperkte negatieve effect van de snelheidsverhoging op de verkeersveiligheid is het grootst op wegen met relatief veel kritische ontwerpelementen zoals krappe bogen, tunnels, beweegbare bruggen en wegen met een relatief hoog ongevalsrisico (KE-factor). Het risicocijfer voor het trajectdeel bij [gemeente A] behoort tot de laagste categorie. De rechter invoeger in knooppunt Paalgraven waar de A59 overgaat in de A50 is als een kritisch element-factor (KE-factor) te beschouwen maar deze factor is laag. Inmiddels zijn aanvullende maatregelen getroffen, die nog niet zijn meegenomen in het verkeersveiligheidsonderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. Het is onjuist dat de doorstroming verre van optimaal is. Filevorming treedt pas op boven een I/C-waarde van 0,8 waar het betreffende trajectdeel (A59 tussen Oss en Oss-Oost) zit op 0.67 (richting Nijmegen) en 0.66 (richting Den Bosch). Er bestaat geen verkeersonveilige situatie als gevolg van files. Uit de risicocijfers voor de A59 volgt een dalende trend. Het aantal verkeersdoden op rijkswegen neemt in de afgelopen jaren af. De situatie A73 Venray-Cuijk verschilt relevant van het trajectdeel van de A59. De door eisers getrokken conclusie dat dat in 2013 aanmerkelijk meer ongevallen zijn gebeurd, behoeft nuancering, omdat deze kennelijk het gevolg is van een verbeterde registratie van blikschade-ongevallen vanaf 2013 (UMS-ongevallen gestegen van 2 in 2011 en 3 in 2012 naar 20 in 2013) Aangezien in de brief van GoudappelCoffeng bij de toepassing van de rekenformule geen rekening is gehouden met de zogenoemde trendfactor kunnen op basis van deze gegevens geen conclusies worden getrokken over de relatie tussen de ongevalscijfers en de snelheidsverhoging. Van onjuistheden in systematiek en methode die verweerder heeft gehanteerd voor de berekening van de toename van het aantal verkeersslachtoffers in relatie tot de snelheidsverhoging, en die aan de wijziging van het RVV ten grondslag zijn gelegd, is niet gebleken. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat daartegen in het kader van deze procedure, die een opvolgend deelbesluit betreft over een bepaald traject, niet meer kan worden opgekomen. De rechtbank gaat voorbij aan het als bijlage bij de pleitnota van de gemeente [gemeente A] gevoegde ongevallenstaatje nu, zoals verweerder ter zitting terecht heeft gesteld, het niet mogelijk is conclusies te trekken uit een dergelijk beperkt overzicht. In de Toelichting op de aanpak analyse kosten en baten verhoging maximumsnelheid naar 130 km/u (achtergrondnotitie DVS in kader onderzoek invoering 130 km/u) van december 2011 staat vermeld met welke functie het aantal verkeersdoden in het basisscenario in 2015 wordt berekend. Eisers hebben niet betwist dat GoudappelCoffeng de door verweerder gehanteerde formule hebben aangepast in die zin dat de waarde van de Elvik exponent is gerelateerd aan de waarden van de SWOV factsheet 2012 zonder dat rekening is gehouden met de trendfactor (de factor die verweerder heeft gehanteerd om het gemiddeld aantal doden uit 2008-2010 om te rekenen naar 2015). Nog afgezien van het feit dat in de brief van GoudappelCoffeng geen conclusies zijn getrokken maar vragen zijn opgeworpen, kan het daarin gestelde niet beschouwd worden als een betrouwbaar onderzoek dat afbreuk doet aan de analyse van verweerder. De rechtbank overweegt dat de situatie bij Paalgraven als gevolg van de inmiddels getroffen veiligheidsmaatregelen is verbeterd. Deze verbeteringen zijn nog niet meegenomen in het verkeersveiligheidsonderzoek dat aan het verkeersbesluit ten grondslag ligt. Zoals verweerder heeft gesteld doet het feit dat de maatregelen ten tijde van het ontwerpbesluit nog niet uitgevoerd waren, aan de rechtmatigheid van het verkeersbesluit niet af. 7. Het beroep is ongegrond. 8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.