ECLI:NL:RBDHA:2014:7653

Rechtbank DEN HAAG

Team Handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/464462 / KG ZA 14-469

Vonnis in kort geding van 24 juni 2014

in de zaak van

[eiser sub 1 tot en met eiser sub 59]

60. de vereniging Belangen Behartiging Gedetineerden (BBG),

gevestigd te Den Bosch,

gedaagden,

advocaat mr. J.J. Serrarens te Maastricht voor eisers sub 1 tot en met 25 en 49 tot en met 52,

mr. H.M.S. Cremers te ’s-Hertogenbosch voor eisers sub 26 tot en met 48 en 53 tot en met 58, mr. A.S. van der Biezen te ‘s-Hertogenbosch voor eisers sub 59 en 60,

tegen:

de publiekrechtelijke rechtspersoon

de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie),

zetelende te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. W.B. Gaasbeek te Den Haag.

Partijen worden hierna respectievelijk ook wel aangeduid als ‘eisers’ en ‘de Staat’.

1 Het procesverloop

Eisers hebben de Staat op 7 mei 2014 doen dagvaarden om op 11 juni 2014 om 11:00 uur te verschijnen ter zitting van de voorzieningenrechter van deze rechtbank. Een week voorafgaand aan de zitting hebben de advocaten ieder afzonderlijk de voorzieningenrechter verzocht om de aanwezigheid te bevorderen van in totaal zeven (gedetineerde) eisers. Na overleg met de parketpolitie heeft de rechtbank aan de advocaten meegedeeld dat om organisatorische redenen maximaal drie gedetineerden konden worden aangevoerd en dat zij uiterlijk om 12:30 uur dienden te worden weggeleid. De advocaten hebben de voorzieningenrechter vervolgens verzocht om de aanwezigheid van eisers sub 2, 54 en 59 te bevorderen.

De behandeling van de zaak is op 11 juni 2014 om 11:00 uur aangevangen, in aanwezigheid van eisers sub 2, 54 en 59. Bij aanvang van de behandeling heeft de voorzieningenrechter aan partijen voorgehouden dat de verschenen eisers om 12:30 uur dienden te worden weggeleid.

Nadat de advocaten van eisers in eerste termijn tot 12:20 uur hadden gepleit, heeft de voorzieningenrechter eisers zelf aan het woord gelaten. Hierop zijn de eisers weggeleid. Vervolgens is de Staat aangevangen met zijn verweer in de eerste termijn. In de tweede termijn heeft mr. A.S. van der Biezen namens alle eisers verzocht de zaak aan te houden teneinde deze in aanwezigheid van eisers voort te zetten. Hij heeft daartoe aangevoerd dat het beginsel van equality of arms geschonden is, omdat eisers niet aanwezig konden zijn bij het verweer van de Staat.

Ter zitting heeft mr. A.S. van der Biezen de vordering ten aanzien van eiseres sub 60 ingetrokken.

Vonnis is (nader) bepaald op heden.

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 11 juni 2014 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1. Eisers (zoals zij resteren na de intrekking van de eis van eiser sub 60) zijn gedetineerd in verschillende penitentiaire inrichtingen in Nederland, waaronder de P.I. Veenhuizen, locatie Norgerhaven. Het merendeel van eisers is voor 1 maart 2014 door de selectiefunctionaris geselecteerd voor een regime van algehele gemeenschap als vermeld in de artikelen 19 en 20 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw). Het (beveiligings)regime van algehele gemeenschap houdt – kort gezegd – in dat gedetineerden tussen de uitsluiting in de ochtend en de insluiting voor de nacht, in beginsel, gezamenlijk in woon- en werkruimten verblijven en dat zij gezamenlijk aan activiteiten deelnemen. Naast het regime van algehele gemeenschap bestaat – buiten het individuele regime – het regime van beperkte gemeenschap, waarin gedetineerden eveneens in de gelegenheid worden gesteld gezamenlijk activiteiten te ondernemen maar voor het overige in hun cel (of in een voor gemeenschappelijk verblijf voorziene ruimte) verblijven. In artikel 3 van de Penitentiaire maatregel (Pm) is ten aanzien van het regime van algehele gemeenschap bepaald dat het – in de huisregels van de betreffende inrichting te bepalen – dagprogramma minimaal 59 uren per week duurt en dat daarin tussen 18 uren en 63 uren per week aan activiteiten wordt geboden, daaronder begrepen bezoek. Ten aanzien van het regime van beperkte gemeenschap geldt hetzelfde aantal uren aan activiteiten maar is er geen dagprogramma. Vóór de wijziging van de Pm per 15 september 2003 bepaalde de Pm dat het in het regime van algehele gemeenschap het dagprogramma minimaal 78 uren per week duurde, waaronder (eveneens) 48 uren per week aan activiteiten en bezoek.

2.2. In het voorjaar van 2013 heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna ‘de staatssecretaris’) aan de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna ‘RSJ’) advies aangevraagd over een voorgenomen wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden. De gewijzigde regeling (hierna ‘Spog’) vloeit voort uit het beleidskader Dagprogramma, beveiliging en toezicht op maat (DBT), dat op zijn beurt een onderdeel vormt van het beleidskader Programma Modernisering Gevangeniswezen. De Spog omvat onder meer de invoering van een systeem van promoveren en degraderen binnen het gevangeniswezen. Dit houdt – voor zover hier relevant – in dat aan gedetineerden een basisprogramma (met 43 uur activiteiten per week) wordt aangeboden en dat zij bij in de regeling omschreven goed gedrag (“groen” gedrag) promoveren naar een zogenoemd plusprogramma (met 48 uur activiteiten per week) met meer vrijheden en dat zij bij slecht gedrag (“rood” gedrag) degraderen naar het basisprogramma. In artikel 7 van de Spog is voorts bepaald dat alleen gedetineerden die zijn geplaatst in een beperkt beveiligde of zeer beperkt beveiligde inrichting, in aanmerking komen voor een regime van algehele gemeenschap. In artikel 8 is bepaald dat gedetineerden die zijn gepromoveerd (naar het plusprogramma), worden geplaatst in een regime van beperkte gemeenschap.

2.3. Bij brief van 14 augustus 2013 heeft de RSJ een advies uitgebracht aan de staatssecretaris. In dit advies maakt de RSJ op meer dan één punt bezwaar tegen de invoering van het voorgenomen systeem. Deze bezwaren betreffen onder meer de afschaffing van het systeem van algehele gemeenschap en de versobering van het basisprogramma. Met betrekking tot de afschaffing van het regime van algehele gemeenschap adviseert de RSJ als volgt:

“Deze verregaande maatregel strookt naar het oordeel van de Raad niet met artikel 19 lid 1 van de Pbw. Daarin is bepaald dat de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel plaatsvindt ‘in een regime van algehele dan wel beperkte gemeenschap, tenzij plaatsing in een individueel regime noodzakelijk is’. Anders dan de Staatssecretaris aangeeft in de toelichting, meent de Raad dat de mogelijkheid van plaatsing in algehele dan wel beperkte gemeenschap niet betekent dat één van beide regimes geschrapt kan worden. De Raad acht het wijzigingsvoorstel op dit punt daarom in strijd met de thans geldende Pbw en vindt hiervoor geen goede argumenten in het wijzigingsvoorstel. Bovendien heeft het afschaffen van dit regime grote consequenties voor de uitvoering van het beoogde basis- en plusprogramma.”

2.4. Bij brief van 12 november 2013 heeft de staatssecretaris naar aanleiding van voormeld advies het volgende meegedeeld aan de Tweede Kamer:

“Ten slotte stelt de RSJ de afschaffing van het zogeheten regime van algehele gemeenschap in de gevangenis aan de orde. Volgens de RSJ wordt met de wijzigingsregeling het regime van algehele gemeenschap afgeschaft, hetgeen in strijd is met de Penitentiaire beginselenwet. Dit berust echter op een misverstand.

Met de wijziging wordt het regime van algehele gemeenschap niet afgeschaft, maar wordt ervoor gekozen om reguliere gevangenissen aan te wijzen als een inrichting met een regime van beperkte gemeenschap. De wet biedt hiertoe de ruimte in artikel 19, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet: “De tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel in een

inrichting vindt plaats in algehele dan wel beperkte gemeenschap, tenzij plaatsing in een individueel regime noodzakelijk is”. Er is daarmee sprake van een nevenschikkende keuze tussen algehele en beperkte gemeenschap. Daarnaast behelst het derde lid dat de Minister de criteria bepaalt waaraan gedetineerden moeten voldoen om voor plaatsing in de verschillende regimes in aanmerking te komen.

Het voornemen om het toepassingsbereik van de algehele gemeenschap te beperken is een logisch gevolg van de invoering van een persoonsgerichte aanpak, waarbij binnen afdelingen een per gedetineerde gedifferentieerd programma moet kunnen worden aangeboden. Dat verhoudt zich niet met een regime van algehele gemeenschap waarin gedetineerden afdelingsgewijs een gelijk aanbod ontvangen. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling van de voorgestelde wijziging om gedetineerden minder activiteiten aan te bieden. Zoals eerder in deze brief vermeld bestaat het basisprogramma uit 43 uur activiteiten per week. Dat komt overeen met het huidige activiteitenprogramma.”

2.5. Op 1 maart 2014 is de (gewijzigde) Spog in werking getreden (Stc. 2014, nr. 4617). Met ingang van die datum zijn eisers, althans het merendeel van hen, in het plusprogramma geplaatst.

2.6. Vanaf 1 maart 2014 hebben meerdere gedetineerden bij de beklagcommissies van de inrichtingen waar zij verblijven alsmede (in schorsingsprocedures) bij de (beroepscommissie van de) RSJ bezwaar gemaakt tegen de wijzigingen in hun dag- en weekprogramma.

2.7. Naar aanleiding van een klacht van eiser sub 1, heeft de RSJ bij uitspraak van 17 maart 2014 (14/0733/SGA) geoordeeld dat de invoering van een dagprogramma behorende bij een regime van beperkte gemeenschap dient te worden gestopt.

Hiertoe heeft de RSJ overwogen dat de inrichting waar eiser sub 1 verblijft, is aangemerkt als een gevangenis met een regime van algehele gemeenschap en dat dit regime niet is vervallen verklaard of gewijzigd.

2.8. Eveneens op 17 maart 2014 heeft de staatssecretaris de bestemming van alle penitentiaire inrichtingen die voordien waren aangewezen als inrichtingen met een regime van algehele gemeenschap, behoudens de (zeer) beperkt beveiligde inrichtingen, met terugwerkende kracht tot 1 maart 2014 gewijzigd in inrichtingen met een regime van beperkte gemeenschap.

2.9. Bij beslissing van 19 maart 2014 (14/0814/SGA e.v.) heeft de RSJ 64 gedetineerden niet-ontvankelijk verklaard in de door hen ingediende schorsingsverzoeken. Met betrekking tot het schorsingsverzoek van het nieuwe dagprogramma heeft de RSJ als volgt overwogen:

“De invoering van een dagprogramma is een voor alle in de inrichting verblijvende gedetineerden geldende algemene regel. Dit is geen beslissing als bedoeld in artikel 60 van de Pbw. Tegen een dergelijke invoering kan enkel beklag worden ingesteld (…) indien sprake is van strijd met hogere wet- of regelgeving. Nu de afdeling D van de p.i. Leeuwarden (…) inmiddels is aangewezen als gevangenis met een regime van beperkte gemeenschap, is er bij dat dagprogramma – naar het voorlopig oordeel van de voorzitter – geen sprake (meer) van strijd met hogere wet- of regelgeving.”

2.10. Op 24 maart 2014 hebben mrs. H.M.S. Cremers en J. Serrarens namens de heer [A] (hierna ‘[A]’) de schorsingskamer van de RSJ verzocht om zijn dagprogramma, dat gebaseerd is op een regime van beperkte gemeenschap, te schorsen. In het schorsingsverzoek (waarbij het overgelegde verzoek kennelijk abusievelijk is gedateerd op 1 mei 2014) schrijven de advocaten dat de regimewijziging ertoe heeft geleid dat het dagprogramma van [A], die op een “groene” afdeling verblijft, ernstig versoberd is. Daarnaast stellen de advocaten zich op het standpunt dat de algemene plaatsing van [A] in een regime van beperkte gemeenschap in strijd is met artikel 19 Pbw en het in de memorie van toelichting (en in het Handboek Rechtspositie Gedetineerden) vermelde uitgangspunt dat het streven erop gericht is gedetineerden die hiervoor geschikt zijn onder te brengen in een regime van algehele gemeenschap.

2.11. Bij uitspraak van 26 maart 2014 (14/980/SGA) heeft de RSJ het schorsingsverzoek afgewezen. Hiertoe heeft de RSJ het volgende overwogen:

“In het kader van de beoordeling van onderhavig verzoek komt de voorzitter niet toe aan de vraag of een aanwijzingsbeslissing van een p.i. terugwerkende kracht heeft. Aangezien de voorzitter enkel de tenuitvoerlegging van een beslissing kan schorsen is nu slechts van belang of de inrichting een geldige aanwijzing als inrichting met beperkte gemeenschap heeft. Zulks is het geval.

Het verzoek is met name gegrond op de omstandigheid dat verzoeker eerder – voorafgaand aan zijn plaatsing in de gevangenis van de p.i. Krimpen aan den IJssel – is geselecteerd [voorzieningenrechter: voor] plaatsing in een inrichting met een regime van algehele gemeenschap en dat verzoeker daarom thans – in strijd met die selectiebeslissing – verblijft in een inrichting van beperkte gemeenschap.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzitter moet het bepaalde in artikel 8 van de (thans gewijzigde) Spog worden aangemerkt als een voor alle niet in een (zeer) beperkt beveiligde inrichting of een inrichting met een individueel regime verblijvende gedetineerde geldende éénmalige wijziging van de voor hen geldende selectiebeslissing, in die zin dat zij thans zijn geplaatst in een inrichting met een regime van beperkte gemeenschap. Dat is geen beslissing van de directeur als bedoeld in artikel 60 (…) Pbw. Verzoeker kan daarom niet worden ontvangen in zijn verzoek.”

2.12. Op 21 mei 2014 heeft de beklagcommissie van de P.I. Alphen aan den Rijn uitspraak gedaan op een klaagschrift van de heer [B], die had geklaagd over de vrijheidsbeperkingen op een “groene” afdeling. De beklagcommissie heeft de klacht ongegrond verklaard. Hiertoe heeft zij – voor zover hier relevant – als volgt overwogen:

“Als men deelneemt aan activiteiten, wordt men niet ingesloten. Het aantal uren van het dagprogramma is door de invoering van de nieuwe regeling niet verminderd. Het aantal uren aan activiteiten is evenmin verminderd, nu klager is geplaatst in het plusprogramma.

(…)

Naar het oordeel van de voorzitter van de beklagcommissie is geen sprake van strijdigheid van de in de inrichting geldende regels met betrekking tot het dagprogramma met hogere wet- en regelgeving. Dit geldt voor zowel het basisprogramma als het plusprogramma, zoals ingevoerd per 3 maart 2014.

In een regime van beperkte gemeenschap, zoals in de P.I. Alphen aan den Rijn geldt, worden gedetineerden in de gelegenheid gesteld gemeenschappelijk aan activiteiten deel te nemen. In de uren die een gedetineerde in een regime van beperkte gemeenschap doorbrengt op cel, namelijk op de momenten dat voor hem geen activiteiten zijn gepland, tellen mee voor de duur van het dagprogramma.”

2.13. Bij brieven van 26 en 28 februari 2014 hebben mrs. J. Serrarens en H.M.M. Cremers de directie van de P.I. Veenhuizen, locatie Norgerhaven (hierna ‘Norgerhaven’) gesommeerd af te zien van de invoering van nieuwe dagprogramma, omdat dit mede gelet op de brandonveiligheid van de locatie en de verdere gebouwelijke situatie een onrechtmatige daad jegens hun cliënten zou opleveren. Bij brief van 10 maart 2014 heeft de directie van voormelde P.I. aan mr. Serrarens meegedeeld dat zij geen gehoor geeft aan de sommatie. In die brief stelt de directie dat Norgerhaven voldoet aan de daaraan te stellen eisen.

2.14. Bij op 24 april 2014 ondertekend besluit van de (plaatsvervangend) vestigingsdirecteur van Norgerhaven is eiser sub 27 wegens “oranje” en “rood” gedrag van het plusprogramma gedegradeerd naar het basisprogramma.

2.15. Bij op 25 april 2014 ondertekend besluit van de (plaatsvervangend) vestigingsdirecteur van de P.I. Alphen aan den Rijn is eiser sub 51 van het basisprogramma gepromoveerd naar het plusprogramma.

3.1. Eisers vorderen – zakelijk weergegeven – de Staat te bevelen het dagprogramma, zoals dat tot 1 maart 2014 voor eisers gold, opnieuw in te voeren en op hen toe te passen, zulks op straffe van een dwangsom en met veroordeling van de Staat in de proceskosten.

3.2. Daartoe stellen eisers het volgende. De toepassing van het plusprogramma, dat in wezen slechts een bezuinigingsmaatregel is, is onrechtmatig. Onder het plusprogramma verblijven eisers, in het optimale geval, elf uur per week meer ‘op cel’ dan in het voor 1 maart 2014 voor hen geldende dagprogramma het geval was, waarbij eisers ten minste 59 uur per week buiten de cel konden en mochten verblijven. In de nieuwe situatie zijn de bezoektijden verminderd en worden gedetineerden ingesloten indien zij, bijvoorbeeld wegens arbeidsongeschiktheid of in verband met organisatorische redenen, niet (kunnen) deelnemen aan een activiteit. Zo verblijft eiser sub 59 sinds 3 maart 2014 feitelijk 22 uur per week méér op cel dan voorheen. De invoering van de Spog maakt bovendien inbreuk op artikel 19 Pbw, aangezien hiermee het regime van algehele gemeenschap, waarin blijkens de memorie van toelichting zoveel mogelijk gedetineerden behoren te worden geplaatst en waarvoor eisers voor 1 maart 2014 geschikt zijn bevonden, voor eisers feitelijk is afgeschaft. Aldus impliceert de toepassing van het plusprogramma op eisers een verzwaring van hun straf, waarmee bij oplegging van die straf geen rekening is gehouden. Op grond van jurisprudentie van het EHRM (42750/09 Del Río Prada tegen Spanje) kan deze strafverzwaring in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel. Daar komt bij dat de uitvoering van de nieuwe programma’s per inrichting verschillend zijn, hetgeen leidt tot willekeur en onzekerheid voor eisers.

De versobering van het dagprogramma is voorts in strijd met het resocialisatiebeginsel en het algemene uitgangspunt dat gedetineerden zo min mogelijk in hun vrijheid dienen te worden beperkt. Ten slotte levert de invoering van het nieuwe dagprogramma onrust op onder de gedetineerden en de bewaarders, hetgeen niet ten goede komt aan de veiligheid in de inrichtingen.

Voor de eisers die op de in de dagvaarding vermelde afdelingen van Norgerhaven verblijven geldt bovendien dat de brandonveiligheid en de verdere gebouwelijke situatie van die afdelingen meebrengen dat het toegenomen verblijf op cel extra bezwaarlijk is.

Eisers dienen in hun vordering te worden ontvangen, aangezien hun fundamentele rechten worden geschonden en zij een spoedeisend belang hebben bij opheffing van die schendingen, terwijl eisers, na de bestemmingswijziging met terugwerkende kracht van de P.I.’s, door de RSJ niet-ontvankelijk zijn verklaard in de door hen ingediende klachten.

3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat voor zover nodig hierna zal worden besproken.

4.3. Als meest verstrekkende verweer heeft de Staat aangevoerd dat eisers in hun vorderingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, aangezien voor hen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang voorhanden is bij de RSJ. Hiertegenover hebben eisers betoogd dat zij, althans andere gedetineerden, na de bestemmingswijziging van de inrichtingen in inrichtingen met (uitsluitend) regimes van beperkte gemeenschap, door de RSJ in hun schorsingsverzoeken niet-ontvankelijk zijn verklaard. Daarnaast hebben eisers betoogd dat zij, gelet op de schendingen van hun fundamentele rechten, een spoedeisend belang hebben bij de door hen gevraagde voorziening.

Met betrekking tot dit geschilpunt overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

4.4. Aangezien het dagprogramma door de penitentiaire inrichting in de huisregels wordt vastgesteld, staat tegen de invoering van het dagprogramma de beklagprocedure in de zin van artikel 60, eerste lid, Pbw open, en vervolgens de mogelijkheid van beroep bij de RSJ. In deze procedures kan worden beoordeeld of de uit de Spog voortvloeiende wijziging van het dagprogramma in strijd is met hogere wet- of regelgeving. Daarnaast kunnen eisers de RSJ op de voet van artikel 66 Pbw verzoeken om hangende de uitspraak op het beroepschrift de tenuitvoerlegging van de beslissing van de beklagcommissie geheel of gedeeltelijk te schorsen. In deze speciale, met voldoende waarborgen omklede, rechtsgang kunnen, in beginsel, alle door eisers tegen de aanpassing van hun dagprogramma naar voren gebrachte bezwaren, gebaseerd op de Pbw, het in het Wetboek van Strafrecht neergelegde legaliteitsbeginsel en het in verdragen neergelegde resocialisatiebeginsel, binnen de in de Pbw vermelde termijnen worden beoordeeld. Hoofdregel is dat het bestaan van deze rechtsgang in beginsel in de weg staat aan de mogelijkheid om dezelfde vragen aan de burgerlijke rechter, ook die in kort geding, voor te leggen. Hierbij verdient aantekening dat in bijzondere gevallen niettemin toegang tot de burgerlijke rechter bestaat. Dit kan het geval zijn als van de betrokken eisers in redelijkheid niet kan worden gevergd dat zij de gespecialiseerde rechtsgang volgen. Dit kan zich voordoen indien die andere rechtsgang in de gegeven omstandigheden hoogst omslachtig of onnodig belastend is, dan wel niet op voldoende korte termijn, gelet ook op het spoedeisende belang dat bij de gewenste voorziening bestaat, voorhanden is.

4.5. Eisers hebben betoogd dat zij, als specifieke groep gedetineerden, kunnen worden ontvangen in hun vordering omdat de RSJ hun bezwaren niet volledig kan toetsen. Eisers hebben hierbij onder meer gewezen op de in 2.11 vermelde uitspraak, waarin de RSJ in een schorsingsprocedure heeft geoordeeld dat de eenmalige uit de Spog voortvloeiende wijziging van het regime in een regime van beperkte gemeenschap geen beslissing is in de zin van artikel 60 Pbw en dat de betreffende klager ([A]) daarom niet ontvankelijk is in zijn schorsingsverzoek. Voorts hebben eisers verwezen naar de in 2.9 vermelde uitspraak, waarin de RSJ – eveneens in een schorsingsprocedure – de regimewijziging tot uitgangspunt heeft genomen. Daarnaast hebben eisers ter zitting nog andere uitspraken van de RSJ aangehaald, waaronder de uitspraak in de schorsingsprocedure met zaaknummer 14/1189/SGA, waarin eveneens is geoordeeld dat de eerdere selectie van de betreffende klager voor een regime van algehele gemeenschap door de (wijziging van de) Spog is komen te vervallen en gewijzigd in selectie voor plaatsing in een regime van beperkte gemeenschap en dat deze wijziging niet is aan te merken als een beslissing van de directeur als bedoeld in artikel 60 Pbw. Ook in die zaak is de klager niet-ontvankelijk verklaard in het betreffende deel van zijn verzoek. Vervolgens heeft de RSJ geoordeeld dat het aan klager aangeboden dagprogramma voldoet aan de gestelde eisen voor een regime van beperkte gemeenschap. In de door de Staat aangehaalde beklagzaak (vermeld in 2.12) wordt het regime van beperkte gemeenschap als uitgangspunt genomen en vervolgens geoordeeld dat het dagprogramma niet in strijd is met de voor de inrichting (die inmiddels een regime van beperkte gemeenschap heeft) geldende hogere wet- of regelgeving.

4.6. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan uit deze uitspraken worden afgeleid dat de RSJ zich onbevoegd acht om te oordelen over de algemene wijziging van het regime naar een regime van beperkte gemeenschap. Nu het regime van beperkte gemeenschap als uitgangspunt wordt beschouwd en de RSJ onbevoegd is te oordelen over (individuele) selectiebeslissingen, kunnen eisers in dit kort geding in hun vordering worden ontvangen. Aangezien eisers aan hun vordering ten grondslag hebben gelegd dat zij sinds 3 maart 2014 meer uren op cel verblijven dan op grond van hogere wet- of regelgeving is toegestaan, is het voor deze procedure vereiste spoedeisend belang gegeven.

4.7. Tussen partijen staat vast dat eisers – behoudens eiser sub 51 – vóór 1 maart 2014 waren geselecteerd voor verblijf in een inrichting met een regime van algehele gemeenschap en dat zij – behoudens eiser sub 27, die nadien is gedegradeerd naar het basisprogramma – met ingang van 1 maart 2014 in het plusprogramma, behorend tot het regime van beperkte gemeenschap, zijn geplaatst.

4.8. De verschillen tussen het regime van algehele gemeenschap en dat van beperkte gemeenschap zijn aanzienlijk. Dit verschil betreft niet zozeer de duur van het (gemeenschappelijke) activiteitenprogramma dat binnen beide regimes binnen dezelfde bandbreedte van 18 à 63 uren per week moet vallen als wel de omstandigheid dat de gedetineerden in een regime van algehele gemeenschap in het totaal, inclusief het aangeboden activiteitenprogramma, 59 uren per week buiten hun cel mogen verblijven. Hierbij geldt dat indien gedetineerden niet deelnemen aan activiteiten, bijvoorbeeld omdat zij arbeidsongeschikt zijn, zij deze uren in beginsel in een gemeenschappelijke ruimte mogen doorbrengen.

4.9. In het thans aangeboden plusprogramma mogen eisers 48 uren per week, namelijk tijdens de aangeboden activiteiten, buiten hun cel verblijven. Buiten de activiteiten om verblijven zij op cel. De overgang van een regime van algehele gemeenschap naar het plusprogramma is daarmee ingrijpend te noemen, aangezien het element van gemeenschappelijkheid, buiten het activiteitenprogramma, is verdwenen en eisers (ten minste) elf uren per week meer op cel verblijven dan voorheen.

4.10. Ter zitting heeft de Staat als verweer aangevoerd dat het door eisers overgelegde dagprogramma van eiser sub 49 nog altijd ruim 59 uur per week beslaat en dat het ook onder het regime van algehele gemeenschap mogelijk was dat gedetineerden die, bijvoorbeeld bij arbeidsongeschiktheid of omdat ze geen bezoek hadden, niet aan de voor hen geprogrammeerde activiteiten deelnamen, konden worden ingesloten in hun cel. Dit verweer moet worden gepasseerd. Hiervoor gelden in hoofdzaak drie redenen. In de eerste plaats hebben eisers onweersproken gesteld dat het om organisatorische redenen onmogelijk is aan alle activiteiten deel te nemen. In de tweede plaats is de mogelijkheid tot verkorting van het dagprogramma inherent aan het plusprogramma en hebben eisers onweersproken gesteld dat de meesten van hen substantieel meer uren per week op cel verblijven dan voorheen. Ten slotte geldt dat de memorie van toelichting bij de Pbw weliswaar vermeldt dat ook in een regime van algehele gemeenschap gedetineerden die niet deelnemen aan een voor hen geprogrammeerde activiteit kunnen worden ingesloten, maar dat deze vorm van insluiting – als zij op structurele gronden berust – door de RSJ onrechtmatig bevonden is. Uit vaste jurisprudentie van de RSJ volgt immers dat die vorm van insluiting niet strookt met het in artikel 2, vierde lid, Pbw neergelegde beginsel van minimale beperkingen.

Eveneens uit jurisprudentie van de RSJ volgt dat in een regime van beperkte gemeenschap gedetineerden die niet deelnemen aan een voor hen geprogrammeerde activiteit, wel kunnen worden ingesloten (RSJ 21 mei 2003, Sancties 2003/44).

4.11. De regimes van algehele gemeenschap en van beperkte gemeenschap zijn opgenomen in de Pbw en haar voorgangers, de Beginselenwet Gevangeniswezen. In de wetsgeschiedenis is steeds als uitgangspunt genomen dat de veroordeelde gedetineerde zoveel mogelijk, behoudens contra-indicaties, in een regime van algehele gemeenschap wordt geplaatst. Dit uitgangspunt was ook als zodanig opgenomen in de vóór 1 maart 2014 geldende Spog.

4.12. Met de invoering van het plusprogramma heeft de staatssecretaris het regime van algehele gemeenschap feitelijk afgeschaft, in ieder geval voor de grote groep gedetineerden die niet verblijven in Westlinge, de enige inrichting waar thans nog, tot aan de reeds geplande sluiting, het regime van algehele gemeenschap geldt. Het argument van de Staat dat het regime van algehele gemeenschap niet (volledig) is afgeschaft en dat na de sluiting van Westlinge mogelijk – op grond van een niet geconcretiseerd beleidsvoornemen – in andere inrichtingen afdelingen met een regime van algehele gemeenschap worden ingericht, doet aan die afschaffing niet af, aangezien volgens de Spog nog slechts een zeer beperkte groep gedetineerden voor het regime van algehele gemeenschap in aanmerking kan komen.

4.13. Deze afschaffing van het regime van algehele gemeenschap is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met de Pbw en het daaraan ten grondslag liggende uitgangspunt dat de veroordeelde gedetineerde zoveel mogelijk in een regime van algehele gemeenschap wordt geplaatst. De voorzieningenrechter wijst in dit verband ook op het niets aan duidelijkheid te wensen overlatende advies van de RSJ, zoals aangehaald in 2.3. Weliswaar heeft de staatssecretaris (namens de minister) op grond van artikel 19, derde lid, Pbw de bevoegdheid om de criteria te bepalen waaraan de gedetineerden moeten voldoen om voor plaatsing in de regimes in aanmerking te komen, maar deze bevoegdheid gaat niet zo ver dat zij plaatsing in het (meest gunstige) regime van algehele gemeenschap feitelijk onmogelijk kan maken. Indien de staatssecretaris afschaffing van het regime van algehele gemeenschap aangewezen acht, is daarom wijziging van de Pbw, een wet in formele zin, nodig. Zonder deze wijziging is de algemene overplaatsing van gedetineerden van een regime van algehele gemeenschap naar het plusprogramma onrechtmatig.

4.14. Dat betekent dat ten aanzien van eisers, behoudens eiser sub 27 en eventuele andere eisers die ook gedegradeerd zijn naar het basisprogramma, het dagprogramma in overeenstemming moet worden gebracht met de eisen behorend tot een regime van algehele gemeenschap. Dit geldt ook voor de na 1 maart 2014 gepromoveerde eiser sub 51, aangezien verwacht mag worden dat hij na zijn promotie naar het plusprogramma ook geschikt geacht moet worden voor een regime van algehele gemeenschap. Hieruit volgt echter niet noodzakelijkerwijs dat, zoals eisers hebben gevorderd, het oude dagprogramma van vóór 1 maart 2014 opnieuw moet worden ingevoerd.

4.15. Nu de vordering van eisers op grond van voorgaande zal worden toegewezen, behoeft de stelling van eisers dat het plusprogramma in strijd is met het resocialisatiebeginsel, het legaliteitsbeginsel en dat de invoering heeft geleid tot onrust in de inrichtingen – hetgeen de Staat overigens gemotiveerd heeft betwist – geen beoordeling meer.

4.16. Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter dat de omstandigheid dat eisers al dan niet in Norgerhaven verblijven bij deze beslissing niet van belang is. Op basis van het beperkte, in dit kort geding gevoerde debat kan niet met een voldoende mate van aannemelijkheid worden vastgesteld dat de in de dagvaarding vermelde afdelingen van Norgerhaven niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Zou dat wel komen vast te staan, dan ligt verbetering van de veiligheid, (tijdelijke) sluiting van de betreffende afdelingen of overplaatsing van de daar geplaatste gedetineerden – en dus een daarop gerichte vordering – meer voor de hand dan aanpassing van het dagprogramma.

4.17. Aangezien van de Staat mag worden verwacht dat hij gerechtelijke uitspraken nakomt, ziet de voorzieningenrechter voor oplegging van een dwangsom thans geen aanleiding.

4.18. Het voorgaande voert tot de slotsom dat de vordering van eisers op de hierna te vermelden wijze zal worden toegewezen. Gelet op die toewijzing, hebben eisers geen belang meer bij de door hen verzochte aanhouding van de zaak.

4.19. De Staat zal, als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Het principiële karakter van het geschil verdraagt zich niet met de door eisers aangeboden compensatie van kosten.

4.1. Eisers hebben aan hun vordering ten grondslag gelegd dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter – in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding – tot kennisneming van de vordering gegeven.

4.2. De voorzieningenrechter:

- veroordeelt de Staat om binnen twee weken na betekening van dit vonnis het dagprogramma van eisers, behoudens dat van eiser sub 27, in overeenstemming te brengen met de eisen gesteld aan een regime van algehele gemeenschap als bedoeld in artikel 20 Pbw;

- veroordeelt de Staat in de kosten van dit geding, aan de zijde van eisers tot dusver begroot op € 1.956,80, waarvan € 1.632,- aan salaris advocaat, € 231,- aan griffierecht en € 93,80 (inclusief BTW) aan dagvaardingskosten;

- veroordeelt de Staat tevens in de nakosten, forfaitair begroot op € 131,- aan salaris advocaat;

- bepaalt dat, indien niet binnen veertien dagen na heden aan voormelde proceskosten-veroordeling(en) is voldaan, wettelijke rente daarover verschuldigd is;

- bepaalt dat, indien en voor zover de Staat niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en het vonnis om die reden door eisers aan de Staat is betekend, de nakosten worden vermeerderd met een bedrag van € 68,- aan salaris advocaat, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de vijftiende dag na voormelde aanschrijving tot de dag van algehele voldoening, en met de explootkosten van de betekening van dit vonnis;

- verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

- wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit vonnis is gewezen door mr. G.H.I.J. Hage en in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2014.

WJ