ECLI:NL:RBDHA:2013:8805

Rechtbank DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: AWB SGR 12/8058 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juli 2013in de zaak tussen de vennootschap onder firma [A], gevestigd te [plaats B], eiseres, alsmede de vennoten [C] en [D], wonende te [plaats B], eiseres en de beide vennoten tezamen te noemen eiseres (gemachtigde: mr. J. Geelhoed), en het college van burgemeester en wethouders van Westland, verweerder (gemachtigden: S. Stolk en R. Delfgauw). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [E] C.V., te [plaats F], (gemachtigde: mr. F.W.M. de Brabander). Bij besluit van 7 december 2011 heeft verweerder aan eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Op 18 april 2012 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de Commissie bezwaarschriften Westland. Bij besluit van 5 juli 2012 is het bezwaar ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift, alsmede een aanvullend verweerschrift, ingediend. Eisers hebben gereageerd op het aanvullende verweerschrift. De zaak is op 29 november 2012 ter zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts is de derde-partij verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst en het vooronderzoek heropend. Beide partijen zijn in de gelegenheid gesteld om bewijsmiddelen aan te dragen ter zake van de vraag of op de [a-straat] een bordje met de tekst “eigen weg” heeft gestaan, en zo ja, gedurende welke periode. Eisers hebben bij brief van 31 december 2012 nadere stukken overgelegd, aangevuld bij brief van 4 januari 2013. Verweerder heeft bij brief van 24 januari 2013 gereageerd op de door eisers overgelegde stukken en nadere stukken overgelegd. Eisers hebben hierop bij brief van 25 februari 2013 gereageerd. De zaak is op 27 juni 2013 wederom ter zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Delfgauw, bijgestaan door mr. J.C. van Strien. De derde-partij is met bericht niet verschenen. 4.1 De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of sprake is van een weg in de zin van de Wvw 1994. Uit artikel 1:1 van de APV volgt immers dat onder “openbare plaats” onder meer een weg wordt begrepen. Voor wat onder “weg” moet worden verstaan, wordt verwezen naar artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994. Bij de beoordeling van de vraag of de grondslag voor het handhavend optreden kon worden gevonden in artikel 2:10, eerste lid, onder a, van de APV dient daarom in de eerste plaats te worden onderzocht of de [a-straat] een weg is, als bedoeld in de Wvw 1994. Daarbij is bepalend of de weg feitelijk toegankelijk is voor het openbaar verkeer. 4.2 Uit de door verweerder overgelegde verklaringen van omwonenden en andere inwoners van de gemeente blijkt dat de [a-straat] vóór de afsluiting feitelijk toegankelijk was voor (in ieder geval) (brom)fietsers en voetgangers die de weg als doorgaande weg/fietspad gebruikten. Uit de verklaring van [G] en [H] van 19 september 2012 blijkt dat de [a-straat] in het verleden ook feitelijk toegankelijk is geweest voor auto’s. Gelet hierop dient de [a-straat] te worden aangemerkt als een weg in de zin van de Wvw 1994. Het plaatsen van de hekwerken vormt een belemmering van de openbaarheid ervan. Verweerder was daarom op grond van de APV bevoegd tot handhavend optreden, indien en voor zover daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen niet wordt doorkruist. 4.3 Vervolgens dient derhalve de vraag te worden beantwoord of sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet. Verweerder heeft primair het standpunt ingenomen dat de [a-straat] voorkomt op de Wegenlegger van 1932 en op de Wegenlegger van 1980. Dat betekent dat de [a-straat] op grond van artikel 49 van de Wegenwet als openbaar dient te worden aangemerkt, tenzij bewezen wordt dat na de vaststelling van de legger of na de wijziging, waarbij de weg op de legger is gebracht, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn in de zin van artikel 7 van de Wegenwet. Dat laatste is volgens verweerder niet het geval. Subsidiair stelt verweerder dat de [a-straat] al bestond ten tijde van de inwerkingtreding van de Wegenwet in 1932, en dat de weg voordien, en in ieder geval daarna, dertig jaar voor een ieder toegankelijk is geweest en daarmee openbaar op grond van artikel 4 van de Wegenwet. Na ommekomst van deze termijn van dertig jaar houdt de weg alleen op openbaar te zijn in de situaties beschreven in artikel 7 van de Wegenwet. Het plaatsen van bordjes “eigen weg” na ommekomst van deze periode van dertig jaar brengt volgens verweerder niet mee dat de weg ophoudt openbaar te zijn. Eisers hebben gemotiveerd betwist dat de [a-straat] voorkomt op de legger. Subsidiair hebben eisers het standpunt ingenomen dat ook als de [a-straat] wel op de legger zou voorkomen, dan wel de termijn van dertig jaar al zou zijn voltooid, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn in de zin van artikel 7 van de Wegenwet, nu eisers bordjes met “eigen weg” hebben geplaatst en deze bordjes meer dan dertig jaar onafgebroken aanwezig zijn geweest. Het gaat volgens eisers bij artikel 7 van de Wegenwet niet om de feitelijke toegankelijkheid, maar om de juridische openbaarheid, en die is teniet gegaan door het plaatsen van de bordjes “eigen weg”. 4.4 De rechtbank stelt vast dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat de [a-straat] als zodanig niet op de legger voorkomt. Er staan slechts zes wegen op de legger vermeld, en de [a-straat] valt daar niet onder. Verweerder heeft ter zitting echter het standpunt ingenomen dat de [a-straat] wel voorkomt op de door verweerder overgelegde kaarten van 1912 en van 1980. Deze kaarten behoren volgens verweerder bij de leggers van respectievelijk 1932 en 1980. Op de kaarten van 1912 en 1980 zijn alleen de openbare wegen opgenomen. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de legger en de bijbehorende kaart in combinatie moeten worden gelezen. De legger is niet limitatief en verwijst naar de kaart. De kaart wordt, in tegenstelling tot de legger, jaarlijks geactualiseerd. Verweerder meent dat de kaarten bij de legger bepalend zijn. Nu de [a-straat] op de kaarten uit 1912 en 1980 staat is daarmee gegeven dat de weg op de legger staat en dus openbaar is. De rechtbank overweegt als volgt. Terzake van de kaart uit 1912 geldt dat deze blijkens de waarmerking daarop behoort bij de omschrijving bebouwde kommen in de gemeente [plaats B], vastgesteld door het college van B en W op 14 december 1932. Hieruit blijkt niet dat de op die kaart voorkomende wegen geacht moeten worden op de legger voor te komen.Terzake van de kaart uit 1980 geldt dat daarop als waarmerking is aangegeven: “Wegenoverzicht volgens wegenlegger d.d. 28 maart 1980”. De rechtbank overweegt dat artikel 30, eerste lid, van Wegenwet bepaalt dat de legger onder meer het nummer van de weg en de naam waaronder de weg bekend staat bevat. In het derde lid van artikel 30 is bepaald dat tot de legger een overzichtskaart behoort op geen kleinere schaal dan 1 op 25 000, waarop de wegen met hun nummers zijn aangewezen. Dit is eveneens neergelegd in artikel 2 van het Wegenleggerbesluit. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 mei 1994 (LJN: AN 3743, AB 1994, 437) volgt dat de overzichtskaart, gelet op artikel 30, derde lid, van de Wegenwet samen met artikel 2 van het Wegenleggerbesluit, een wezenlijk onderdeel van de legger vormt. De rechtbank is echter, anders dan verweerder, van oordeel dat deze uitspraak van de Afdeling niet zonder meer met zich meebrengt dat alle wegen die op de kaart behorend bij de legger voorkomen geacht moeten worden in de legger te zijn opgenomen. Zoals uit de voornoemde wetsbepalingen blijkt moet ook het nummer van de weg zowel in de legger als op de bijbehorende kaart worden vermeld. Op de kaart van 1980 komt de [a-straat] weliswaar voor, maar zonder vermelding van naam en nummer. Andere wegen, zoals de [c-straat] en de [d-straat], zijn wel met naam en nummer op de kaart vermeld. De rechtbank is van oordeel dat het enkele voorkomen van de [a-straat] op de overzichtskaart van 1980 onvoldoende is om aan te nemen dat de [a-straat] inderdaad moet worden geacht te zijn opgenomen in de legger. Dat geldt temeer nu in artikel 2 van het Wegenleggerbesluit tevens is bepaald dat voor de overzichtskaart een van Rijkswege uitgegeven topografische kaart wordt gebruikt, voor zover deze op de voorgeschreven schaal bestaat. Het is immers aannemelijk dat op een dergelijke topografische kaart alle wegen in een gebied staan ingetekend, en dus ook wegen die niet tot de legger behoren. 4.5 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet is komen vast te staan dat de [a-straat] voorkomt op de legger. Het bewijsvermoeden van artikel 49 van de Wegenwet speelt derhalve geen rol. 4.6 Het feit dat de [a-straat] niet voorkomt op de legger is echter niet bepalend voor de vraag of de weg openbaar is. Daarom zal moeten worden beoordeeld of de [a-straat] ingevolge artikel 4 van de Wegenwet openbaar is (geworden). Uit het door verweerder gegeven historische overzicht van de [a-straat] blijkt dat deze in de 19e eeuw diende als toegangsweg naar de boerderij “[I]”. Nadien is vanaf [I], naast de reeds bestaande ontsluiting over de [a-straat], een ontsluiting gerealiseerd richting [plaats J], waarna een rechtstreekse verbinding is ontstaan tussen [plaats B] en [plaats J]. De [a-straat] werd gebruikt voor autoverkeer, maar is met name gebruikt als doorgaande fietsroute tussen [plaats B] en [plaats J]. Deze route was bij de inwoners van de regio algemeen bekend. Het gebruik van deze fietsroute bleef ook ongewijzigd nadat de [e-straat] is aangelegd. Deze provinciale verbindingsweg is op 29 augustus 1936 geopend. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, in aanwezigheid van M.L. Heems, griffier. De beslissing is uitgesproken op 24 juli 2013. De griffier is buiten staat te tekenen griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 1.1 Eiseres heeft op de [a-straat] in de nabijheid van huisnummer 8 te [plaats B] de weg afgesloten door middel van een aantal hekwerken. Hierdoor is de doorgang van de [a-straat] in de richting van de [b-straat] geblokkeerd. 1.2 Verweerder heeft eiseres bij besluit van 7 december 2011 een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat deze door eiseres geplaatste hekwerken op de [a-straat] in de nabijheid van huisnummer 8 te [plaats B] binnen twee weken dienen te worden verwijderd en verwijderd dienen te worden gehouden. De last is gebaseerd op artikel 2:10, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Westland 2010 (APV). Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat door het plaatsen van de hekwerken de openbaarheid van de [a-straat] wordt belemmerd. Verweerder heeft aan het besluit voorts ten grondslag gelegd dat de [a-straat] in [plaats B] deel uitmaakt van het woningbouwplan Floriëndaal. De [a-straat] zal gaan functioneren als ontsluiting voor fietsers en voetgangers en zal tevens gaan dienen als ontsluiting voor de hulpdiensten, indien de normale toegang van de woonwijk is afgesloten (calamiteitenontsluiting). In het bestemmingsplan “De Woerd” is in de bestemmingsplanbepalingen bepaald dat de [a-straat] en de [b-straat] zijn aangewezen als verblijfsdoeleinden. Deze gronden zijn onder andere bestemd voor weg, voet- en rijwielpaden, parkeervoorzieningen en dergelijke. Door het afsluiten van de [a-straat] door middel van hekken is het onmogelijk voor de projectontwikkelaar om het weggedeelte van de [b-straat] verder aan te leggen. 1.3. Eisers hebben zich in bezwaar op het standpunt gesteld dat sprake is van een eigen weg als bedoeld in de Wegenwet, dat zij eigenaar zijn van de weg en dat de eigen weg reeds jarenlang een niet-openbaar karakter draagt en dat gelet daarop geen last gebaseerd op artikel 2:10, eerste lid, van de APV kan worden gegeven. 1.4. Tijdens de hoorzitting is gebleken dat de betreffende hekwerken niet zijn geplaatst op grond in eigendom van eiseres, maar op grond in eigendom van [E] C.V.. Ten aanzien van dat betreffende gedeelte van de [a-straat] staat niet ter discussie dat dat weggedeelte openbaar is in de zin van de Wegenwet. 1.5. Eiseres heeft vervolgens het hekwerk verplaatst en dit geplaatst op de [a-straat] ter hoogte van de eigendomsgrens nabij huisnummer 4. Niet staat ter discussie dat de grond waarop het hekwerk thans is geplaatst eigendom is van eiseres. Tevens staat ( althans in deze bestuursrechtelijke procedure) niet ter discussie dat het deel van de [a-straat] achter het hekwerk (richting de [b-straat]) eigendom is van eiseres. De discussie spitst zich toe op de vraag of het gedeelte van de [a-straat] achter het hekwerk (richting de [b-straat]), zijnde het deel van de [a-straat] dat in eigendom van eiseres is, al dan niet een openbare weg in de zin van de Wegenwet is. 1.6 Deze vraag naar de openbaarheid van de weg in de zin van de Wegenwet is relevant, aangezien artikel 2:10 eerste lid, onder a, van de APV, dat door verweerder aan de last onder bestuursdwang ten grondslag is gelegd, mede beoogt de openbaarheid in de zin van de Wegenwet te handhaven. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder andere de uitspraken van 27 april 2011, LJN: BQ2684 en 29 mei 2013, LJN: CA1331) volgt dat burgemeester en wethouders op grond van de APV slechts handhavend jegens rechthebbenden op de weg kunnen optreden wegens de door hen aangebrachte belemmeringen van de openbaarheid, indien daardoor het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Uit dit stelsel volgt dat rechthebbenden op een weg hierover slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen, bedoeld in artikel 6 van de Wegenwet, hebben te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van die wet. In zoverre komt derhalve betekenis toe aan de regeling van de Wegenwet. Voor zover de relevante artikelen van de APV er toe strekken dat de rechthebbende op de weg ook openbaar verkeer moet toestaan dat buiten de reikwijdte van zijn duldplicht ingevolge de Wegenwet valt, dienen die bepalingen wegens strijd met de Wegenwet buiten toepassing te blijven. 1.7 Tijdens de eerste zitting is aan de orde geweest dat de last onder bestuursdwang van 7 december 2011 betrekking heeft op de situatie dat de hekwerken geplaatst waren op de [a-straat] ter hoogte van huisnummer 8, op grond in eigendom van [E] CV, terwijl de situatie thans is gewijzigd. De hekwerken staan immers thans op de [a-straat] ter hoogte van huisnummer 4, op grond in eigendom van eiseres. 1.8 Zoals reeds tijdens de eerste zitting met partijen is besproken, is de rechtbank van oordeel dat in dit concrete geval de in de last onder bestuursdwang opgenomen zinsnede “en verwijderd te houden” zo dient te worden uitgelegd dat daaronder óók valt de last om de hekwerken niet over een relatief geringe afstand te verplaatsen naar de eigen grond, waarbij de doorgang op de [a-straat] nog steeds wordt belemmerd. Dat betekent dat de huidige feitelijke situatie onder de reikwijdte van de bestreden last onder bestuursdwang valt. Dat betekent dan weer dat eisers, ondanks de gewijzigde feitelijke situatie, nog steeds belang hebben bij een beoordeling van de last onder bestuursdwang en met name bij de beoordeling van de vraag of het achter het hekwerk gelegen deel van de [a-straat] een openbare weg in de zin van de Wegenwet is. Wettelijk kader 2.1 Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen onder wegen verstaan: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet, wordt in deze wet onder wegen mede verstaan: voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik en bruggen. 2.2 Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet is een weg openbaar: I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest; II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap; III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Ingevolge het tweede lid van artikel 4 lijdt het onder I en II bepaalde uitzondering wanneer, lopende de termijn van dertig of tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse kenbaar is gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is. Het derde lid van artikel 4 bepaalt dat dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kentekenen. Ingevolge artikel 7 van de Wegenwet heeft een weg opgehouden openbaar te zijn: I. wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest; II. wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken. Artikel 49 van de Wegenwet bepaalt dat een weg, welke op de legger voorkomt, wordt aangemerkt als te zijn openbaar onder geen andere dan de uit de legger blijkende beperkingen in het gebruik, tenzij bewezen mocht worden dat na de vaststelling van de legger of na de wijziging, waarbij de weg op de legger is gebracht, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn.