ECLI:NL:RBASS:2006:AV3989

Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken Kenmerk: 05/3 BELEI en 05/4 BELEI U I T S P R A A K In het geding tussen [eiseres], en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Rijksdienst voor de Monumentenzorg), verweerder. I. Procesverloop Bij besluit van 23 november 2004 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de beslissing van 30 maart 2001 (om de omschrijving van het orgel van eiseres in het monumentenregister te doen wijzigen) niet-ontvankelijk verklaard. Bij besluit van eveneens 23 november 2004 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 3 april 2003 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de weigering om eiseres subsidie te verlenen op grond van het Besluit Rijkssubsidiëring onderhoud monumenten, ter zake van aan een orgel verrichte onderhoudswerkzaamheden. Namens eiseres is bij brief van 3 januari 2005 tegen deze besluiten bij de rechtbank beroep ingesteld. Het beroep dat is gericht tegen het besluit ter zake van de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen het besluit van 3 april 2003, is geregistreerd onder nummer 05/3. Het beroep dat is gericht tegen het besluit tot de niet-ontvankelijk verklaring van de bezwaren tegen de beslissing van 30 maart 2001 is geregistreerd onder nummer 05/4. Bij brief van 11 februari 2005 zijn namens eiseres de gronden van het beroep ingediend. Verweerder heeft bij brieven van 31 januari 2005 en 30 maart 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken respectievelijk een verweerschrift ingezonden. De gemachtigde van eiseres heeft hiervan een afschrift ontvangen. Bij brief van 24 november 2005 zijn namens eiseres nadere stukken ingezonden. Verweerder heeft hiervan een afschrift ontvangen. Het beroep is behandeld[gemachtigde] rechtbank op 8 december 2005, alwaar namens eiseres zijn verschenen [eiseres]. Voor verweerder is verschenen de heer mr. M.J. Sypkens Smit. II. Motivering Op 11 april 1995 is het pijpwerk van het orgel van de Magnuskerk te Anloo bijna geheel verwoest. De brand vond plaats in de werkplaats van [orgelmaker], waar het orgel stond in verband met een mede op grond van het Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten 1997 (hierna: Brrm) gesubsidieerde restauratie. Na de brand is het orgel gerestaureerd/gereconstrueerd. Verweerder heeft hiervoor het eerder verleende bedrag van de subsidie, voorzover dat voorafgaand aan de brand nog niet aan de restauratie was besteed, ter beschikking gesteld. De restauratie/reconstructie is daarnaast gefinancierd uit een door de verzekeraar uitgekeerd bedrag. Bij brief van 28 december 2002 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend om toekenning van een subsidie op grond van het Besluit rijkssubsidiering onderhoud monumenten (Brom) voor in het jaar 2002 verrichte werkzaamheden aan het orgel. De onderhoudswerkzaamheden bestonden uit het bijregelen van de speelmechanieken en het stemmen van het orgel en omvatten een totaalbedrag van €1.151,92. Bij brief van 3 april 2003 heeft verweerder afwijzend op deze aanvraag beslist, onder de overweging dat de uitgevoerde werkzaamheden betrekking hebben op niet-monumentale delen van het orgel. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 mei 2003 bezwaar gemaakt. In verband hiermee is [gemachtigde], als vertegenwoordiger van eiseres, op 23 maart 2004 gehoord door de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de Commissie). Op verzoek van de Commissie heeft verweerder, bij brief van 5 juli 2004, een nadere toelichting op zijn standpunt gegeven. Bij brief van 27 februari 2004 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat het door eiseres bij het bezwaarschrift d.d. 8 mei 2004 gevoegde registerblad verouderd is, in verband waarmee eiseres een recente versie van het registerblad is toegezonden. Eiseres maakte uit het nieuwe registerblad op dat verweerder bij brief van 30 maart 2001 aan de Bewaarder van het Kadaster en de Openbare Registers te Assen had verzocht om de omschrijving van het orgel in het monumentenregister te wijzigen. Eiseres heeft bij brief van 17 maart 2003 (lees: 2004) bezwaar gemaakt tegen de wijziging van de omschrijving van het orgel in het monumentenregister. Naar aanleiding hiervan zijn [gemachtigde en orgelmaker] op 31 augustus 2004 gehoord door de Commissie. Op deze hoorzitting is ook het bezwaar tegen het besluit d.d. 3 april 2003 opnieuw aan de orde geweest. Bij brief van 3 november 2004 heeft de Commissie advies uitgebracht ter zake van de beide door eiseres ingediende bezwaarschriften. Ter zake van het bezwaarschrift d.d. 8 mei 2003 adviseerde de Commissie om het bezwaarschrift ongegrond te verklaren. Ter zake van het bezwaarschrift d.d. 17 maart 2004 adviseerde de Commissie het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren. Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder, in navolging van en onder verwijzing naar het advies van de Commissie, het bezwaarschrift d.d. 8 mei 2003 ongegrond verklaard en het bezwaarschrift d.d. 17 maart 2004 niet-ontvankelijk verklaard. Standpunten partijen het beroep onder nummer 05/3 Eiseres is van mening dat het bestreden besluit op meerdere punten ondeugdelijk is. Verweerder heeft na de brand in 1995 de omschrijving in het monumentenregister gehandhaafd en de subsidiabele kosten opnieuw en vrijwel ongewijzigd vastgesteld, op grond van het Brrm. Gelet hierop mocht eiseres er naar haar mening op vertrouwen dat het pijpwerk in het orgel nog steeds, in ieder geval deels, monumentale waarde had. Verweerder heeft in strijd met het aldus opgewekte vertrouwen de gevraagde onderhoudssubsidie geweigerd. Voorts heeft verweerder volgens eiseres gehandeld in strijd met het fair play- en rechtszekerheidsbeginsel door pas in het aanvullend verweerschrift d.d. 5 juli 2004 een beroep te doen op en te verwijzen naar door de RDMZ ontwikkelde richtlijnen. Eiseres kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de richtlijnen enkel op schrift zijn gesteld om als rechtvaardiging achteraf te dienen voor de onderhavige weigering. Eiseres wijst er in dit verband op dat eiseres net “buiten de boot valt”, omdat de subsidiabele grens op grond van de richtlijnen ligt bij 20% authentiek pijpwerk, terwijl in het onderhavige orgel nog 19,05% origineel pijpwerk aanwezig is. Indien eiseres eerder op de hoogte was geweest van de door verweerder gehanteerde richtlijnen zou zij mogelijk hebben afgezien van de bouw van een pedaalwerk, die in 2000 is uitgevoerd, waarmee het percentage authentiek pijpwerk ruim boven de drempel van 20% zou zijn uitgekomen. Verweerder heeft volgens eiseres voorts verzuimd rekening te houden met de omstandigheid dat weliswaar een aanzienlijk deel van het oorspronkelijke pijpwerk door de brand is verwoest, maar dat nog altijd ongeveer 200 pijpen origineel zijn. De grote betekenis van het resterende pijpwerk had volgens eiseres voor verweerder aanleiding moeten zijn om de richtlijnen buiten toepassing te laten, zo nodig met toepassing van de in artikel 25 Brom opgenomen hardheidsclausule. Eiseres is voorts van mening dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu in vergelijkbare gevallen wel een onderhoudssubsidie is verstrekt. Het bestreden besluit is volgens eiseres tevens onvoldoende gemotiveerd, omdat de aanvraag ook geweigerd is voor zover deze betrekking had op het bijregelen van de speelmechanieken, terwijl uit het bestreden besluit niet blijkt op welke grond dit is gebeurd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen. Er is volgens verweerder geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. De subsidiabele kosten zijn destijds bij besluit d.d. 1 september 1995 grotendeels gehandhaafd, omdat de restauratiewerkzaamheden ter zake waarvan in 1991 - derhalve voor de brand - al subsidie was verleend al bijna waren voltooid op het moment dat de brand uitbrak. Nu de betreffende kosten aantoonbaar ter zake van de restauratie zijn gemaakt, kunnen deze gesubsidieerd worden, ondanks het feit dat de onderliggende waarde inmiddels is verdwenen. De richtlijnen zijn volgens verweerder op schrift gesteld naar aanleiding van de opmerkingen van de Commissie. Deze vormen een op schrift gestelde uiteenzetting van een langzamerhand in de praktijk ontwikkelde benaderingswijze door verweerder ten aanzien van de ingewikkelde en specialistische materie van het orgel als beschermd monument. Dat deze in de loop der tijd gegroeide oordeelsvorming niet eerder op schrift is gesteld hangt samen met het feit dat de richtlijnen een verantwoording vormen van de motivering van de in de loop der tijd genomen besluiten op dit terrein. Verweerder is van mening dat hij in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat hier sprake is van een grotendeels nieuw instrument en wijst in dit verband op het bepaalde in artikel 3, derde lid, Brom, waaruit blijkt dat verweerder in dit opzicht een discretionaire bevoegdheid heeft. Het bestreden besluit is volgens verweerder met inachtneming van de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. De door eiseres genoemde gevallen zijn volgens verweerder niet met het onderhavige geval te vergelijken. Uit die gevallen kan daarom niet opgemaakt worden dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. het beroep onder nummer 05/4 Eiseres is van mening dat verweerder haar bezwaarschrift ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De in het monumentenregister aangebrachte wijziging heeft wel degelijk rechtsgevolg, nu met de wijziging uitdrukkelijk is vastgelegd dat het orgel niet langer monumentale waarde heeft. De wijziging brengt derhalve mee dat verweerder het nog resterende originele pijpwerk niet langer van monumentale waarde acht. Dit heeft tot gevolg dat verlening van restauratie- en onderhoudssubsidies voor het pijpwerk in beginsel niet mogelijk is. Tevens zal de wijziging van de omschrijving gevolgen hebben voor de vergunningverlening in geval van toekomstige wijzigingen aan het pijpwerk. Toekomstige wijzigingen zullen volgens eiseres gemakkelijker worden vergund als vaststaat dat blijkens het monumentenregister het pijpwerk nagenoeg geheel verloren is gegaan. Eiseres acht de wijziging van de omschrijving in het Monumentenregister onrechtmatig. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen. De aangebrachte wijziging roept volgens verweerder geen rechtsgevolgen in het leven die zonder vermelding in het monumentenregister niet zouden hebben plaatsgevonden. Met de aangebrachte wijziging in de omschrijving is volgens verweerder niets veranderd in de omvang van de bestaande bescherming van het orgel als monument. Er is daarom sprake van een feitelijke handeling. Toepasselijke regelgeving De Monumentenwet 1998, voorzover hier van belang, luidt: Artikel 3 1. Onze minister kan, al dan niet op verzoek van belanghebbenden, onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument. 2. Voordat Onze minister terzake een beschikking geeft, vraagt hij advies aan de raad van de gemeente waarin het monument is gelegen (...) 3. Onze minister doet mededeling van de adviesaanvraag, bedoeld in het tweede lid, aan degene die in de kadastrale registratie als eigenaar en beperkt gerechtigde staan vermeld(...). 4. Burgemeester en wethouders stellen de in het derde lid genoemde belanghebbenden in de gelegenheid zich te doen horen (...) Artikel 6: 1. Onze minister houdt voor elke gemeente een register aan van de beschermde monumenten. In het register schrijft hij de monumenten in die hij heeft aangewezen, voorzover geen beroep tegen die aanwijzing is ingesteld of een beroep is afgewezen. (...) Artikel 8: 1. Onze minister is bevoegd ambtshalve of op verzoek van belanghebbenden in het register wijzigingen aan te brengen. De artikelen 3 tot en met 7 zijn van overeenkomstige toepassing. 2. Indien de wijziging naar het oordeel van Onze minister van ondergeschikte betekenis is of indien de wijziging betreft het doorhalen van de inschrijving van een monument dat is teniet gegaan, blijft overeenkomstige toepassing van artikel 3 achterwege. Artikel 34: 1. Onze minister kan subsidie verstrekken ten behoeve van het herstel en de instandhouding van beschermde monumenten. (...) 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidie, bedoeld in het eerste lid. Ter uitvoering van artikel 34, derd lid, zijn vastgesteld het Besluit rijkssubsidiëring monumenten 1997 (Brrm) en het Besluit rijkssubsidiëring onderhoud monumenten (Brom). Artikel 16, derde lid, Brrm bepaalt dat, indien uit het register, bedoeld in artikel 6 van de wet, blijkt dat een monument uitsluitend beschermd is vanwege één of meer met name genoemde onderdelen of objecten, de monumentale waarde van dat monument uitsluitend wordt bepaald door die onderdelen of objecten. Artikel 3 Brom luidt - voor zover hier van belang - als volgt: 1. Onze minister kan jaarlijks subsidie verstrekken voor onderhoudswerkzaamheden aan: (....) i. orgels met uitzondering van de orgelkast; (....) 2. (....) 3. Subsidie wordt uitsluitend verstrekt, indien de onderhoudswerkzaamheden naar het oordeel van Onze minister sober en doelmatig zijn uitgevoerd; en a. betrekking hebben op het mechaniek van een monument of b. op het wind- en waterdicht houden van de buitenkant van een monument. 4. Indien uit het register, bedoeld in artikel 6 van de Monumentenwet 1988, blijkt dat een monument uitsluitend beschermd is vanwege één of meer met name genoemde onderdelen of objecten, wordt slechts subsidie verstrekt ten behoeve van die onderdelen of objecten.” De rechtbank ziet aanleiding eerst het beroep onder nummer 05/4 te behandelen. Ter beantwoording ligt de vraag voor of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de beslissing tot wijziging van de omschrijving van het orgel in het monumentenregister geen besluit maar een feitelijke handeling is, waartegen ingevolge de Awb geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Dienaangaande wordt als volgt overwogen. De rechtbank stelt vast dat de omschrijving van het orgel in het register is opgenomen als onderdeel van de kerk. De gehele omschrijving luidde vóór de brandschade: “Ned. Herv. Kerk. Turfstenen schip van omstreeks 1100. Gotisch koor ter vervanging van romaanse absis. Inwendig 15e eeuwse muurschilderingen. Inventaris: twee herenbanken met Lod. XIV versieringen. Orgel met Hoofdwerk en Borstwerk, in 1718 gebouwd door Rudolf Garrels. Een koperen houder voor twee kaarsen en een koperen zandloperhouder, beide XVIId.” Op 30 maart 2001 is aan de Bewaarder van het Kadaster verzocht aan de omschrijving bij het orgel toe te voegen: “Bij een brand in 1995, gedurende de restauratie van het orgel, ging het pijpwerk nagenoeg geheel verloren.” De rechtbank constateert dat met de aangebrachte wijziging de inschrijving van het orgel als monument niet is doorgehaald. Het orgel wordt thans nog steeds in de omschrijving nadrukkelijk genoemd als onderdeel van de inventaris van de kerk. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit de wijziging in de omschrijving niet worden afgeleid dat verweerder aan het pijpwerk (waaronder het nog aanwezige originele pijpwerk) geen monumentale waarde meer toekent. Uit de huidige omschrijving kan dus niet worden afgeleid dat het monument uitsluitend beschermd is vanwege één of meer met name genoemde onderdelen of objecten, zoals bedoeld in artikel 3, vierde lid van het Brom en artikel 16, derde lid van het Brrm. De vraag of onderhoud van het pijpwerk nog voor subsidie in aanmerking komt kan dan ook niet worden beantwoord op grond van de omschrijving in het register. De wijziging moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als enkel een weergave van een feitelijke gebeurtenis. Het antwoord op de vraag of die weergave juist is(nu er nog ongeveer 200 originele pijpen behouden zijn gebleven) kan aan het feitelijk karakter van de (beslissing tot) wijziging niet afdoen. De (beslissing tot) wijziging van de omschrijving heeft derhalve geen beoogd rechtsgevolg en moet worden aangemerkt als een feitelijke handeling. Verweerder heeft terecht geoordeeld dat de beslissing van 30 maart 2001 om de Bewaarder van het Kadaster te verzoeken tot wijziging van de omschrijving in het register geen besluit is, zodat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt op grond van artikel 8:1 juncto 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht. Het bezwaar is derhalve terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is ongegrond. Ten aanzien van het beroep onder nummer 05/4 wordt als volgt overwogen. Ter beoordeling ligt voor de vraag of verweerder de aanvraag heeft kunnen afwijzen op de grond dat de uitgevoerde werkzaamheden betrekking hebben op niet-monumentale delen van het orgel. De onderhoudswerkzaamheden, ten aanzien waarvan om verstrekking van subsidie is verzocht, betreffen het bijregelen van de speelmechanieken en het stemmen van het orgel. Met betrekking tot de weigering tot verstrekking van de onderhoudssubsidie voor het stemmen van het orgel overweegt de rechtbank als volgt. Uit hetgeen omtrent het beroep onder nummer 05/4 is overwogen volgt dat verweerder de wijziging van de omschrijving in het register terecht niet redengevend heeft geacht voor de afwijzing van de aanvraag. Omgekeerd heeft eiseres aan het feit dat de omschrijving tot 30 maart 2001 ongewijzigd is gebleven ook niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat verweerder het pijpwerk wel van monumentale waarde achtte. De rechtbank is voorts van oordeel dat eiseres aan de omstandigheid dat na de brand de restauratiesubsidie, zoals die voorafgaand aan de brand was verleend, alsnog geheel is verstrekt, niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat verweerder het gerestaureerde/gereconstrueerde orgel in zijn geheel van monumentale waarde zou blijven achten en derhalve ook in de toekomst tot verstrekking van subsidie ten behoeve van onderhoud dan wel restauratie van het orgel zou overgaan. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam uiteengezet waarom na de brand toch voortgegaan is met de subsidieverstrekking. De orgelmaker kon een financiële verantwoording overleggen van hetgeen voorafgaand aan de brand reeds aan restauratiewerkzaamheden was verricht. De betrokken werkzaamheden waren in een gevorderd stadium toen de brand uitbrak. Het in het vooruitzicht gestelde subsidiegeld voor de nog resterende restauratiewerkzaamheden was voorts reeds intern bij de rijksdienst gereserveerd. Op verweerder is een beroep gedaan om de eerder gedane subsidieverlening gestand te doen en verweerder heeft hieraan voldaan. Niet is gebleken dat verweerder zich in dat verband nadrukkelijk op het standpunt heeft gesteld dat ook na de brand het gerestaureerde/gereconstrueerde orgel in zijn geheel monumentale waarde behield. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op bezwaar gebaseerd op richtlijnen, die de afgelopen 30 jaar zijn gehanteerd ten aanzien van subsidieverzoeken voor restauratie en onderhoud van orgels die dateren van vóór 1750. De richtlijnen zijn ontwikkeld omdat bij (resten) van oude orgels vaak sprake is van reconstructie en completering. Op grond van deze richtlijnen kan subsidieverstrekking gerechtvaardigd zijn als sprake is van een nog substantieel aanwezige hoeveelheid oud klinkend materiaal of van een zodanige hoeveelheid orgeltechnisch uniek materiaal. Volgens de richtijnen wordt, indien minder dan twintig procent van het aantal registers oud is, het pijpwerk als nieuw beschouwd, waarbij eventuele restanten van oud pijpwerk zijn gebruikt. In die gevallen is het pijpwerk niet beschermenswaardig en dus worden werkzaamheden daaraan dan ook als niet-subsidiabel aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder in redelijkheid als richtlijn hanteren dat, indien het aantal oude registers minder dan 20 % van het totaal aantal registers is, het pijpwerk als nieuw wordt beschouwd en onderhoud daarvan derhalve niet voor subsidieverstrekking op grond van het Brom in aanmerking komt. In het geval van het orgel van eiseres is minder dan 20 % (19,5%) van de registers oud, zodat het pijpwerk als nieuw is aangemerkt. De stelling van eiseres dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het fair play beginsel door de richtlijnen pas in het, in het kader van de bezwaarprocedure uitgebrachte, aanvullend verweerschrift van 5 juli 2004 aan te voeren, slaagt niet. Er zijn geen aanwijzingen om verweerder niet te volgen waar hij stelt dat de richtlijnen een niet eerder op schrift gestelde weergave zijn van een langzamerhand in de praktijk ontwikkelde benaderingswijze. Van vooringenomenheid van de kant van verweerder is niet gebleken. Ook valt niet in te zien dat verweerder, door in deze procedure de richtlijnen eerst in de bezwaarfase in te brengen, de mogelijkheden voor eiseres om te verkrijgen wat zij als haar recht ziet heeft bemoeilijkt of gefrustreerd. Het feit dat verweerder de richtlijnen niet (aan eiseres) kenbaar heeft gemaakt voordat eiseres in 1999 opdracht had gegeven voor de bouw van een zelfstandig pedaalwerk met drie registers kan niet worden aangemerkt als strijdig met het rechtszekerheidsbeginsel. Niet valt in te zien waarom verweerder voorafgaand aan het indienen van een subsidieaanvraag of een verzoek van eiseres duidelijkheid diende te verschaffen over de vraag of het pijpwerk nog als van monumentale waarde zou worden aangemerkt met het oog op subsidieverstrekking. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat niet gebleken is dat verweerder niet op de hoogte was van alle feiten en relevante belangen. De rechtbank: - verklaart het beroep onder nummer 05/3 gegrond; - vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen; - bepaalt dat het door eiseres betaalde griffierecht van € 273,- aan eiseres wordt vergoed door de Staat; - veroordeelt verweerder in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden bepaald op € 648,30 (€644 ter zake van de kosten van rechtsbijstand en €4,30 ter zake van door eiseres gemaakte reiskosten). De rechtbank wijst de Staat aan als de rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden. - verklaart het beroep onder nummer 05/4 ongegrond. Aldus gegeven door mr. J.L. Boxum, voorzitter en uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2006 door mr. J.L. Boxum, in tegenwoordigheid van mr. K. Jongsma, griffier. Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier. mr. K. Jongsma mr. J.L. Boxum Afschrift verzonden op: