ECLI:NL:RBASS:2003:AN7863

Meervoudige kamer

voor

bestuursrechtelijke zaken

Kenmerk: 02/599 BELEI

U I T S P R A A K

In het geding tussen

mr. P.J. van Steen q.q., kantoorhoudende te Hoogeveen, eiser,

en

Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente De Wolden, verweerder.

I. Procesverloop

Bij besluit van 25 juni 2002, verzonden op 8 juli 2002, heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit van 25 augustus 1998 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de afwijzing van het door [verzoeker] ingediende verzoek om schadevergoeding.

Namens eiser is bij brief van 16 juli 2002 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn ingediend bij schrijven van 26 augustus 2002.

Verweerder heeft bij brief van 18 september 2002 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Bij schrijven van 20 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingezonden. Eiser heeft hiervan afschriften ontvangen.

Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 12 augustus 2003, alwaar eiser in persoon is verschenen.

Voor verweerder is verschenen A.H. Luten-de Boer.

Namens de Minister van Verkeer en Waterstaat is verschenen mr. G.J. Annevelink.

II. Motivering

Algemeen

Ingevolge het bepaalde in artikel 5 van de wet van 19 juni 1997 tot gemeentelijke herindeling in de provincie Drenthe (Stb. 1997, 283) zijn de rechten en verplichtingen van de gemeente Ruinen per 1 januari 1998 overgegaan op de gemeente De Wolden. Hieruit vloeit voort dat waar in het vervolg wordt gesproken van verweerder, bedacht moet worden dat de voor 1 januari 1998 verrichte handelingen en besluiten zijn verricht respectievelijk genomen door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ruinen. Voor zover in het hierna volgende wordt gesproken van verweerder wordt daaronder derhalve mede verstaan voornoemd college.

De rechtbank gaat bij haar oordeelsvorming uit van de navolgende feiten en omstandigheden.

Aan de Beilerweg te Pesse heeft [verzoeker] (hierna: [verzoeker]) een restaurant geëxploiteerd, hetwelk is gelegen in de directe nabijheid van een afrit van de rijksweg A 28.

Verweerder heeft op 15 september 1997 een bouwvergunning verleend aan de gemeente Ruinen voor het plaatsen van een geluidsscherm langs de rijksweg A 28 ter hoogte van Pesse. De uitvoering van de werkzaamheden in verband met het plaatsen van dit geluidsscherm heeft plaatsgevonden in het voorjaar van 1998.

Ten behoeve van deze werkzaamheden heeft Rijkswaterstaat de oostelijke afrit 'Pesse' van de rijksweg A 28 in het voorjaar van 1998 diverse malen afgesloten. Hierdoor was het restaurant van [verzoeker] vanuit zuidelijke richting niet bereikbaar via meergenoemde afrit.

Bij brief van 11 mei 1998 heeft [verzoeker] verweerder verzocht om vergoeding van de omzetschade die door hem zou zijn geleden in de maanden maart en april 1998 als gevolg van bovenbedoelde afsluiting. De omzetschade is door [verzoeker] berekend op fl. 51.833,60.

Bij het (primaire) besluit van 25 augustus 1998 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Tegen dit besluit heeft [verzoeker] bezwaar aangetekend.

Bij vonnis van 16 maart 1999 is [verzoeker] failliet verklaard. Eiser is daarbij als curator van het faillissement aangewezen. Eiser heeft namens de boedel de bezwaarprocedure voortgezet.

Bij het besluit van 13 april 1999 heeft verweerder de ingediende bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Het door eiser tegen dit besluit ingestelde beroep is bij uitspraak van 11 oktober 1999 gegrond verklaard, waarbij het besluit van 13 april 1999 en het besluit van 25 augustus 1998 door de rechtbank zijn vernietigd (het geding 99/117).

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoogeveen hebben tegen deze uitspraak van de rechtbank, waarbij onder meer was bepaald dat voornoemd college bevoegd moet worden geacht te beslissen op het door [verzoeker] ingediende verzoek om schadevergoeding, hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS).

Bij uitspraak van 26 september 2000 heeft de ABRS het hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank van 11 oktober 1999 vernietigd, voor zover daarbij het (primaire) besluit van verweerder d.d. 25 augustus 1999 is vernietigd. Door de ABRS wordt in voornoemde uitspraak aangegeven dat niet het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoogeveen, doch verweerder (inhoudelijk) dient te beslissen op het schadeverzoek dat is ingediend door [verzoeker].

Verweerder heeft ter uitvoering van de uitspraak van de ABRS de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) te Rotterdam aangezocht om hem te adviseren omtrent de schadeclaim van [verzoeker], welke nadien is opgegaan in de faillissementsboedel.

In het schrijven van 16 januari 2002 heeft de SAOZ aan verweerder advies uitgebracht en daarbij aangegeven dat de grondslag voor schadevergoeding dan wel nadeelcompensatie niet is gelegen in de verleende bouwvergunning, doch in het (feitelijk) besluit van Rijkswaterstaat -zijnde de wegbeheerder- om de oostelijke afrit 'Pesse' van de rijksweg A 28 af te sluiten.

Bij het thans bestreden besluit (op bezwaar) heeft verweerder het verzoek van [verzoeker] om schadevergoeding overeenkomstig het advies van de SAOZ afgewezen.

Standpunten partijen

Eiser stelt zich evenals de Minister van Verkeer en Waterstaat op het standpunt dat niet de feitelijke afsluiting van de oostelijke afrit 'Pesse' van de rijksweg A 28, doch de door verweerder verleende bouwvergunning voor het plaatsen van een geluidsscherm langs de rijksweg A 28, als de schadeveroorzakende factor moet worden aangemerkt. Verwezen wordt daarbij naar de brief van Rijkswaterstaat d.d. 30 juli 2002.

In die brief is vermeld dat in het rapport van de SAOZ ten onrechte is aangenomen dat het plaatsen van een geluidsscherm langs een rijksweg als de A 28 normaal gesproken onder verantwoordelijkheid van Rijkswaterstaat plaatsvindt en niet door, en onder verantwoordelijkheid van, de desbetreffende gemeente.

Het plaatsen van een geluidsscherm vindt plaats, aldus Rijkswaterstaat, in het kader van geluidssanering, waarvoor de gemeenten verantwoordelijkheid dragen. Dit wordt volgens Rijkswaterstaat geïllustreerd door het feit dat voor dit soort projecten, en ook in het onderhavige geval, subsidie aan de desbetreffende gemeente wordt verleend.

Van een opdracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu tot plaatsing van een geluidsscherm is dan ook geen sprake geweest.

Slechts in de situatie dat Rijkswaterstaat zelf reconstructiewerkzaamheden aan de weg uitvoert, kan zij verantwoordelijk worden gesteld voor de in dat kader te nemen verkeersmaatregelen, in welk verband wordt gewezen op de Regeling nadeelcompensatie Rijkswaterstaat.

Voor het geval een gemeente de voor de plaatsing van een geluidsscherm noodzakelijke werkzaamheden uitbesteedt aan Rijkswaterstaat, wordt in de alsdan te sluiten overeenkomst een clausule opgenomen waarin Rijkswaterstaat door de betrokken gemeente wordt gevrijwaard van eventuele schadeclaims van derden. In het onderhavige geval zijn de werkzaamheden echter niet aan Rijkswaterstaat uitbesteed.

Door de Minister van Verkeer en Waterstaat is er voorts op gewezen dat de afsluiting vanuit verkeerstechnisch oogpunt, mede gelet op de ter zake geldende regelgeving, noodzakelijk was te achten.

Verweerder handhaaft zijn in het besluit van 25 juni 2002 ingenomen standpunt dat de schade is veroorzaakt door de feitelijke afsluiting van de oostelijke afrit 'Pesse' van de rijksweg A 28 door Rijkswaterstaat. Verweerder stelt hierbij dat er zonder deze afsluiting geen schade zou zijn veroorzaakt door de bouwwerkzaamheden.

Aan de feitelijke afsluiting ligt in de optiek van verweerder een (verkeers)besluit van Rijkswaterstaat ten grondslag, in welk verband wordt verwezen naar de uitspraak van de ABRS, gepubliceerd in AB 1996/345. Vorengenoemd besluit valt volgens verweerder terug te voeren op de in het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (Babw) neergelegde bevoegdheid van Rijkswaterstaat daartoe.

Verweerder wijst er op dat de sanering van geluidshinder plaatsvond ten behoeve van woningen die reeds aanwezig waren voordat de rijksweg A 28 is aangelegd. Gelet daarop zou volgens verweerder vergoeding van schade die bij derden optreedt door bedoelde sanering mogelijk op grond van artikel 126 van de Wet geluidhinder kunnen worden vergoed.

Ten slotte stelt verweerder dat een planschadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO niet aan de orde is en dat evenmin aanleiding bestaat om een onrechtmatige (overheids)daad, als grondslag voor vergoeding van schade, aan te nemen, nu moet worden uitgegaan van de juistheid van de verleende bouwvergunning.

De rechtbank ziet zich in deze zaak gesteld voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit het verzoek om schadevergoeding, ingediend door [verzoeker], terecht heeft afgewezen. Die afwijzing is gestoeld, zo stelt de rechtbank vast, op de stelling van verweerder dat er geen (direct) causaal verband bestaat tussen enerzijds de door de rechtsvoorganger van verweerder verleende vergunning tot het plaatsen van een geluidsscherm langs de rijksweg A 28 en anderzijds de omzetschade die door [verzoeker] is geleden. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.

Allereerst merkt de rechtbank op dat eiser, gelet op het bepaalde in artikel 8:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), juncto het bepaalde in artikel 25, eerste lid, van de Faillissementswet, in het onderhavige geding als belanghebbende kan worden aangemerkt. Partijen verschillen daarover overigens ook niet van mening.

Evenmin is in geding dat de afwijzing van het verzoek van [verzoeker] om schadevergoeding, kan worden aangemerkt als een besluit bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, waartegen voor eiser de mogelijkheid van bezwaar en beroep openstaat.

Met betrekking tot de inhoudelijke kant van de zaak overweegt de rechtbank als volgt.

Eiser heeft zijn vordering tot schadevergoeding doen steunen op de stelling dat zonder de verlening van een vergunning tot plaatsing van een geluidsscherm geen (omzet)schade zou zijn opgetreden. Door eiser is naar voren gebracht dat die schade ten tijde van de verlening van de vergunning ook al voorzienbaar voor verweerder had moeten zijn. Dit had verweerder ertoe moeten brengen, aldus eiser, dusdanige

voorwaarden aan die vergunning te verbinden dat het risico van schade voor derden zou zijn geminimaliseerd.

De rechtbank leidt uit dit betoog af dat eiser de rechtmatigheid van het besluit van

15 september 1997 ter discussie wil stellen. Nu echter tegen bedoeld besluit geen rechtsmiddelen zijn aangewend, moet volgens vaste jurisprudentie van de rechtmatigheid van dat besluit worden uitgegaan. Van een in de jurisprudentie genoemde uitzondering op die regel is immers onweersproken geen sprake.

Ook indien echter sprake is van een rechtmatige overheidsdaad bestaat onder omstandigheden grond voor het aannemen van een verplichting tot het vergoeden van door derden ten gevolge van het besluit geleden schade. Een dergelijke vordering wordt dan doorgaans gestoeld op de plicht van de overheid om burgers gelijk te behandelen en dus de burger voor zover die als gevolg van overheidshandelen gebukt gaat onder een onevenredige zware last daarvoor financieel te compenseren (het beginsel van 'égalité devant les charges publiques'). Indien deze verplichting tot nadeelcompensatie niet is neergelegd in een wettelijke bepaling of schriftelijk neergelegd beleid, kan zij rechtsreeks worden gestoeld op het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb, waarin vorengenoemd beginsel tot uitdrukking wordt gebracht.

Door eiser is -ten subsidiaire- aangegeven dat het verzoek om schadevergoeding in vorenstaande zin moet worden opgevat. Daarbij is aangegeven dat verweerder in het kader van het algemeen belang kon komen tot het verlenen van een bouwvergunning voor het plaatsen van een geluidsscherm, doch dat het onevenredig moet worden geacht dat de daaruit voortvloeiende schade geheel voor rekening van eiser komt. Te meer, nu het hier niet gaat om schade ten gevolge van een normaal maatschappelijk risico. De rechtbank overweegt in dat verband het volgende.

De rechtbank stelt voorop dat in het onderhavig geval, gelet op de hierna volgende overwegingen, in het midden zal worden gelaten of bij schade ten gevolge van een gebonden beschikking als hier aan de orde, wel grond kan bestaan voor vergoeding daarvan op grond van het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb. Wel merkt de rechtbank op dat daarover twijfel kan bestaan, in welk verband wordt verwezen naar de uitspraken van de ABRS, gepubliceerd in de Gemeentestem 7128/9 en AB 2001/222. Daarin wordt door de ABRS onder meer uitgesproken dat schade op grond van het égalité-beginsel slechts voor vergoeding in aanmerking kan komen indien het schadeveroorzakend besluit is genomen ter behartiging van het algemeen belang. In het onderhavige geval is niet gebleken dat de bouwvergunning is verleend ter behartiging van het algemeen belang. Voorts bestaat, anders dan bij toepassing van het égalité-beginsel wordt verondersteld, bij de verlening van een bouwvergunning geen beleidsvrijheid voor het bestuursorgaan. Een dergelijke vergunning, zo stelt de rechtbank vast, moet worden verleend -voor zover hier althans van belang- indien het bestemmingsplan zich daartegen niet verzet.

Ondanks het vorenstaande ziet de rechtbank aanleiding over te gaan tot een beantwoording van de vraag of zich een causaal verband voordoet tussen de verleende bouwvergunning en de ontstane schade. Dit gelet op de uitspraak van de ABRS d.d.

26 september 2000, voor zover daarin is overwogen dat ten gevolge van de verlening van meergenoemde bouwvergunning in beginsel een verplichting tot schadevergoeding

kan ontstaan voor verweerder. Partijen verschillen ook met name op dit punt van mening. Overwogen wordt dienaangaande als volgt

Niet te ontkennen valt dat uit de verlening van een bouwvergunning doorgaans zal voortvloeien dat daarvan gebruik wordt gemaakt en (feitelijke) handelingen worden verricht ter oprichting van het bouwwerk waarvoor vergunning is verleend. Evenzeer zal het in sommige gevallen nodig zijn dat nadere en aanvullende besluiten -al dan niet door een ander bestuursorgaan- worden genomen teneinde daadwerkelijk uitvoering te kunnen geven aan de verleende bouwvergunning. Aldus opgevat bestaat er een causaal verband tussen de verleende vergunning tot plaatsing van een geluidsscherm en de door [verzoeker] geleden omzetschade.

Niet in geding is immers dat de werkzaamheden langs de rijksweg A 28 hebben plaatsgevonden ter uitvoering van de verleende bouwvergunning en evenmin dat voor de plaatsing van het geluidsscherm -vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid- afsluiting noodzakelijk was van de oostelijke afrit 'Pesse' van de rijksweg A 28. Deze afsluiting is geschied door Rijkswaterstaat, waarbij de rechtbank in het midden kan laten of daartoe een (verkeers)besluit is genomen.

De vraag is vervolgens of de hier voren geschetste ruime uitleg van het begrip 'causaal verband' moet worden aangehouden dan wel of er aanleiding bestaat dit begrip enger te interpreteren. Die laatste vraag beantwoordt de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraken van de ABRS gepubliceerd in JB 1999/ 192 en 215, alsmede JB 2000/137 en de uitspraak van de rechtbank Rotterdam, gepubliceerd in JB 2001/228 bevestigend.

Met het besluit tot het verlenen van een bouwvergunning is naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer gegeven of, en zo ja, op welke wijze, van die vergunning gebruik zal worden gemaakt. Het feitelijk handelen ter uitvoering van een vergunning door de houder daarvan kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet zonder meer worden toegerekend aan het bestuursorgaan, zijnde de verstrekker van de vergunning. De omstandigheid dat in het hier aan de orde zijnde geval verweerder een bouwvergunning heeft verleend aan de (voorganger van de) gemeente De Wolden maakt dit niet anders, nu die gemeente in het kader van de plaatsing van meergenoemd geluidsscherm in privaatrechtelijke zin optreedt. Bedoelde werkzaamheden zijn derhalve niet verricht in het kader van een tussen eiser (dan wel [verzoeker]) en verweerder bestaande publiekrechtelijke verhouding.

De rechtbank voegt aan vorenstaande toe dat niet in geschil is dat ook het feitelijk handelen rechtmatig is geschied en eiser verweerder derhalve niet (civielrechtelijk) heeft aangesproken uit onrechtmatige daad.

Onder de hier voren geschetste omstandigheden moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangenomen dat de door [verzoeker] geleden schade in overwegende mate een gevolg is van de wijze waarop Rijkswaterstaat gebruik maakt van de hem, blijkens vorengenoemde regelgeving bij uitsluiting van anderen, toegekende publiekrechtelijke bevoegdheden. De omstandigheid dat Rijkswaterstaat, zoals ter zitting naar voren is gebracht, zelf geen invloed kan uitoefenen op het besluit een bouwvergunning te verlenen en zich aldus geconfronteerd kan zien met een verplichting tot vergoeding van schade zonder dat voor hem de mogelijkheid heeft bestaan deze te voorkomen, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders.

Redengevend daarvoor is met name dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen het treffen van verkeersmaatregelen exclusief bij Rijkswaterstaat neer te leggen. Daarbij heeft de wetgever, zo mag worden aangenomen, zich gerealiseerd dat het treffen van dergelijke maatregelen, ongeacht of dit valt terug te voeren op een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb of een feitelijke handeling, schade voor derden kan veroorzaken. Immers, de Regeling Nadeelcompensatie Rijkswaterstaat 1991 (hierna: de Regeling) is juist voor deze situaties tot stand gebracht, terwijl daarin voor het bieden van nadeelcompensatie niet de voorwaarde wordt gesteld dat primair geen ander schadeveroorzakend besluit of schadeveroorzakende handeling kan worden aangewezen. Evenmin is de mogelijkheid van nadeelcompensatie beperkt tot schade welke wordt veroorzaakt door werkzaamheden die door Rijkswaterstaat in zijn hoedanigheid van wegbeheerder worden verricht.

Uit het verhandelde ter zitting valt naar het oordeel van de rechtbank ook af te leiden dat dit uitdrukkelijk niet de bedoeling is geweest bij het tot stand brengen van de Regeling. Aangegeven is immers dat in situaties waarin het risico dat schade van derden moet worden vergoed in de visie van Rijkswaterstaat elders behoort te liggen, in een te sluiten overeenkomst een clausule wordt opgenomen waarin Rijkswaterstaat van de gevolgen van de aansprakelijkstelling wordt gevrijwaard. Zulks geschiedt zelfs standaard indien Rijkswaterstaat door een gemeente wordt belast met de uitvoering van werkzaamheden zoals bijvoorbeeld het plaatsen van een geluidsscherm. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat moet worden aangenomen dat (primair) Rijkswaterstaat voor schade ten gevolge van bouwactiviteiten langs rijkswegen ten faveure van andere (rechts)personen, aansprakelijk kan worden gehouden.

De omstandigheid dat in het onderhavige geval niet een dergelijke overeenkomst is opgemaakt, naar zeggen van Rijkswaterstaat daar hij in verband met een reorganisatie niet zelf door de gemeente De Wolden met de bouwwerkzaamheden was belast, maakt vorenstaande naar het oordeel van de rechtbank niet anders. De vraag onder wiens verantwoordelijkheid de werkzaamheden plaatsvinden behoeft immers op geen enkele wijze bepalend te zijn voor de vraag of, en zo ja onder welke condities, Rijkswaterstaat bereid is mede te werken aan de plaatsing van een geluidsscherm. Niets staat er immers aan in de weg om daarbij de voorwaarde te stellen dat eventuele schade voor rekening komt van de opdrachtgever.

Gelet op vorenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat geen (direct) causaal verband kan worden aangenomen tussen de verlening van een bouwvergunning tot plaatsing van een geluidsscherm langs de rijksweg A 28 door verweerder en de door [verzoeker] gelden omzetschade. Door verweerder is in het bestreden besluit dan ook terecht aangenomen dat hij niet gehouden is tot vergoeding van die schade. Het beroep wordt dan ook ongegrond verklaard.

Aan de vraag of bedoelde schade is te beschouwen als een normaal maatschappelijk risico, en zo neen, op welke hoogte de schade moet worden begroot, behoeft de rechtbank, gelet op vorenstaande overwegingen, niet toe te komen.

Voor toepassing van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb ziet de rechtbank geen aanleiding.

III. Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond.

Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede ieder andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het instellen van hoger beroep dient te geschieden middels het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.

Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, en mrs. A.T. de Kwaasteniet en J.H. de Wildt, leden, en uitgesproken in het openbaar op

door mr. T.F. Bruinenberg, in tegenwoordigheid van mr. A. Verweij, griffier.

mr. A. Verweij mr. T.F. Bruinenberg

Afschrift verzonden op: