ECLI:NL:RBASS:1999:AA3510

Arrondissementsrechtbank Assen Vijfde meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken Kenmerk:98 / 440 ANW P03 98 / 563 ANW P03 Uitspraak In de gedingen tussen A wonende te B, eiseres, en het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen, verweerder. I. Procesverloop Namens eiseres heeft mr. [...], advocaat en procureur te Utrecht, beroep ingesteld tegen het besluit d.d. 4 juni 1998 van verweerder, waarbij verweerder het bezwaarschrift van eiseres tegen de beschikking van 11 december 1997 ongegrond heeft verklaard. Bij deze beschikking heeft verweerder de nabestaandenuitkering van eiseres met ingang van 1 januari 1998 vastgesteld op f 588,53 bruto per maand met bijbehorende vakantie-uitkering. Verweerder heeft de gedingstukken en een verweerschrift ingestuurd. Verweerder heeft bij beschikking van 30 juni 1998, met toepassing van de wet van 18 juni 1998, Stb 377 (Wijzigingswet Anw) de nabestaandenuitkering van eiseres met ingang van 1 juli 1998 vastgesteld op f 1.102,62 bruto per maand met bijbehorende vakantie-uitkering en voorts bepaald dat eiseres over de periode 1 januari tot 1 juli 1998 een dienovereenkomstige nabetaling zal ontvangen. De gemachtigde van eiseres heeft desgevraagd de rechtbank meegedeeld dat na de beschikking van 30 juni 1998 het beroep onverkort gehandhaafd blijft. De rechtbank heeft de beschikking van 30 juni 1998 aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18, tweede lid Awb, strekkende tot wijziging van het besluit van 4 juni 1998, waarbij niet volledig aan het beroep van eiseres is tegemoet gekomen. De rechtbank heeft dit (nieuwe) besluit van verweerder geregistreerd onder nummer 98/563. Op grond van artikel 6:19 Awb, eerste lid, wordt het beroep van eiseres mede gericht geacht tegen dit bestuit. Partijen hebben afschriften van de gedingstukken ontvangen. Het beroep is -tezamen met een aantal andere beroepschriften die zich richten tegen het overgangsrecht van de Algemene Nabestaandenwet (Anw)- behandeld ter zitting van de vijfde meervoudige kamer op 5 november 1998. Eiseres is, daartoe opgeroepen, verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder werd, daartoe eveneens opgeroepen, ter zitting vertegenwoordigd door de heer [...], medewerker van de SVB. II. Motivering. a. De feiten. Eiseres, geboren [...] 1940, heeft op 26 juli 1994 een weduwenpensioen krachtens de Algemene Weduwen en Wezenwet (AWW) aangevraagd omdat haar echtgenoot, de heer [...] op 18 juli 1994 is overleden. Ten tijde van diens overlijden waren alle uit het huwelijk geboren kinderen reeds ouder dan 18 jaar. Bij beschikking van 4 augustus 1994 is aan eiseres een AWW-uitkering toegekend met ingang van 1 juli 1994, ten bedrage van toen f 1766,19 bruto per maand. Eiseres genoot, blijkens haar opgave d.d. 28 augustus 1997, naast haar AWW- uitkering, de volgende bruto-inkomsten (inclusief overhevelingstoeslag, exclusief vakantiegeld) - uitkering krachtens de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) f 779,09 per maand. - Werkloosheidsuitkering (WW) f 1590,19 per maand. - aanvullend invaliditeitsuitkering van PGGM van f 107,18 per maand. - weduwenpensioen IBM f 602,30 per maand. - weduwenpensioen ABP f 79,43 per maand. In 1996 is de AWW-uitkering van eiseres omgezet in een uitkering krachtens de Anw van gelijke hoogte. Bij beschikking van 11 december 1997 heeft verweerder het recht op de Anw- uitkering opnieuw vastgesteld met ingang van 1 januari 1998, en daarbij rekening gehouden met f 107,18 aan inkomsten uit arbeid en f 2.369,28 inkomsten in verband met arbeid. Eiseres heeft tegen deze beschikking bezwaar doen maken. Eiseres heeft zich in bezwaar beroepen op schending van internationale (norm)verdragen, met name artikel 1 protocol 1 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 14 EVRM, artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), deel VI Europese Code inzake Sociale Zekerheid en de Internationa Voorts heeft zij aangevoerd dat het overgangsrecht in strijd is met deel X van de Europese Code inzake sociale zekerheid, dat niet de mogelijkheid van anti- cumulatie met uitkeringen kent. Ook is het overgangsrecht in strijd met de IAO-verdragen 121 en 128, welke verdragen rechtstreekse werking toekomt. Ter zitting heeft eiseres dit beroep toelicht door te stellen dat uit de artikelen 28b en 28c van verdrag-128 volgt dat de uitkering en overige inkomsten zodanig moeten zijn dat hetzelfde levenspeil kan worden behaald dan voorheen; de hoogte van de Anw uitkering stelt eiseres niet langer in staat om dat levenspeil te behouden. Voorts komt het overgangsrecht in strijd met de anti-discriminatiebepalingen van de artikel 14 EVRM en 26 van het IVBPR alsmede artikel 1 van de Grondwet (GW) omdat voor inkomsten uit arbeid een ander kortingsregiem geldt dan voor inkomsten in verband met arbeid waardoor sprake is van een ongelijke behandeling van uitkeringsgerechtigden met werknemers bij het recht op een nabestaandenuitkering. Eiseres stelt op deze gronden dat de artikel 66a en 67 van de Anw onverbindend verklaard dienen te worden. d. Het standpunt van verweerder Verweerder stelt dat de bestreden beschikking in overeenstemming met de Anw is genomen. Toetsing van het in de Anw getroffen overgangsrecht aan algemene rechtsbeginselen dient af te stuiten op het bepaalde in artikel 120 GW. De omstandigheden waarop eiseres zich beroept zijn bij het tot stand komen van de wet door de wetgever in de afweging betrokken. Verweerder heeft geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezeggingen gedaan dat nimmer op de nabestaandenuitkering van eiseres gekort zou worden. Aan de onmogelijkheid voor eiseres om zich tegen het reeds gerealiseerde risico bij te verzekeren, is de wetgever voldoende tegemoet gekomen door voor personen van wie de partner reeds voor de inwerkingtreding van de Anw is overleden, een gedeelte van de nabestaandenuitkering gelijk aan 30% van het bruto-minimumloon vrij te stellen van vermindering in verband met inkomen. De wijze waarop bij de vormgeving van het overgangsrecht met de belangen van de categorie rechthebbenden waartoe eiseres behoort is omgegaan, is voorts mede ingegeven door een politiek-sociale afweging; deze afweging dient de rechter te respecteren, gelet op de grenzen van de rechtsvormende taak van de rechter. Van strijd met artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM is geen sprake: de Anw is een wet in formele zin en kan worden geacht te zijn ingegeven door overwegingen van algemeen belang. De rechter dient de afweging van de wetgever die heeft geleid tot het overgangsrecht, te respecteren. Van ongeoorloofd onderscheid tussen inkomen uit arbeid en inkomen in verband met arbeid is geen sprake: de wetgever heeft gewild dat van de inkomenstoets een niet te zeer ontmoedigend effect op de beschikbaarstelling voor de arbeidsmarkt mag uitgaan. Dit is een legitiem doel en het middel waarmee dit doel wordt gerealiseerd staat in een redelijke verhouding tot het doel. De overige verdragsbepalingen waarop eiseres zich beroept zijn geen een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in artikel 94 GW. e. Beoordeling Nu verweerder het besluit van 4 juni 1998 niet handhaaft voor zover dat betrekking heeft op de daarin genoemde bedragen, ziet de rechtbank aanleiding dit besluit in zoverre reeds om deze reden te vernietigen. Met dit besluit, zoals overeenkomstig artikel VI van de Wijzigingswet Anw gewijzigd bij de beschikking van 30 juni 1998, wordt ten aanzien van eiseres het anticumulatie-regime van de Anw ten eerste mate toegepast. Het feit dat, alsmede het tijdstip waarop, dit regime ten aanzien van eiseres is toegepast vloeit voort uit het bij de Anw behorende invoering- en overgangsrecht van de Anw. De stellingen van eiseres kunnen aldus worden begrepen dat het invoering- en overgangsrecht in onvoldoende mate de onder de AWW verkregen rechten respecteert waardoor het in strijd is met terzake geldende bepali Deze benadering heeft aldus tot gevolg dat afhankelijk van de concreet zich voordoende situatie, met in achtneming van de hiervoor genoemde aspecten, telkens bepaald zal moeten worden of de betreffende verdragsbepaling als een ieder verbindend moet worden aangemerkt. Deze benadering kan tot gevolg hebben dat dezelfde verdragsbepaling in het ene gevat als wel ieder-verbindend en in een ander geval als niet ieder-verbindend moet worden beschouwd. Voorbeelden daarvan zijn met name voorhanden in de rechtspraak van de Hoge Raad met betrekking tot artikel 26 IVBPR en artikel 8, juncto 14, EVRM (belastingrechtspraak en de rechtspraak inzake personen- en familierecht). Met deze benadering wordt niet alleen aard en inhoud van de verdragsbepaling, maar ook de staatsrechtelijke positie van de rechter bij de kwalificatie van een verdragsbepaling betrokken. Aan de wetgever komt volgens het EHRM een ruime 'margin of appreciation" toe bij het uitvaardigen van wetten op sociaal en economisch terrein -waarover de opvattingen in een democratische samenleving sterk uiteen kunnen lopen-, waarbij volgens dit Hof de keuze van wetgever wat in het algemeen belang is, gerespecteerd dient te worden, tenzij deze keuze "manifestly without reasonable foundation' is (EHRM 20 november 1995/ NJ 1996/553, Belgische Loodsen). Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Vervolgens is van belang of de inbreuk op het recht van de betrokkene evenredig is met het algemeen belang dat de wetgever met de inbreuk voorstaat, in welk kader met name ook compenserende maatregelen van belang zijn. Voor zover eiseres heeft betoogd dat alleen volledige compensatie de proportionaliteitstoets kan doorstaan, kan de rechtbank dat betoog niet volgen. Naar haar oordeel volgt een dergelijk oordeel ook niet uit de jurisprudentie van het Hof (vgl. EHRM 9 december 1994, NJ 1996, 374, ro 71, Griekse kloosters). Indien een inbreuk alleen toegestaan zou zijn onder het aanbieden van volledige schadevergoeding, zou een bezuiniging op sociale uitkeringen die ook 'bestaande gevallen" raakt, nimmer tot de mogelijkheden behoren en zou het argument van uitputting van de staatsfinanciën de facto geen gewicht in de schaal kunnen leggen, hetgeen de rechtbank niet juist voorkomt. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat het niet aanbieden van enige schadevergoeding slechts in uitzonderlijke gevallen -waarvan geen sprake is- is toegestaan, doch dat evenmin een aanspraak bestaat op volledige schadevergoeding. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het eigen karakter van een stelsel van sociale zekerheid waarbij vele, politiek gekleurde, afwegingen gemaakt dienen te worden, de wetgever eveneens een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt bij de bepaling van de hoogt‚ en de vorm van de compensatie die aan bestaande uitkeringsgerechtigden wordt verleend bij een ingreep in de omvang van hun uitkeringsrechten. De toetsingsruimte van de rechter is dientengevolge beperkt; indien een reële compensatie is aangeboden, zoals in het onderhavige geval in het overgangsrecht Anw is gebeurd. De rechtbank acht in hetgeen eiseres heeft aangevoerd en in hetgeen uit de stukken omtrent de inkomenspositie van eiseres is gebleken, geen grond aanwezig om te oordelen dat de door de wetgever in het overgangsrecht Anw neergelegde compensatie deze toets in dat geval niet kan doorstaan, zodat zij in zoverre artikel 1 van het eerste protocol EVRM niet geschonden acht. Artikel l4 EVRM juncto artikel 1 Protocol 1 EVRM Eiseres heeft betoogd dat in artikel 67, tweede lid, Anw ten onrechte onderscheid gemaakt wordt tussen inkomen uit arbeid -dat gunstiger wordt behandeld- dan inkomen in verband met arbeid. Volgens eiseres worden hiermee arbeidsongeschikte en werkloze nabestaanden zonder redelijke grond anders behandeld dan andere nabestaanden. Verweerder heeft aangegeven dat met het maken van dit onderscheid een redelijk belang is gediend, namelijk het legitieme doel dat van de inkomenstoets een niet t Secundair is de stelling betrokken dat Verdrag-121 normen geeft voor de nationale wettelijke regelingen die betrekking hebben op de gevolgen van arbeidsongevallen of beroepsziekten zodat het niet voor de hand ligt de Anw te waarderen aan de hand van de bepalingen van Verdrag-121. Tenslotte is nog aangegeven dat bij de ingevolge het overlijden van een kostwinner aan de weduwe te verstrekken uitkering, gelet op artikel 6, sub d, juncto, artikel 18 Verdrag-121, ook de eigen financiële situatie van de nabestaande in aanmerking mag worden genomen. De rechtbank stelt vast dat de in de artikelen 18,19 en 20, juncto Bijlage B van Verdrag-121 opgenomen minimumnormen ten aanzien van de aan de weduwe van een overleden kostwinner te verstrekken minimumuitkering gedetailleerd en concreet zijn, en zich deswege in zoverre voor toepassing door de rechter lenen. Gelet op het feit dat het gaat om de naleving van internationaal overeengekomen minimumnormen is de rechtbank voorts van oordeel dat toepassing van deze bepalingen de rechtsvormende taak van de rechter niet te buiten gaat. Voornoemde bepalingen dienen dan ook in casu als ieder-verbindende verdragsbepalingen te worden gekwalificeerd. Nu echter de ex-echtgenoot van eiseres niet ten gevolge van een bedrijfsongeval of een beroepsziekte is overleden valt de aan eiseres ingevolge de Anw verstrekte uitkering buiten het bereik van de bescherming die het Verdrag 121 biedt. Overigens merkt de rechtbank op dat dit verdrag, prima vista, voldoende aanknopingspunten biedt voor het standpunt dat het draagkrachtbeginsel een rol kan spelen bij de ingevolge dit verdrag gewaarborgde rechten. Verdrag betreffende uitkering bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen (IAO-Verdrag Nr. l28, Trb. 1968,131. Ook de in IAO-Verdrag 128 (hierna: Verdrag-128) opgenomen normen met betrekking tot de hoogte van uitkeringen zijn minimumnormen zodat met betrekking tot de kwalificatie van deze bepalingen, in het licht van artikel 94 GW, geldt hetgeen in bovenstaande paragraaf is opgemerkt. In deel IV van, het Verdrag "Uitkeringen aan nagelaten betrekkingen" bieden de artikelen 21 e.v. bescherming bij het verlies van bestaansmiddelen ten gevolge van het overlijden van een kostwinner. Echter ook hier heeft verweerder terecht gewezen op de in artikelen 31 en 32 van het Verdrag-128 opgenomen anti-cumulatievoorschriften die bij de uitbetaling van de gegarandeerde uitkering in acht mogen worden genomen. In artikel 31, lid 1 van het Verdrag-128 is voorzien in anti-cumulatie bij het verrichten van betaalde arbeid door de gerechtigde. Wel dient een aanzienlijk bedrag te worden vrijgelaten, hetgeen in dit verdrag niet nader is uitgewerkt. De rechtbank acht de vrijlatingregeling, zoals opgenomen in het overgangsrecht Anw, in overeenstemming met artikel 28, b en c, van het Verdrag-128. De inkomenstoets in de Anw acht de rechtbank dan ook niet in strijd met het Verdrag-128. Europese Code inzake de sociale zekerheid (Trb.1965, 47). In de Preambule van de Europese Code is aangegeven dat is beoogd normen te formuleren die op een hoger niveau liggen dan de minimumnormen neergelegd in het IAO-Verdrag 102 betreffende de minimumnormen van sociale zekerheid. Deel X van de Code betreft de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen indien de kostwinner niet aan een arbeidsongeval is overleden. De Code stelt in artikel 60, eerste lid, dat het recht op uitkering afhankelijk mag worden gesteld van het vermoeden dat zij niet in staat is in haar eigen behoeften te voorzien. Voorts is toegestaan dat bij de vaststelling van de hoogte van de uitkering rekening wordt gehouden met overige inkomsten, echter onder vrijlating van een bij de nationale wetgeving vastgesteld bedrag (artikel 62 onder b, jo. artikel 67). De rechtbank is van oordeel dat de inkomenstoets van de Anw evenmin met dit verdrag in strijd komt. Europees Sociaal Handvest (Trb. 1963, 90, gerectificeerd Trb 1980, 65) Artikel 12 van het Europees Sociaal handvest van 18 oktober 1