ECLI:NL:RBARN:2009:BI4323

RECHTBANK ARNHEM Sector bestuursrecht registratienummer: AWB 09/1438 proces-verbaal van de mondelinge uitspraak ingevolge artikel 8:84, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto artikel 8:67, derde lid, van de Awb van 8 mei 2009 inzake [verzoeker], verzoeker, wonende te [woonplaats], en de stichting Nationale Stichting tot Exploitatie van Casinospelen in Nederland, te ‘s-Gravenhage handelend onder de naam Holland Casino, verweerster. De voorzieningenrechter I verklaart zich onbevoegd om van het verzoek kennis te nemen; II wijst het verzoek van Holland Casino om verzoeker in de proceskosten te veroordelen af. De voorzieningenrechter ziet zich voor de vraag geplaatst of Holland Casino kan worden gekwalificeerd als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb. Dienaangaande wordt het volgende overwogen. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder een bestuursorgaan verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. Vast staat dat Holland Casino geen orgaan is van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Holland Casino is immers een stichting, derhalve een rechtspersoon met een privaatrechtelijke rechtsvorm. Gelet hierop staat ter beoordeling of zij kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van die wet. Voor het antwoord op die vraag is van belang of aan Holland Casino een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. In dit verband wordt het volgende overwogen. Ingevolge artikel 27g, tweede lid, van de Wet op de kansspelen (WoK) wordt onder een speelcasino verstaan de voor het publiek opengestelde of bedrijfsmatig gedreven inrichting, waar door middel van gemeenschappelijk beoefende kansspelen aan de deelnemers de gelegenheid wordt gegeven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling, waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen Ingevolge het bepaalde in artikel 27h, eerste lid, van de WoK kunnen de Ministers van Justitie en van Economische Zaken aan één rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid voor een door hen te bepalen duur vergunning verlenen tot het organiseren van speelcasino's. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de opbrengst van de speelcasino's - na aftrek van de prijzen en kosten – ten bate strekt van de schatkist. Op voet van het bepaalde in artikel 27i, eerste lid, van de WoK, kunnen aan de vergunning tot het organiseren van speelcasino’s voorschriften worden verbonden. Deze voorschriften kunnen op grond van het bepaalde in het tweede lid, aanhef en onder g, van dit artikel onder meer betrekking hebben op de statuten en reglementen van de (vergunninghoudende) rechtspersoon. Van deze voorschriften wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant (artikel 27i, lid 3). De hiervoor genoemde artikelen 27h en 27i van de WoK vormen een uitvloeisel van het door de wetgever gehanteerde kansspelbeleid en hebben met name tot doel kansspelen te reguleren en te beheersen. Bijzondere aandacht gaat daarbij uit naar het tegengaan van kansspelverslaving, het tegengaan van illegaliteit en criminaliteit en het beschermen van de consument tegen een oneerlijk verloop van het spel. Omdat deze (evident) publieke belangen naar het oordeel van de wetgever het beste zijn gediend bij een monopolie voor casinospelen, kan op basis van de WoK slechts één vergunning worden verleend voor het organiseren van speelcasino’s in Nederland. Bij beschikking van 19 december 1997 is vorenbedoelde exclusieve vergunning verleend aan Holland Casino. Aan deze vergunning, die zijn weerslag heeft gevonden in de Beschikking Casinospelen 1996 (Stcrt 1997, 248, hierna: de Beschikking), zijn nadere voorschriften verbonden. De voorschriften zijn neergelegd in de artikelen 3 tot en met 25 van de Beschikking. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beschikking spant de stichting Holland Casino zich in voor de inachtneming van de vergunningvoorschriften, de statuten, het huisreglement en het spelreglement van de stichting in de speelcasino’s. Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Beschikking benoemt de Minister van Financiën de voorzitter en de leden van de raad van commissarissen van Holland Casino, na daarover overleg te hebben gevoerd met de Minister van Justitie. Op voet van het vierde lid van dit artikel, voor zover hier relevant, benoemt de raad van commissarissen het bestuur van Holland Casino. Van de voorgenomen benoeming van de voorzitter en de leden van het bestuur wordt schriftelijk mededeling gedaan aan de Minister van Financiën en aan de Minister van Justitie. Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Beschikking treft Holland Casino de maatregelen en voorzieningen die noodzakelijk zijn voor een behoorlijk toezicht op de toegang tot het speelcasino en die noodzakelijk zijn voor het handhaven van de orde en de rust in de speelzaal. Ingevolge het tweede lid van dit artikel stelt Holland Casino hiertoe een reglement op. In het derde lid, aanhef en onder c, is bepaald dat het huisreglement in ieder geval regels inzake het opleggen van entreeverboden bevat. Op voet van het bepaalde in artikel 12, tweede lid, van de Beschikking kan Holland Casino de verdere toegang tot het speelcasino ontzeggen aan personen die de bepalingen van het huisreglement niet in acht nemen, dan wel de bepalingen van het spelreglement overtreden. Ingevolge het bepaalde in artikel 15, eerste lid, van de Beschikking draagt Holland Casino zorg voor een evenwichtig beleid op het gebied van de kansspelverslaving en treft de maatregelen en voorzieningen die nodig zijn om onmatige deelneming aan de door Holland Casino georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan (onder meer) uit de hiervoor weergeven voorschriften worden opgemaakt dat sprake is van een meer dan geringe overheidsinvloed op de organisatie en het handelen van Holland Casino. Het feit dat de Minister van Financiën de Raad van Bestuur van Holland Casino benoemt – die op zijn beurt weer het bestuur aanstelt – wijst hier reeds op. Ook kan worden gewezen op de omstandigheid dat de netto-opbrengst van de krachtens de vergunning georganiseerde activiteiten aan de Staat dient te worden afgedragen, terwijl Holland Casino voorts is gehouden aanwijzingen van de minister op te volgen in geval van een verschil van inzicht over het door Holland Casino te voeren beleid. Deze overheidsinvloed brengt op zich zelf echter nog niet mee dat Holland Casino in het thans aan de orde zijnde geval als bestuursorgaan heeft opgetreden. Daarvoor is immers ook bepalend of aan Holland Casino bij of krachtens een wettelijk voorschrift een bestuurlijke bevoegdheid is gegeven ter uitoefening van een publiek belang. In dit geval is aan Holland Casino – via de krachtens de WoK verleende vergunning – onder meer de bevoegdheid toegekend om entreeverboden op te leggen. Daarmee is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een bij of krachtens wettelijk voorschrift geschreven bevoegdheid tot het opleggen van een entreeverbod als hiervoor bedoeld. Vraag is vervolgens of deze bevoegdheid dient ter uitoefening van een publiek belang. In dit verband wordt het volgende overwogen. Hiervoor is reeds opgemerkt dat het reguleren en beheersen van kansspelen (waaronder ook casinospelen) een evidente overheidstaak is. Het reguleren van casinospelen geschiedt via de WoK (en de Beschikking) en dient ter uitvoering van de drie publieke belangen van het kansspelbeleid: bescherming van de consument, tegengaan van kansspelverslaving en tegengaan van illegaliteit en criminaliteit. Mede in het licht van deze belangen sluit de voorzieningenrechter op voorhand niet uit dat een entreeverbod, opgelegd aan een persoon van wie vast staat of wordt vermoed dat hij gokverslaafd is (dan wel dreigt te worden), dient te worden aangemerkt als handeling ter uitoefening van een publiek belang. In die situatie kan Holland Casino bindende besluiten nemen en is zij met enig openbaar gezag bekleed. In zoverre acteert Holland Casino als bestuursorgaan en kan het opgelegde entreeverbod worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Hetzelfde geldt in de situatie dat een entreeverbod wordt opgelegd vanwege het vermoeden dat sprake is van criminele activiteiten (zoals bijvoorbeeld witwaspraktijken).