ECLI:NL:RBAMS:2026:5985

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 24/5556 uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2026 in de zaak tussen [eiseres] , uit [vestigingsplaats], eiseres (gemachtigde: [gemachtigde 1] ), en de burgemeester van Amsterdam, verweerder (gemachtigden: [gemachtigde 2] en mr. S.M. van der Snoek). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de verkleining van het terras van eiseres als gevolg van een ambtshalve wijziging van haar exploitatievergunning en haar Alcoholwetvergunning. Eiseres is het niet eens met de verkleining van haar terras. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiseres krijgen dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. De voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Procesverloop 2. Op 17 januari 2024 heeft verweerder ambtshalve de exploitatievergunning en de Alcoholwetvergunning van eiseres gewijzigd, in die zin dat een kleiner terras is toegestaan dan voor de wijziging. Met het bestreden besluit van 23 augustus 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard met verwijzing voor de motivering naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 4 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: B. Sorial namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. Achtergrond en besluitvorming 3. In verband met de herinrichting van de [locatie] en omgeving heeft de gemeente nieuw terrassenbeleid ontwikkeld, dat onder meer is neergelegd in het Terrassenplan [terrassenplan] (het terrassenplan). Eén van de uitgangspunten in het terrassenplan is dat een doorloopruimte van 3,60 meter wordt nagestreefd en dat terrassen maximaal drie meter diep vanuit de gevel mogen zijn. Eiseres, gevestigd aan de [adres] , valt onder dit terrassenplan. Het aan eiseres vergunde terras is verkleind omdat zij tot dan toe toestemming had om een terras met een diepte van vier meter uit te baten. 3.1. Op 17 januari 2024 is het besluit tot ambtshalve verkleining van het vergunde terras aan eiseres bekend gemaakt. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 3.2. Verweerder heeft het bezwaarschrift ongegrond verklaard en verwijst voor de motivering naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. In Amsterdam geldt voor alle terrassen een vergunningplicht. Het algemene uitgangspunt in het nieuwe terrassenplan is dat terrassen aan de [locatie] maximaal drie meter diep mogen zijn. Verweerder stelt dat dit uitgangspunt niet ongerechtvaardigd of onevenredig is in verhouding tot het belang dat wordt gediend: meer ruimte voor voetgangers en fietsers. Er is dan ook geen strijd met de Dienstenrichtlijn. Het terrassenplan gaat uit van een vrije doorloopruimte van 3,60 meter, maar op sommige plekken is dit vanwege praktische omstandigheden niet mogelijk. Daarom zijn er zones ingesteld met een minder brede doorloop. Middels het beleid wordt een balans gezocht tussen ruimte voor voetgangers en ruimte voor terrassen, met als doel een rustige en overzichtelijke wandel- en fietsboulevard. Verweerder erkent dat de verkleining van een vergund terras grote gevolgen kan hebben voor de ondernemer, maar stelt dat deze niet onevenredig zijn en dat het beleid niet op onredelijke wijze wordt doorgevoerd. Eiseres was sinds 2018-2019 op de hoogte van de aanstaande wijzigingen en heeft zich kunnen voorbereiden. Met een algemene brief van 6 juli 2023 zijn de betreffende ondernemers geïnformeerd dat terrassen met een grotere diepte dan drie meter zullen moeten worden verkleind. Omdat het hier niet gaat om een eigendom of een onvoorwaardelijk gebruiksrecht De rechtbank is van oordeel dat artikel 1.7 van de APV in dit geval wel van toepassing is. Er is sprake van een gewijzigde omstandigheid, namelijk de herinrichting van de [locatie] en omgeving waarvoor nieuw terrassenbeleid in de vorm van het terrassenplan is vastgesteld. Verweerder mocht het noodzakelijk achten de vergunning te wijzigen om ervoor te zorgen dat de gewijzigde regels gelijktijdig voor alle ondernemers ingaan en iedereen een gelijke looptijd van zijn vergunning heeft. Dit voorkomt ongelijke concurrentie, waarbij de ene ondernemer langer een groter terras zou mogen exploiteren dan de ander. Het terrassenplan beoogt duidelijkheid en gelijkheid te creëren voor alle ondernemers en exploitanten. 6.2. Eiseres voert voorts aan dat artikel 1.7 van de APV niet kan worden toegepast zonder gebruik te maken van artikel 3.17 van de APV. In het primaire besluit is vermeld dat het terrassenplan een uitwerking vormt van artikel 3.17 van de APV. Nu de verkleining van het terras voortkomt uit het terrassenplan, zou artikel 3.17 van de APV, inclusief één van de weigeringsgronden daaruit, als grondslag voor het bestreden besluit moeten gelden. 6.3. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Artikel 3.17 van de APV ziet namelijk niet op het wijzigen of intrekken van bestaande vergunningen. Dat het terrassenplan een uitwerking is van artikel 3.17 van de APV betekent niet dat één van deze weigeringsgronden ten grondslag moet worden gelegd aan het besluit. Met name niet omdat er geen sprake is van een weigering van een vergunning. 6.4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan het tussentijds wijzigen van de vergunning artikel 1.7, onder b, van de APV ten grondslag heeft kunnen leggen. De wijziging is noodzakelijk vanwege gewijzigde omstandigheden. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet. Dienstenrichtlijn 7. Eiseres stelt dat het terrassenplan, voor zover het op haar situatie betrekking heeft, niet uitgevoerd kan worden omdat het in strijd zou zijn met de Dienstenrichtlijn. Volgens haar voldoet het vergunningsstelsel, zoals uitgewerkt in artikel 3.17 van de APV en het terrassenplan, niet aan de vereisten van artikel 10, eerste en tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Eiseres betwist dat er een duidelijke dwingende reden van algemeen belang bestaat en wijst erop dat het uitgangspunt van 3,60 meter vrije doorloopruimte al wordt losgelaten waardoor onduidelijk is waarom er niet verder afgeweken kan worden. 7.1. De rechtbank is het met verweerder eens dat er sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. Het doel van het terrassenplan is om een rustig(er) straatbeeld te creëren, zigzaggen langs de terrassen te voorkomen en voldoende doorloopruimte voor voetgangers te waarborgen. Dit vormt voldoende dwingende redenen om in het terrassenplan op te nemen dat alle terrassen vanuit de gevel maximaal drie meter diep mogen zijn. De afwijkingen van de uitgangspunten in het terrassenplan ten aanzien van de vrije doorloopruimte zijn juist bedoeld om te zware gevolgen voor ondernemers te verzachten, zonder het algemene belang uit het oog te verliezen. De rechtbank is van oordeel dat het terrassenplan, inclusief de afwijkingen ten aanzien van de vrije doorloopruimte, verenigbaar is met de Dienstenrichtlijn. Het beroep op strijd met deze richtlijn slaagt daarom niet. Artikel 4:84 van de Awb en het evenredigheidsbeginsel 8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten worden afgeweken van het terrassenplan vanwege bijzondere omstandigheden. Eiseres wijst erop dat zij meer dan een kwart (26%) van haar terras verliest, wat aanzienlijke gevolgen heeft voor haar bedrijfsomzet. Ook merkt eiseres op dat een deel van het terrasoppervlak niet bruikbaar is vanwege een luik, dat om veiligheidsredenen vrij moet blijven. 8.1. De rechtbank overweegt dat eiseres de financiële gevolgen van de terrasverkleining niet concreet heeft onderbouwd en dat dit onvoldoende aanleiding geeft om te spreken van bijzondere omsta de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen niet worden nagekomen; d. de houder geen gebruik maakt van de vergunning of ontheffing binnen de daarin genoemde termijn of bij ontbreken daarvan binnen een redelijke termijn; e. de houder of diens rechtsopvolger hierom vraagt; f. dit noodzakelijk is ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of de ontheffing is vereist of g. de vergunning of ontheffing is gegeven in strijd met een wettelijk voorschrift. Artikel 3.8 Exploitatie van een horecabedrijf 1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren. 2. De burgemeester merkt een alcoholverstrekkend bedrijf in de vergunning aan als een dagzaak, een avondzaak of een nachtzaak. 3. De burgemeester kan een alcoholverstrekkend bedrijf dat niet hoofdzakelijk in gebruik of bestemd is voor het bieden van dansgelegenheid aanmerken als nachtzaak. 4. Het is verboden vanuit de gevel van een gebouw op of aan de weg of op of aan het openbare water eetwaren en dranken te verkopen. Artikel 3.11 Bijzondere weigeringsgronden '1. De burgemeester weigert de vergunning als de exploitant of de leidinggevende van een alcoholvrij bedrijf niet voldoet aan de in artikel 3.10 gestelde eisen. 2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon-en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. 3. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met: a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen; b. de aard van het horecabedrijf; c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat; d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende. ' Artikel 3.17 Terrassen 1. Als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen beslist de burgemeester, voor zover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3. van deze verordening. 2. Onverminderd het bepaalde in artikel3.11, tweede lid kan de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg weigeren als: a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan; b. het beoogde gebruik een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg of c. het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan. De Dienstenrichtlijn Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. 3. De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken. 4. De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een