ECLI:NL:RBAMS:2026:5753

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 25/1652 uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2026 in de zaak tussen [eiseres] , uit [plaats], eiseres (gemachtigde: [gemachtigde 1] ), en de Nederlandsche Bank N.V., DNB (gemachtigden: mrs. J.W.M. Hagelaars en [gemachtigde 2] ). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de minister van Financiën (derde-partij). Samenvatting Deze uitspraak gaat over de afhandeling van het verzoek van eiseres op grond van de Wet open overheid (Woo) om openbaarmaking van documenten over Transactiemonitoring Nederland (TMNL) en beleidsdocumenten die gaan over ongebruikelijke transacties en verdachte transactiemeldingen. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat zij niet kan beoordelen of DNB informatie terecht heeft aangemerkt als toezichtvertrouwelijke informatie waarop de Woo niet van toepassing is. Eiseres krijgt deels gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 1. Eiseres heeft op 7 april 2024 het Woo-verzoek ingediend. DNB heeft dit verzoek met het besluit van 17 juni 2024 (het primaire besluit) gedeeltelijk afgewezen. Met het besluit van 15 januari 2025 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres heeft DNB het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en gedeeltelijk gehandhaafd. 1.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 1.2. Met een besluit van 30 juli 2025 (het wijzigingsbesluit) heeft DNB het bestreden besluit gewijzigd. 1.3. DNB heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 23 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door mr. T. Staal, en de gemachtigden van DNB, bijgestaan door [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] . Beoordeling door de rechtbank Totstandkoming van het bestreden besluit Het Woo-verzoek en de achtergrond daarvan 2. DNB is toezichthouder op banken ingevolge de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). De Wwft verplicht banken om ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme, cliëntenonderzoek te verrichten en ongebruikelijke transacties te melden. Banken mogen dit cliëntonderzoek op grond van artikel 10 van de Wwft uitbesteden, voor zover dat cliëntonderzoek er niet op ziet om de bank in staat te stellen om ‘een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de tijdens de duur van deze relatie verrichte transacties uit te oefenen, teneinde te verzekeren dat deze overeenkomen met de kennis die de instelling heeft van de cliënt en diens risicoprofiel, met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de transactie gebruikt worden.’ 2.1. TMNL is een gezamenlijk project van vijf banken om met geavanceerde technologieën toegepast op een gezamenlijke dataset witwasactiviteiten aan het licht te brengen. Deze activiteiten worden afgebouwd vanwege de Europese Anti-Money Laundering Regulation die in juli 2027 in werking treedt. 2.2. Volgens eiseres was deze samenwerking binnen TMNL in strijd met artikel 10 van de Wwft en heeft DNB deze situatie ten onrechte gedoogd. Zij heeft op 28 februari 2024 een handhavingsverzoek ingediend bij DNB vanwege overtreding van artikel 10 van de Wwft door de vijf banken, die transactiemonitoring uitbesteden aan TMNL. Op 7 april 2024 heeft zij DNB in gebreke gesteld om een besluit te nemen en het Woo-verzoek gedaan. Het Woo-verzoek bestaat uit drie onderdelen waarbij eiseres – samengevat – heeft gevraagd om openbaarmaking van: De beleidsmatige (‘dus niet toezichts-’) documenten die bij DNB aanwezig zijn waaruit blijkt dat sprake is van een gedoogafspraak rond artikel 10 van de Wwft. De documenten die zien op de feitelijke contacten tussen DNB-medewerkers en externe partijen betreffende TMNL en de voorgenomen bedrijfsvoering. De beleidsmatige documenten tussen 1 mei 2022 en 30 maart 2024 met betrekking tot het b Op grond van artikel 22, eerste lid, van de Wwft is DNB is verplicht tot geheimhouding van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen die zij in het kader van haar taak als toezichthouder onder de Wwft heeft ontvangen. Uit het Baumeister -arrest volgt dat sprake is van dergelijke vertrouwelijke informatie wanneer wordt voldaan aan de voorwaarden dat de gegevens niet openbaar zijn en openbaarmaking daarvan afbreuk dreigt te doen aan de belangen van de natuurlijke of rechtspersoon die de gegevens verstrekt heeft, aan de belangen van derden of aan de goede werking van het systeem van toezicht. 7. Dat de 362 documenten toezichtvertrouwelijke informatie bevatten heeft DNB met de bestreden besluitvorming als volgt gemotiveerd. DNB houdt weliswaar geen toezicht op TMNL, maar wel op de daarbij betrokken banken. De toezichtinformatie met betrekking tot dit onderwerp heeft zij verkregen uit hoofde van haar toezichtstaken op grond van de Wwft. DNB is ook inzake TMNL gebonden aan de geheimhoudingsverplichtingen uit artikel 22 en 23 van de Wwft. DNB heeft geconcludeerd dat informatie over TMNL dan wel uitbesteding van transactiemonitoring vertrouwelijke toezichtinformatie is; het betreft zowel instellingsspecifieke informatie als informatie over DNB’s toezichtmethoden en -strategieën. Openbaarmaking van informatie zou aanleiding kunnen geven tot ongegronde speculaties over de bedrijfsvoering van de onder toezicht staande instellingen. Daarnaast zou openbaarmaking afbreuk kunnen doen aan de goede werking van het systeem van toezicht. Organisaties kunnen daarop inspelen en zo misbruik maken van die informatie, zodat openbaarmaking ongewenst gedrag van instellingen in de hand kan werken. Uit de informatie zou verder afgeleid kunnen worden hoe DNB vorm geeft aan het voeren van haar toezichtbeleid en die informatie zou gebruikt kunnen worden om (te pogen) het toezicht van DNB te ontduiken. Verder zou openbaarmaking afbreuk kunnen doen aan het systeem van toezicht omdat de toezichtmethoden en -strategieën gebaseerd zijn op informatie afkomstig van instellingen. Instellingen zouden er niet meer van op aan kunnen dat de informatie die zij aan DNB als toezichthouder hebben verstrekt vertrouwelijk blijft. 8. DNB heeft onvoldoende gemotiveerd dat de informatie in de betrokken documenten als toezichtvertrouwelijk kan worden aangemerkt. Het enkele feit dat de informatie in de documenten door DNB als toezichtvertrouwelijk is aangemerkt en voorzien is van een kale motivering, is onvoldoende voor de rechtbank om te beoordelen of de informatie in de documenten daadwerkelijk onder artikel 22 van de Wwft valt en of deze terecht als vertrouwelijk is aangemerkt zoals omschreven in het Baumeister -arrest. Om vast te stellen of de classificatie die DNB geeft terecht is en of de informatie in de documenten valt onder de criteria van het Baumeister-arrest, moet de rechtbank de motivering kunnen toetsen aan de feitelijke inhoud van de documenten. Dit volgt ook uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), waarin is overwogen dat een kale motivering bij een afwijzende beslissing op een verzoek om informatie veelal niet kan worden gegeven zonder zicht te bieden op de aard of de inhoud van de documenten. De rechtbank is van oordeel dat deze rechtspraak ook relevant is voor de beoordeling van deze zaak, omdat als de rechtbank de inhoud en vertrouwelijkheid van de documenten niet kan beoordelen, zij ook niet kan beoordelen of het geheimhoudingsregime van de Wwft van toepassing is of de Woo. Daarbij merkt de rechtbank op dat in geschil is of de verzochte beleidsmatige documenten als toezichtvertrouwelijk kunnen worden aangemerkt. Hoewel de rechtbank benadrukt dat zij het belang van vertrouwelijkheid van toezichtinformatie onderschrijft en erkent dat vertrouwelijke informatie zowel door derden als door de toezichthouder zelf kan worden verzameld of gegenereerd – bijvoorbeeld in rapporten, analyses, gehanteerde toezichtmethoden, sanctie Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 15 januari 2025; - draagt DNB op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat DNB het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. K.S. Man, voorzitter, en mr. L.Z. Achouak el Idrissi en mr. M.C. Werner, leden, in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2026. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet open overheid (Woo) Artikel 5.1 van de Woo 1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: (…)c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld (…). 2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…) e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens; (…) i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Artikel 5.2 van de Woo1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. 2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt (…). Artikel 8.8 van de Woo De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet. Bijlage bij de Woo: De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden: (…) - Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme: de artikelen 22 en 23. Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) Artikel 22 van de Wwft bepaalt: 1.Het is een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van krachtens deze wet genomen besluiten enige taak vervult of heeft vervuld verboden van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen, die ingevolge deze wet dan wel ingevolge titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn verstrekt of ontvangen, of van een buitenlandse toezichthoudende instantie zijn ontvangen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitoefening van zijn taak of door deze wet