ECLI:NL:RBAMS:2026:4671

ECLI:NL:RBAMS:2026:4671 text/xml public 2026-06-05T10:40:29 2026-05-13 Raad voor de Rechtspraak nl Rechtbank Amsterdam 2026-04-17 AMS 23/6686 en AMS 25/5423 Uitspraak Eerste aanleg - meervoudig NL Amsterdam Bestuursrecht; Omgevingsrecht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBAMS:2026:4671 text/html public 2026-06-05T10:40:09 2026-06-05 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RBAMS:2026:4671 Rechtbank Amsterdam , 17-04-2026 / AMS 23/6686 en AMS 25/5423 Omgevingswet. Participatie. Definitie dakopbouw. In deze zaken beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen (1) de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor het maken van een dakopbouw (als zolderverdieping) bovenop de vierde verdieping en (2) de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de reeds eerder verleende omgevingsvergunning voor het bouwwerk bovenop de derde verdieping (de vierde verdieping) en het wijzigen van de omgevingsvergunning voor de dakopbouw bovenop de vierde verdieping op de betreffende locatie. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de besluiten onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Eisers krijgen gelijk en de beroepen zijn dus gegrond. RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 23/6686 en 25/5423 uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2026 in de zaken tussen In de zaak AMS 23/6686 [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] , [eiser 6] , [eiser 7] , [eiser 8] , [eiser 9] , [eiser 10] , [eiser 11] , [eiser 12] , [eiser 13] , [eiser 14] , [eiser 15] , allen uit [plaats] , eisers 1 In de zaak AMS 25/5423 [eiser 1] . [eiser 16] , [eiser 17] , [eiser 18] , [eiser 19] , [eiser 20] , [eiser 6] , [eiser21] , [eiser 7] , [eiser 8] , [eiser 9] , [eiser 10] , [eiser 11] , [eiser 12] en [eiser 13] , allen uit [plaats] , eisers 2 en In beide zaken het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam , het college (gemachtigde: mr. M. van Looij). Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [vergunninghouder], vergunninghouder (gemachtigde: mr. J.C. Hoogendoorn). Samenvatting 1.1. In deze zaken beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen (1) de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning voor het maken van een dakopbouw (als zolderverdieping) bovenop de vierde verdieping en (2) de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de reeds eerder verleende omgevingsvergunning voor het bouwwerk bovenop de derde verdieping (de vierde verdieping) en het wijzigen van de omgevingsvergunning voor de dakopbouw bovenop de vierde verdieping op de locatie [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] in Amsterdam. 1.2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de besluiten onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Eisers krijgen gelijk en de beroepen zijn dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeelt heeft. Procesverloop In de zaak AMS 23/6686 2. Met een besluit van 20 juli 2018 is aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en vergroten van het pand door het maken van een dakopbouw (als vierde verdieping) en het veranderen van de indeling op de derde verdieping op de locatie [adres] [huisnummer 1] in Amsterdam. Volgens het college voldoet het project aan de bepalingen uit het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan) en zijn er ook verder geen weigeringsgronden van toepassing. Het college was daarom gehouden de omgevingsvergunning te verlenen. Tegen deze omgevingsvergunning zijn geen rechtsmiddelen aangewend. 2.1. Op 30 augustus 2022 heeft vergunninghouder een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het maken van een dakopbouw bovenop de vierde verdieping op de locatie [adres] [huisnummer 2] in Amsterdam. 2.2. Met het besluit van 1 december 2022 heeft het college de aanvraag van vergunninghouder geweigerd, omdat het project in strijd is met redelijke eise Hieraan hebben deelgenomen: eisers Swart en [eiser 6] , de gemachtigde van het college, [persoon] namens vergunninghouder en de gemachtigde van vergunninghouder, bijgestaan door mr. J.N. Boonstoppel. Toetsingskader 3. Het toetsingskader dat van belang is in deze zaken, staat in de bijlage bij deze uitspraak. Beoordeling door de rechtbank 4. De rechtbank beoordeelt of het college tot de bestreden besluiten 1 en 2 heeft kunnen komen, dat wil zeggen of het college de omgevingsvergunningen van 4 oktober 2023 en 18 september 2024 heeft kunnen verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 4.1. De rechtbank oordeelt dat de beroepen gegrond zijn. Dat betekent dat eisers gelijk krijgen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Formele punten Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 5. De rechtbank stelt vast dat het college met het verlenen van de omgevingsvergunning van 18 september 2024 de omgevingsvergunning in het bestreden besluit 1 en de onherroepelijke omgevingsvergunning van 20 juli 2018 heeft gewijzigd. Indien het besluit van 18 september 2024 en het daarop volgende bestreden besluit 2 moeten worden aangemerkt als een besluit tot wijziging van het bestreden besluit 1 in de zin van artikel 6:19 van de Awb, dan is het beroep van eisers 1 (in zoverre) van rechtswege mede gericht tegen het bestreden besluit 2. Dit kan relevant zijn, voor zover eisers 1 niet ook apart beroep hebben ingesteld tegen het bestreden besluit 2. 5.1. Op de zitting hebben eisers [eiser 1] en [eiser 6] laten weten dat eisers 1 die geen beroep hebben ingesteld tegen het bestreden besluit 2 zijn verhuisd en daarom geen procesbelang meer hebben. Dit is de enige reden dat de eisers in beide beroepen verschillen. De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding om in het midden te laten of de vergunning van 18 september 2024 en het daarop volgende bestreden besluit 2 besluiten zijn als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb en of in dat kader ook sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard. De overgebleven eisers 1 hebben namelijk wel bezwaar gemaakt tegen de vergunning van 18 september 2024 en beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2, zodat hun beroep tegen het bestreden besluit 2, ook als geen sprake zou zijn van een artikel 6:19-besluit, in ieder geval inhoudelijk zal worden beoordeeld. 5.2. Of al dan niet sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard is overigens ook voor het inhoudelijk oordeel niet relevant, omdat partijen het erover eens zijn dat in deze procedure alle gronden die in beide beroepen zijn aangevoerd met betrekking tot de omgevingsvergunning van 18 september 2024 worden meegenomen. De rechtbank stelt verder vast dat eisers 1 en eisers 2 veel overlappende beroepsgronden hebben ingediend. De rechtbank zal het in het vervolg van deze uitspraak daarom hebben over eisers. Participatie 6. Eisers voeren aan dat ten onrechte geen participatie heeft plaatsgevonden voordat de omgevingsvergunning van 18 september 2024 is verleend. 6.1. Voor de gemeente Amsterdam heeft de gemeenteraad vastgelegd dat bij alle omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht aan participatie moet worden gedaan. De wijze waarop of met wie die participatie moet plaatsvinden, staat niet in het Aanwijzingsbesluit. Op grond van het Aanwijzingsbesluit zelf zou elke vorm van participatie voldoende zijn. De rechtbank stelt voorop dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie. Het beleidskader Participatie, de Participatiehandreiking van d Op de zitting heeft het college toegelicht dat voor de definities van dakopbouw en dakverdieping moet worden gekeken naar de definities in de beleidsregels, waaruit volgt dat onder dakopbouw wordt verstaan: “één gedeeltelijke bouwlaag die geplaatst wordt op een gedeelte van een plat dak van een woning ten behoeve van één of meer van de daaronder gelegen woningen ter vergroting van het woongenot.” Onder dakverdieping wordt verstaan: “een bijzondere bouwlaag, die geheel of gedeeltelijk door een dakconstructie is omgeven, en waarvan tenminste twee wanden onder een hoek van tenminste 10 graden met de verticale wand zijn geplaatst, met dien verstande dat bij gesloten bouwblokken alleen de wand aan de straatzijde een helling moet hebben.” Omdat in dit geval sprake is van een dakverdieping, is geen sprake van strijd met artikel 21.2.1, onder d, van het bestemmingsplan dat alleen nieuwe dakterrassen, dakopbouwen en dakuitbouwen (en dus geen nieuwe dakverdiepingen) verbiedt. Het college stelt zich verder op het standpunt dat, omdat de omgevingsvergunning voor de wijziging van het bouwplan voor de dakverdieping bovenop de derde verdieping binnenplans kan worden verleend, ook de omgevingsvergunning voor de dakopbouw bovenop de vierde verdieping mocht worden verleend. Er is daardoor namelijk geen sprake van ongeoorloofde stapeling van buitenplanse afwijkingen en dus wordt voldaan aan de beleidsregels, aldus het college. 8.2. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen met name in geschil is of het college binnenplans had mogen afwijken voor zover het om het bouwplan voor de vierde verdieping gaat. Om die vraag te kunnen beantwoorden is in eerste instantie van belang de definitie van dakopbouw uit het bestemmingsplan, omdat artikel 21.2.1 van het bestemmingsplan bepaalt dat uitsluitend bestaande dakopbouwen zijn toegestaan. Het bestemmingsplan zelf bevat echter geen definitie van dakopbouw. Het omgevingsplan bevat die definitie wel. Volgens het omgevingsplan wordt onder dakopbouw verstaan: “een toevoeging aan de bouwmassa door het verhogen van de nok van het dak of een toevoeging aan een plat dak.” Naar het oordeel van de rechtbank bevat het omgevingsplan geen aanknopingspunten om te oordelen dat het bouwwerk bovenop de derde verdieping hier niet onder zou vallen. Anders dan het college aanneemt, kan niet worden uitgegaan van de definitie in de beleidsregels. Nu in het omgevingsplan een definitie is opgenomen van het begrip dakopbouw, moet naar het oordeel van de rechtbank daarvan uit worden gegaan en kan het college de betekenis van dit begrip niet inperken door een beperktere definitie te hanteren in de beleidsregels. Het is immers niet aan het college, dan wel het bestuur van het stadsdeel Oost, om de door de planwetgever vastgestelde regels te wijzigen. De rechtbank oordeelt daarom dat de opbouw bovenop de derde verdieping moet worden aangemerkt als een dakopbouw in de zin van artikel 21.2.1 van het bestemmingsplan en daarmee in strijd is. Het college had daarom niet binnenplans mogen afwijken. 8.3. De rechtbank oordeelt verder dat ook het beroep voor zover gericht tegen de vijfde verdieping (de dakopbouw bovenop de vierde verdieping) slaagt. Aan het verlenen van de buitenplanse omgevingsvergunning heeft het college namelijk ten grondslag gelegd dat het bouwplan voor de dakopbouw bovenop de vierde verdieping niet in strijd is met de beleidsregels. Volgens het college is geen sprake van het ‘stapelen’ van buitenplanse afwijkingen, wat op grond van de beleidsregels niet is toegestaan, omdat het bouwplan voor de vierde verdieping binnenplans kon worden vergund. Nu de rechtbank in overweging 8.2. heeft geoordeeld dat het college voor de vierde verdieping niet binnenplans had mogen afwijken, houdt de motivering van het college voor wat betreft de dakopbouw bovenop de vierde verdieping ook geen stand. 8.4. Omdat de beroepen alleen al gelet op het voorgaande gegrond zijn, behoeven de overige beroepsgronden van eisers geen verdere bespreking. Ter invulling van de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2 van de Wabo te verlenen hanteert het college de Beleidsregels Afwijkingen Omgevingsvergunning, stadsdeel Oost. Paragraaf 5.4 van de Beleidsregels bepaalt – voor zover hier van belang – dat een stapeling van afwijkingen van het bestemmingsplan op basis van de beleidsregels, zoals een terras op een dakopbouw of een aanbouw aan een aanbouw niet is toegestaan. Indien in het verleden op het betreffende pand reeds een afwijking middels de lijst uit artikel 4 van bijlage II van het Bor is gerealiseerd, is het niet toegestaan om aan of bovenop deze bestaande afwijking een tweede afwijking te realiseren. AMS 25/5423 De (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit bouwwerken Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Onder een omgevingsplanactiviteit valt onder meer een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. Op grond van artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning. Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl, wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Artikel 4.7 van het Omgevingsplan bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit bouwwerken te verrichten. In artikel 4.8 van het Omgevingsplan staat dat de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken alleen wordt verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels over het verlenen van de omgevingsvergunning die in paragraaf 4.2.4 zijn gesteld. Artikel 4.16, eerste lid, van het Omgevingsplan bepaalt dat een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken alleen wordt verleend als de omgevingsplanactiviteit bouwwerken niet in strijd is met artikel 5.6. Het derde lid bepaalt dat ter plaatse van de aanduiding ‘ruimtelijke regels tijdelijk deel nog niet vervallen’ een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken niet wordt geweigerd op grond van het eerste lid, als (a) in het ruimtelijk plan tijdelijk deel omgevingsplan is bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van daarbij aangegeven regels en (b) het bevoegd gezag, gelet op artikel 22.281, van oordeel is dat de vergunning met toepassing van de onder a bedoelde regels kan worden verleend. Artikel 22.281 van het Omgevingsplan bepaalt dat voor zover de in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet gestelde regels over het voor een activiteit als bedoeld in artikel 22.280 bij omgevingsvergunning afwijken van regels in dat tijdelijke deel de verplichting bevatten om als de activiteit niet in strijd is met die regels de omgevingsvergunning te verlenen, wordt deze verplichting gelezen als een bevoegdheid. Artikel 21.2.1, onder d, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (het bestemmingsplan) bepaalt dat uitsluitend bestaande dakterrassen, dakopbouwen en dakuitbouwen