ECLI:NL:RBAMS:2026:156

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 24/460 en AMS 24/463 tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2026 in de zaak tussen Lucky Flipper B.V., uit Amsterdam, eiseres (gemachtigden: mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt), en de burgemeester van Amsterdam, de burgemeester (gemachtigden: mr. A.M. Očko, mr. S. Rechtuijt, M. Boermans en S. Amadmoestar). Samenvatting 1. Deze tussenuitspraak gaat over de geldigheidsduur van de vergunning van eiseres voor de exploitatie van een speelautomatenhal, die is aangepast van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de aanpassing van de geldigheidsduur van de exploitatievergunningen. 1.1. De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit gebreken bevat omdat het onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank stelt de burgemeester in de gelegenheid om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 2. Met het besluit van 17 januari 2023 (het primaire besluit) heeft de burgemeester de geldigheidsduur van de exploitatievergunning van eiseres voor de locatie [adres] aangepast van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De vergunning loopt af op 18 maart 2037. 2.1. In het besluit van 4 december 2023 (bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 2.2. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.3. De rechtbank heeft de zaken met zaaknummers AMS 24/463 en AMS 24/460 ter zitting gevoegd. In beide zaken gaat het over hetzelfde onderwerp, namelijk het besluit van 4 december 2023. Eiseres heeft één beroepschrift opgesteld betreffende dat besluit. De griffier heeft daarom ten onrechte twee keer griffierecht geheven. Het te veel betaalde griffierecht wordt aan eiseres terugbetaald. 2.4. De rechtbank heeft het beroep van eiseres behandeld op de zitting van 3 december 2025. Het beroep van eiseres is – met uitzondering van het “maatwerkverzoek” (zaaknummer AMS 24/460) – gelijktijdig behandeld met de beroepen van drie andere exploitanten van speelautomatenhallen (zaaknummers AMS 24/466, AMS 24/467 en AMS 24/469). Aan de zitting hebben deelgenomen: de heer [naam] namens eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van de burgemeester. 2.5. Op de beroepen met zaaknummers AMS 24/466, AMS 24/467 en AMS 24/469 wordt eveneens vandaag in een aparte uitspraak beslist. Totstandkoming van het bestreden besluit 3. Op 1 oktober 2018 zijn exploitanten van speelautomatenhallen door de burgemeester geïnformeerd over het feit dat de vergunningverlening voor speelautomatenhallen gaat wijzigen als gevolg van een uitspraak over schaarse vergunningen. 3.1. Op 18 maart 2022 is de Verordening kansspelautomaten en speelautomatenhallen Amsterdam (de Verordening) in werking getreden. De Verordening is opgesteld ter invulling van de bevoegdheid die aan de burgemeester toekomt op grond van artikel 30c, tweede lid, van de Wet op de Kansspelen (Wok). In artikel 3.1. van de Verordening is vastgelegd dat er in Amsterdam ten hoogste eenentwintig exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen kunnen worden verleend. In artikel 5.3. van de Verordening is als overgangsrecht geregeld dat de exploitatievergunningen die ten tijde van de inwerkingtreding van de Verordening van kracht waren blijven gelden, met dien verstande dat de burgemeester zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de Verordening bepaalt op welk tijdstip deze vergunningen aflopen. 3.2. Met het besluit van 17 januari 2023 heeft de burgemeester de geldigheidsduur van de exploitatievergunning van eiseres a Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel, dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2024 , leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak was door de gemeente Amsterdam een moratorium vastgesteld waardoor geen besluiten meer werden genomen op lopende of nieuwe aanvragen voor waterfietsen. Een soortgelijke situatie doet zich hier niet voor. 5.4. De rechtbank overweegt verder dat uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat een omgevingsplan een planologische verdeling van het gebruik van gronden binnen een gemeente regelt. Planologische beperkingen zijn kenmerkend voor de vaststelling van een omgevingsplan, maar daarmee worden geen schaarse rechten toebedeeld. Het gaat in dit geval om beperkingen die kenmerkend zijn voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van gronden beperkt is tot de daartoe bestemde locatie. Het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam biedt vanwege de door de gemeenteraad nagestreefde ruimtelijke motieven slechts fysieke ruimte voor een beperkt aantal speelautomatenhallen binnen de gemeente. Het betreffende omgevingsplan voorziet niet zelf in een verdelingssytematiek voor de verlening van exploitatievergunningen voor deze speelautomatenhallen. 5.5. De rechtbank komt tot de conclusie dat de exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen schaarse vergunningen zijn als gevolg van een beleidsmatige keuze die is vastgelegd in de Verordening. Is er sprake van een gerechtvaardigde inperking gelet op artikel 56 van het VWEU? 6. Eiseres voert verder – kort samengevat – aan dat, als wordt aangenomen dat de Verordening de oorzaak is van de schaarste, het instellen van een vergunningenplafond in strijd is met de regels van het Unierechtelijke vrij verrichten van diensten, neergelegd in artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (het VWEU). Relevante toetsingskader 7. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de bepalingen uit de Wok (en de daarop gebaseerde Verordening) een beperking opleveren van het in artikel 56 van het VWEU neergelegde vrij verrichten van diensten. Toch kan een vergunningstelsel gerechtvaardigd zijn, maar alleen als (i) daarvoor een rechtvaardigingsgrond aanwezig is, (ii) het gaat om een maatregel die geen onderscheid maakt naar nationaliteit en (iii) de beperking evenredig is. 7.1. De rechtbank vat de beroepsgronden van eiseres zo op dat zij de eerste twee vereisten niet betwist. De rechtbank gaat er in deze zaak dan ook van uit dat er een rechtvaardigingsgrond is voor het vergunningstelsel, te weten dwingende redenen van algemeen belang die bestaan uit het voorkomen van kansspelverslaving, en dat de bepalingen uit de Verordening geen onderscheid naar nationaliteit maken. Tussen partijen is in geschil of de beperking evenredig is. 7.2. Over de evenredigheid van de beperking van het vrij verrichten van diensten, heeft de Afdeling in de uitspraken van 2 mei 2018 , onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU), overwogen dat een beperking evenredig is, als deze (a) geschikt is om de verwezenlijking van de doelen van algemeen belang te waarborgen en (b) niet verder gaat dan nodig om het doel te bereiken. Een nationale regeling – zoals een vergunningenplafond voor speelautomatenhallen in onderhavige zaak – is alleen geschikt om de verwezenlijking van het doel te waarborgen, als de verwezenlijking ervan op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd. De Afdeling overweegt vervolgens dat een aspect hiervan is de horizontale consistentie van het kansspelbeleid. Daarbij is van belang dat de verschillende soorten kansspelen aanzienlijk kunnen verschillen. Dat voor sommige soorten kansspelen een publiek monopolie geldt en dat andere zijn onderworpen aan een stelsel van vergunningen die aan particuliere marktdeelnemers worden verleend, heeft op zichzelf niet tot gevolg dat maatregelen niet gerecht Het rapport maakt namelijk geen onderscheid tussen speelautomatenhallen, online speelautomaten, speelautomaten in horecagelegenheden of speelautomaten in bijvoorbeeld Holland Casino. Naar het oordeel van de rechtbank biedt het rapport daarom onvoldoende onderbouwing voor de geschiktheid van de door de burgemeester ingestelde beperking. Noodzaak 8.5. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat het vergunningenplafond niet verder gaat dan noodzakelijk. Niet is betwist dat ten tijde van het bestreden besluit twee van de eenentwintig exploitatievergunningen niet werden gebruikt. Eiseres heeft verder onbetwist gesteld dat er daarnaast acht exploitatievergunningen zijn vrijgekomen omdat acht speelautomatenhallen hun exploitatie definitief hebben beëindigd en dat er geen nieuwe gegadigden zijn voor deze vergunningen. Volgens eiseres zorgen de invoering van de Wet Koa en de ontwikkelingen binnen de branche – met name de verschuiving naar online aanbod – ervoor dat er naar verwachting geen nieuwe speelautomatenhallen zullen komen. Deze ontwikkelingen zijn van invloed op de vraag of er een noodzaak bestaat voor een vergunningenplafond. De burgemeester had dit daarom moeten betrekken in het onderzoek voorafgaand aan het bestreden besluit. 8.6. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De burgemeester dient nader te onderzoeken en te onderbouwen waarom het vergunningenplafond betreffende speelautomatenhallen een geschikte maatregel is om het beoogde doel (het voorkomen van kansspelverslaving) te bereiken en niet verder gaat dan nodig om dat doel te bereiken. De rechtbank geeft de burgemeester in overweging mee om contact te zoeken met de Kansspelautoriteit of de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Voorgelegd zou kunnen worden of in hun optiek de beperking van het aantal speelautomatenhallen een effectieve bijdrage kan leveren aan het voorkomen van kansspelverslaving, waarbij de regulering (of het gebrek daaraan) van andere vormen van gokken betrokken dient te worden. Daarmee kan ook duidelijk worden of het lokale beleid naar de huidige stand van zaken horizontaal consistent is en ook hoe de beperking zich verhoudt tot het landelijke kansspelbeleid, dat juist inzet op verbreding en kanalisatie naar legaal aanbod. Conclusie en gevolgen 9. Zoals hiervoor is overwogen is het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. De burgemeester heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het vergunningenplafond geschikt en noodzakelijk is ter voorkoming van kansspelverslaving. 9.1. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om de burgemeester in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de burgemeester het gebrek kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank kan deze termijn op verzoek verlengen. 9.2. De burgemeester moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of zij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de burgemeester gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de burgemeester. In beginsel, ook in de situatie dat de burgemeester de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder twee