ECLI:NL:RBAMS:2025:9275

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 25/2084 T tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 20 november 2025 in de zaak tussen [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ), en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder, (gemachtigde: mr. L.C. van Elewoud). Als derde-partij neemt aan het geding deel: [bedrijf] te Amsterdam. Partijen zullen hierna respectievelijk de [eiseres] , het college en [bedrijf] worden genoemd. Samenvatting 1.1. Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning die het college aan [bedrijf] heeft verleend voor een onbebouwd horecaterras. De [eiseres] is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep. 1.2. De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat er een gebrek kleeft aan het bestreden besluit, omdat de verplichte participatie bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) niet heeft plaatsgevonden. De rechtbank stelt het college in de gelegenheid om dit gebrek te herstellen binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. Om het gebrek te herstellen, moet het college [bedrijf] in de gelegenheid stellen om alsnog aan participatie te doen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. [bedrijf] exploiteert een horecazaak met een terras op het adres [adres] in Amsterdam. Op 13 maart 2024 heeft [bedrijf] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van het gebruik voor een onbebouwd horecaterras op het perceel [adres] in Amsterdam (hierna: het project). Met de aanvraag wil [bedrijf] het bestaande horecaterras legaliseren en vergroten voor wat betreft het onbebouwde deel met een breedte van 6 meter en een diepte van 1,88 meter. 2.1. Met het primaire besluit van 24 juli 2024 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. 2.2. In het bestreden besluit van 14 februari 2025 op het bezwaar van de [eiseres] heeft het college de omgevingsvergunning gehandhaafd. 2.3. Op 26 maart 2025 heeft het college de beslissing op bezwaar van 14 februari 2025 gewijzigd door de oorspronkelijke tekening die onderdeel is van de omgevingsvergunning te vervangen door een aangepaste tekening. 2.4. De [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.5. De rechtbank heeft het beroep op 9 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van de [eiseres] , de gemachtigde van het college en tot slot [de persoon 1] en [de persoon 2] , aandeelhouders van [bedrijf] . Toetsingskader 3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet beschikt elke gemeente, automatisch (van rechtswege) over een omgevingsplan met regels over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ten tijde van het bestreden besluit bestond het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam (hierna: het omgevingsplan) uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen waren opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. 3.1. Op de locatie was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) inclusief herzieningen van kracht. Het bestemmingsplan maakt vanaf 1 januari 2024 deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

4. Hierna beoordeelt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van de [eiseres] of het college op goede gronden een omgevingsvergunning aan [bedrijf] heeft verleend. Was het bezwaar van de [eiseres] gegrond? 5. De [eiseres] stelt dat haar bezwaar ten onrechte ongegrond is verklaard, omdat de beslissing op bezwaar van 14 februari 2025 is gewijzigd door de beslissing op bezwaar van 26 maart 2025 waarmee een gewijzigde tekening aan de omgevingsvergunning is toegevoegd. 5.1. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat bij een ingediend ontvankelijk bezwaar, op grondslag daarvan een heroverweging plaatsvindt van het primaire besluit. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat als de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit neemt. Uit de beslissing op bezwaar van 26 maart 2025 blijkt dat het woord ‘windscherm’ in tekening T02 behorend bij de omgevingsvergunning een kennelijke fout betrof. De bezwaarschriftencommissie heeft het college geadviseerd om deze fout te herstellen door tekening T02 aan te laten passen. Dat heeft het college niet direct gedaan in de beslissing op bezwaar van 14 februari 2025, maar later in de beslissing op bezwaar van 26 maart 2025 waarmee het besluit van 14 februari 2025 is gewijzigd en aangevuld. Concreet betekent dit dat aan de omgevingsvergunning een aangepaste tekening is toegevoegd waaruit blijkt dat de omgevingsvergunning ziet op een onbebouwd horecaterras. Anders dan de [eiseres] stelt, heeft het college hiermee de omgevingsvergunning van 24 juli 2024 niet herroepen maar gehandhaafd en verduidelijkt. Dit levert geen gegrond bezwaar op. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Heeft [bedrijf] een bebouwd terras aangevraagd? 6. Het standpunt van de [eiseres] dat [bedrijf] een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor een bebouwd terras, slaagt evenmin. Uit het aanvraagformulier volgt dat uitbreiding wordt gevraagd van een onbebouwd terras. [bedrijf] heeft op het aanvraagformulier niet aangegeven dat er terrasattributen worden geplaatst. Ook zijn er bij de aanvraag geen tekeningen gevoegd met daarop specificaties van terrasattributen, zoals bijvoorbeeld het type windscherm met bijbehorende afmetingen. De omgevingsvergunning van 24 juli 2024 is dus expliciet verleend voor een onbebouwd terras en dat is verduidelijkt met de aangepaste tekening, zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Is de omgevingsvergunning verleend in overeenstemming met het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties? 7. De [eiseres] voert verder aan dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met het bestemmingsplan, omdat er geen rechtsgeldig terras op de [adres] aanwezig was toen het bestemmingsplan in werking trad. Het college heeft toch een omgevingsvergunning verleend, maar stoelt zijn motivering op relatief oud horecabeleid. Daarbij is het college bij de beoordeling of het project het woon- en leefklimaat in de omgeving in onevenredige mate aantast, alleen uitgegaan van de aanwezige drukke doorgaande weg. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat rekening is gehouden met bezoekers van [locatie] die door de [straat] komen, wat al een grote impact heeft op het woon- en leefklimaat. 7.1. De rechtbank stelt vast dat het project in strijd is met de bestemming ‘Verkeer’. Uit artikel 17.1, onder q en artikel 17.2.1 van het bestemmingsplan volgt dat horecaterrassen op de bestemming ‘Verkeer’ uitsluitend zijn toegestaan daar waar deze rechtmatig zijn gerealiseerd op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dat is hier niet het geval. Het college heeft toegelicht dat de voormalige exploitant van de horecazaak aan de [adres] weliswaar beschikte over een exploitatievergunning met terrastekening, maar dat er geen gegevens bekend zijn dat dit terras ook vergund is met een omgevingsvergunning. 7.2. Naast activiteiten waarvoor dit expliciet in het omgevingsplan is bepaald, wordt iedere andere activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan (BOPA) een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels die het toetsingskader vormen wanneer het college een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een BOPA alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 7.3. De vraag die in het kader van deze procedure dus moet worden beantwoord, is of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 7.4. Aan het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen, legt het college - samengevat - de volgende motivering ten grondslag. Het college heeft gekeken naar de ruimtelijke impact van het project op de omgeving en heeft een stedenbouwkundige en verkeerskundige beoordeling laten uitvoeren. De beoordeling en afweging zijn integraal gemaakt met inachtneming van het geldende beleid. Meer specifiek is gekeken naar de Uitvoeringsrichtlijn kruimelgevallen 2020 en de [horecanota] (Horecanota). In de omgevingsvergunning en in het bestreden besluit is aangegeven dat het terras ligt aan een drukke weg waardoor er al (achtergrond)geluid aanwezig is. Daardoor vormt mogelijke geluidshinder vanaf het terras geen belemmering voor het realiseren van het terras, want dat valt weg tegen het geluid van de drukke Kinkerstraat, waar ongemotoriseerd en gemotoriseerd verkeer (inclusief de tram) rijdt. Gelet daarop vond het college ook dat het niet hoefde te kijken naar het cumulerende effect van het terras in relatie tot geluid dat wordt geproduceerd door bezoekers van [locatie] . Als het college dit wel zou (moeten) beoordelen, dan zou ook hier het geluid van het terras wegvallen tegen het geluid van bezoekers van [locatie] . Volgens het college heeft het project daarom geen invloed op het woon- en leefklimaat in de buurt. 7.5. De rechtbank kan deze motivering van het college volgen. Daarbij heeft het college terecht getoetst aan de Horecanota, want hoewel die relatief oud is, geldt deze nog steeds. De [eiseres] heeft slechts aangevoerd dat de motivering om van het bestemmingsplan af te wijken is gestoeld op relatief oud horecabeleid, maar heeft niet onderbouwd dat, en waarom, die toets onjuist zou zijn. 7.6. De [eiseres] voert verder aan dat het college de regels uit de Horecanota voor terrassen in het voetgangersgebied in het bestreden besluit onjuist heeft geïnterpreteerd, omdat bij [bedrijf] geen sprake is van een terras aan de overzijde van de weg. Bij [bedrijf] is sprake van een terras aan de gevel in een voetgangersgebied en daar zegt de Horecanota niets over. In zo’n geval moet worden gekeken naar de regels die gelden voor een voetgangersgebied. 7.7. De rechtbank volgt dit standpunt niet. In de Horecanota zijn in paragraaf 3.5 regels rondom terrassen opgenomen. Onder het kopje 'plaatsing terras en attributen op een terras' staat dat een vergunning kan worden verleend voor een terras dat zich voor de gevel van het horecabedrijf uitstrekt en direct aan de gevel daarvan aansluit. Dat hier niet expliciet bij staat dat het om een terras in een voetgangersgebied gaat, betekent niet dat het terras niet in een voetgangersgebied gelegen mag zijn.

9. Zoals hiervoor is overwogen onder rechtsoverweging 8.7, kleeft er een gebrek aan het bestreden besluit. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. 9.1. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet het college [bedrijf] de mogelijkheid geven om alsnog de verplichte participatie uit te voeren. De resultaten hiervan dient het college vervolgens te betrekken in zijn belangenafweging bij de aanvullende motivering dan wel nieuwe beslissing op bezwaar. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. 9.2. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of het gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank de [eiseres] in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 9.3.

9.4. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

De rechtbank: - draagt het college op om binnen twee weken de rechtbank mee te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen; - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, voorzitter, en mr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr.M.M. Mazurel, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2025. griffier De voorzitter is verhinderd deze tussenuitspraak te ondertekenen Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. Op grond van artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang gelezen met artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet omgevingswet. Als bedoeld in artikel 2.4, van de Ow. Als bedoeld in artikel 22.1, van de Ow. Op grond van artikel 6:19, van de Awb kan het college het bestreden besluit wijzigen. Dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd. Zie artikel 7.4, van de Omgevingsregeling. Zie artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet. Zie het ‘Aanwijzingsbesluit adviesrecht en verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsactiviteiten gemeente Amsterdam’ van 10 november 2022 (het Aanwijzingsbesluit). Vergelijk de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:5437. Als bedoeld in artikel 1:2, tweede lid, van de Awb. Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 25/2084 T tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 20 november 2025 in de zaak tussen [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ), en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder, (gemachtigde: mr. L.C. van Elewoud). Als derde-partij neemt aan het geding deel: [bedrijf] te Amsterdam. Partijen zullen hierna respectievelijk de [eiseres] , het college en [bedrijf] worden genoemd. Samenvatting 1.1. Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning die het college aan [bedrijf] heeft verleend voor een onbebouwd horecaterras. De [eiseres] is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep. 1.2. De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat er een gebrek kleeft aan het bestreden besluit, omdat de verplichte participatie bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) niet heeft plaatsgevonden. De rechtbank stelt het college in de gelegenheid om dit gebrek te herstellen binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. Om het gebrek te herstellen, moet het college [bedrijf] in de gelegenheid stellen om alsnog aan participatie te doen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

2. [bedrijf] exploiteert een horecazaak met een terras op het adres [adres] in Amsterdam. Op 13 maart 2024 heeft [bedrijf] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van het gebruik voor een onbebouwd horecaterras op het perceel [adres] in Amsterdam (hierna: het project). Met de aanvraag wil [bedrijf] het bestaande horecaterras legaliseren en vergroten voor wat betreft het onbebouwde deel met een breedte van 6 meter en een diepte van 1,88 meter. 2.1. Met het primaire besluit van 24 juli 2024 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. 2.2. In het bestreden besluit van 14 februari 2025 op het bezwaar van de [eiseres] heeft het college de omgevingsvergunning gehandhaafd. 2.3. Op 26 maart 2025 heeft het college de beslissing op bezwaar van 14 februari 2025 gewijzigd door de oorspronkelijke tekening die onderdeel is van de omgevingsvergunning te vervangen door een aangepaste tekening. 2.4. De [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.5. De rechtbank heeft het beroep op 9 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van de [eiseres] , de gemachtigde van het college en tot slot [de persoon 1] en [de persoon 2] , aandeelhouders van [bedrijf] . Toetsingskader 3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet beschikt elke gemeente, automatisch (van rechtswege) over een omgevingsplan met regels over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ten tijde van het bestreden besluit bestond het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam (hierna: het omgevingsplan) uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen waren opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. 3.1. Op de locatie was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) inclusief herzieningen van kracht. Het bestemmingsplan maakt vanaf 1 januari 2024 deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

4. Hierna beoordeelt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van de [eiseres] of het college op goede gronden een omgevingsvergunning aan [bedrijf] heeft verleend. Was het bezwaar van de [eiseres] gegrond? 5. De [eiseres] stelt dat haar bezwaar ten onrechte ongegrond is verklaard, omdat de beslissing op bezwaar van 14 februari 2025 is gewijzigd door de beslissing op bezwaar van 26 maart 2025 waarmee een gewijzigde tekening aan de omgevingsvergunning is toegevoegd. 5.1. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat bij een ingediend ontvankelijk bezwaar, op grondslag daarvan een heroverweging plaatsvindt van het primaire besluit. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat als de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit neemt. Uit de beslissing op bezwaar van 26 maart 2025 blijkt dat het woord ‘windscherm’ in tekening T02 behorend bij de omgevingsvergunning een kennelijke fout betrof. De bezwaarschriftencommissie heeft het college geadviseerd om deze fout te herstellen door tekening T02 aan te laten passen. Dat heeft het college niet direct gedaan in de beslissing op bezwaar van 14 februari 2025, maar later in de beslissing op bezwaar van 26 maart 2025 waarmee het besluit van 14 februari 2025 is gewijzigd en aangevuld. Concreet betekent dit dat aan de omgevingsvergunning een aangepaste tekening is toegevoegd waaruit blijkt dat de omgevingsvergunning ziet op een onbebouwd horecaterras. Anders dan de [eiseres] stelt, heeft het college hiermee de omgevingsvergunning van 24 juli 2024 niet herroepen maar gehandhaafd en verduidelijkt. Dit levert geen gegrond bezwaar op. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Heeft [bedrijf] een bebouwd terras aangevraagd? 6. Het standpunt van de [eiseres] dat [bedrijf] een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor een bebouwd terras, slaagt evenmin. Uit het aanvraagformulier volgt dat uitbreiding wordt gevraagd van een onbebouwd terras. [bedrijf] heeft op het aanvraagformulier niet aangegeven dat er terrasattributen worden geplaatst. Ook zijn er bij de aanvraag geen tekeningen gevoegd met daarop specificaties van terrasattributen, zoals bijvoorbeeld het type windscherm met bijbehorende afmetingen. De omgevingsvergunning van 24 juli 2024 is dus expliciet verleend voor een onbebouwd terras en dat is verduidelijkt met de aangepaste tekening, zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Is de omgevingsvergunning verleend in overeenstemming met het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties? 7. De [eiseres] voert verder aan dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met het bestemmingsplan, omdat er geen rechtsgeldig terras op de [adres] aanwezig was toen het bestemmingsplan in werking trad. Het college heeft toch een omgevingsvergunning verleend, maar stoelt zijn motivering op relatief oud horecabeleid. Daarbij is het college bij de beoordeling of het project het woon- en leefklimaat in de omgeving in onevenredige mate aantast, alleen uitgegaan van de aanwezige drukke doorgaande weg. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat rekening is gehouden met bezoekers van [locatie] die door de [straat] komen, wat al een grote impact heeft op het woon- en leefklimaat. 7.1. De rechtbank stelt vast dat het project in strijd is met de bestemming ‘Verkeer’. Uit artikel 17.1, onder q en artikel 17.2.1 van het bestemmingsplan volgt dat horecaterrassen op de bestemming ‘Verkeer’ uitsluitend zijn toegestaan daar waar deze rechtmatig zijn gerealiseerd op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dat is hier niet het geval. Het college heeft toegelicht dat de voormalige exploitant van de horecazaak aan de [adres] weliswaar beschikte over een exploitatievergunning met terrastekening, maar dat er geen gegevens bekend zijn dat dit terras ook vergund is met een omgevingsvergunning. 7.2. Naast activiteiten waarvoor dit expliciet in het omgevingsplan is bepaald, wordt iedere andere activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan (BOPA) een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels die het toetsingskader vormen wanneer het college een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een BOPA alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 7.3. De vraag die in het kader van deze procedure dus moet worden beantwoord, is of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 7.4. Aan het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen, legt het college - samengevat - de volgende motivering ten grondslag. Het college heeft gekeken naar de ruimtelijke impact van het project op de omgeving en heeft een stedenbouwkundige en verkeerskundige beoordeling laten uitvoeren. De beoordeling en afweging zijn integraal gemaakt met inachtneming van het geldende beleid. Meer specifiek is gekeken naar de Uitvoeringsrichtlijn kruimelgevallen 2020 en de [horecanota] (Horecanota). In de omgevingsvergunning en in het bestreden besluit is aangegeven dat het terras ligt aan een drukke weg waardoor er al (achtergrond)geluid aanwezig is. Daardoor vormt mogelijke geluidshinder vanaf het terras geen belemmering voor het realiseren van het terras, want dat valt weg tegen het geluid van de drukke Kinkerstraat, waar ongemotoriseerd en gemotoriseerd verkeer (inclusief de tram) rijdt. Gelet daarop vond het college ook dat het niet hoefde te kijken naar het cumulerende effect van het terras in relatie tot geluid dat wordt geproduceerd door bezoekers van [locatie] . Als het college dit wel zou (moeten) beoordelen, dan zou ook hier het geluid van het terras wegvallen tegen het geluid van bezoekers van [locatie] . Volgens het college heeft het project daarom geen invloed op het woon- en leefklimaat in de buurt. 7.5. De rechtbank kan deze motivering van het college volgen. Daarbij heeft het college terecht getoetst aan de Horecanota, want hoewel die relatief oud is, geldt deze nog steeds. De [eiseres] heeft slechts aangevoerd dat de motivering om van het bestemmingsplan af te wijken is gestoeld op relatief oud horecabeleid, maar heeft niet onderbouwd dat, en waarom, die toets onjuist zou zijn. 7.6. De [eiseres] voert verder aan dat het college de regels uit de Horecanota voor terrassen in het voetgangersgebied in het bestreden besluit onjuist heeft geïnterpreteerd, omdat bij [bedrijf] geen sprake is van een terras aan de overzijde van de weg. Bij [bedrijf] is sprake van een terras aan de gevel in een voetgangersgebied en daar zegt de Horecanota niets over. In zo’n geval moet worden gekeken naar de regels die gelden voor een voetgangersgebied. 7.7. De rechtbank volgt dit standpunt niet. In de Horecanota zijn in paragraaf 3.5 regels rondom terrassen opgenomen. Onder het kopje 'plaatsing terras en attributen op een terras' staat dat een vergunning kan worden verleend voor een terras dat zich voor de gevel van het horecabedrijf uitstrekt en direct aan de gevel daarvan aansluit. Dat hier niet expliciet bij staat dat het om een terras in een voetgangersgebied gaat, betekent niet dat het terras niet in een voetgangersgebied gelegen mag zijn.

9. Zoals hiervoor is overwogen onder rechtsoverweging 8.7, kleeft er een gebrek aan het bestreden besluit. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. 9.1. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet het college [bedrijf] de mogelijkheid geven om alsnog de verplichte participatie uit te voeren. De resultaten hiervan dient het college vervolgens te betrekken in zijn belangenafweging bij de aanvullende motivering dan wel nieuwe beslissing op bezwaar. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak. 9.2. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of het gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank de [eiseres] in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. 9.3.

9.4. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

De rechtbank: - draagt het college op om binnen twee weken de rechtbank mee te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen; - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; - houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, voorzitter, en mr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr.M.M. Mazurel, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2025. griffier De voorzitter is verhinderd deze tussenuitspraak te ondertekenen Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. Op grond van artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang gelezen met artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet omgevingswet. Als bedoeld in artikel 2.4, van de Ow. Als bedoeld in artikel 22.1, van de Ow. Op grond van artikel 6:19, van de Awb kan het college het bestreden besluit wijzigen. Dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd. Zie artikel 7.4, van de Omgevingsregeling. Zie artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet. Zie het ‘Aanwijzingsbesluit adviesrecht en verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsactiviteiten gemeente Amsterdam’ van 10 november 2022 (het Aanwijzingsbesluit). Vergelijk de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:5437. Als bedoeld in artikel 1:2, tweede lid, van de Awb. Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.

7.8. Verder stelt de [eiseres] dat een terras een commerciële activiteit is die afbreuk doet aan het openbare karakter van het voetgangersgebied en de voetgangers belemmert om de volle breedte van dit gebied te benutten. De gemeente Amsterdam definieert een voetgangersgebied als volgt: “Wegdeel alleen voor het gebruik door voetgangers, waarbij het door voetgangers te gebruiken gebied de volle breedte van de weg beslaat en het gebied een nadrukkelijk openbaar karakter heeft.” Volgens de [eiseres] heeft het college niet (goed) gemotiveerd waarom in een dergelijk gebied een terras acceptabel is. 7.9. De rechtbank overweegt dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie voor stadsdeel West in een besluit van 7 november 2017 heeft besloten om een deel van de Tollensstraat aan te wijzen als voetgangersgebied, te verbieden om aldaar fietsen en bromfietsen te plaatsen en om een laad- en losgelegenheid in te stellen. De reden daarvoor is: “dat in aansluiting op [locatie] in de [straat] nieuwbouw is gepleegd waarin veel horecagelegenheid is gevestigd en zal gaan functioneren als verblijfsgebied; dat de Passage van [locatie] al is aangewezen als voetgangersgebied en gebied waar het verboden is om fietsen en bromfietsen te plaatsen; dat ter bescherming van de bezoekers van het gebied en ter voorkoming van hinder en overlast in de [straat] hetzelfde regiem zal worden ingevoerd als in de Passage; dat ter voorziening in de behoefte van bevoorrading van de horecagelegenheden een laad en loshaven zal worden aangelegd; (...).” 7.10. Uit dit besluit blijkt niet dat het voetgangersgebied niet deels mag worden gebruikt als terras. Ook de definitie die de gemeente Amsterdam hanteert voor 'voetgangersgebied' sluit het gebruik van dat gebied als terras niet uit. Het sluit enkel het gebruik van de weg, over de volle breedte daarvan, door ander verkeer dan voetgangers uit. De rechtbank ziet niet in waarom daarvan geen sprake meer zou zijn als een deel van die weg wordt gebruikt als terras. Daarmee wordt immers niet een deel van de weg gebruikt door ander verkeer. Dit betekent dus ook niet dat de voetgangers over de terrastafels dienen te klimmen omdat zij de volle breedte van de weg moeten kunnen benutten, zoals door de [eiseres] op de zitting is gesteld. Kon het college de omgevingsvergunning verlenen zonder dat [bedrijf] aan participatie heeft gedaan? 8. De [eiseres] voert daarnaast aan dat er ten onrechte geen participatie heeft plaatsgevonden. 8.1. Deze beroepsgrond slaagt. Volgens het systeem van de Omgevingswet is het een aanvraagvereiste om aan te geven of is geparticipeerd. Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Criteria hiervoor zijn niet in de Omgevingswet opgenomen. De gemeenteraad van Amsterdam heeft alle aanvragen om een BOPA aangewezen als gevallen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. De wijze waarop of met wie die participatie moet plaatsvinden, staat niet in het Aanwijzingsbesluit. Op grond van het Aanwijzingsbesluit zelf zou elke vorm van participatie voldoende zijn. In de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit wordt echter verwezen naar de Participatiehandreiking van de gemeente Amsterdam (de Participatiehandreiking). De toelichting op artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit vermeldt het volgende: “De aanvrager is verantwoordelijk voor het organiseren van het participatieproces. De aanwijzing kan alleen maar aangeven in welke gevallen participatie verplicht is. De aanvrager kan hiervoor gebruikmaken van de Participatiehandreiking. De Participatiehandreiking maakt duidelijk wat er van de initiatiefnemer wordt verwacht in dit proces. Door antwoord te geven op de gestelde vragen en de uitkomst van een puntenscore wordt duidelijk binnen welke categorie het initiatief valt. In de handreiking worden drie categorieën benoemd: beperkte, middelgrote en aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De categorie waarbinnen het initiatief aanvraag valt, bepaalt de mate van participatie. Wat de invloed van het participatieproces is op de behandeling van een uiteindelijke vergunningsaanvraag wordt in het Vergunningen-, Toezichts- en Handhavingsbeleid bepaald.” 8.2. Bij de beantwoording van de vraag of voldoende participatie heeft plaatsgehad, wordt de Participatiehandreiking dus als hulpmiddel gebruikt. De daaraan te verbinden gevolgen staan in hoofdstuk 4 van het 'VTH-Beleid Fysieke Leefomgeving 2024' (VTH-Beleid). 8.3. De rechtbank stelt vast dat het college zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat het terras van [bedrijf] een initiatief is dat middelgrote gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. De [eiseres] heeft dit standpunt niet betwist. Dit betekent dat [bedrijf] de omgeving in het kader van de voorbereiding van haar aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten raadplegen. Bij raadplegen gaat het, aldus de Participatiehandreiking, om het verzamelen van reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt. Hoewel de gemachtigde van het college heeft gesteld dat uit navraag bij de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving van stadsdeel West is gebleken dat [bedrijf] naburige ondernemers en anderen op straat heeft gevraagd wat zij ervan zouden vinden als het terras groter was en deze informatie terug te vinden is op een niet openbaar aanvraagformulier dat bij het college bekend is, overweegt de rechtbank dat dit niet te gelden heeft als de hiervoor bedoelde participatie. Op de zitting hebben de aandeelhouders van [bedrijf] toegelicht dat het hiervoor bedoelde overleg geen verband hield met de aanvraag, maar met overlast door geparkeerde fietsen. De rechtbank concludeert dan ook dat er bij de voorbereiding van de aanvraag geen participatie heeft plaatsgevonden. 8.4. Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden welke gevolgen moeten worden verbonden aan het ontbreken van verplichte participatie. 8.5. Uit het VTH-beleid blijkt dat als er bij een BOPA geen participatie heeft plaatsgevonden, de aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld na een geboden hersteltermijn op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Verder staat hier opgenomen dat dit algemene uitgangspunten zijn en dat het college bij de beoordeling van een individuele aanvraag altijd zorgvuldig kijkt naar de specifieke omstandigheden van het geval. 8.6. Volgens het college stond het ontbreken van participatie niet aan vergunningverlening in de weg, omdat een uitgevoerd participatietraject neutraal zou zijn meegewogen en voor de uitkomst geen verschil zou hebben gemaakt. Dit komt deels omdat het terras er al heel lang staat en door vorige de exploitanten al werd geëxploiteerd zonder dat er klachten zijn geweest en deels omdat de adviezen van de stedenbouwkundigen en de verkeerskundigen positief zijn. Volgens het college had deze afweging in het primaire besluit van 24 juli 2024 opgenomen moeten worden en niet pas in het bestreden besluit, maar dit neemt niet weg dat dit gebrek in het bestreden besluit is hersteld. Daarbij benadrukt het college dat het ontbreken van participatie geen reden is om de omgevingsvergunning te weigeren, omdat het geen beoordelingsregel is maar een indieningsvereiste. Bovendien stelt het college dat dit gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Tijdens de bezwaarprocedure heeft de [eiseres] ruim de mogelijkheid gehad om haar ideeën en meningen over het project naar voren te brengen en zij heeft van die mogelijkheid ook gebruik gemaakt.

7.8. Verder stelt de [eiseres] dat een terras een commerciële activiteit is die afbreuk doet aan het openbare karakter van het voetgangersgebied en de voetgangers belemmert om de volle breedte van dit gebied te benutten. De gemeente Amsterdam definieert een voetgangersgebied als volgt: “Wegdeel alleen voor het gebruik door voetgangers, waarbij het door voetgangers te gebruiken gebied de volle breedte van de weg beslaat en het gebied een nadrukkelijk openbaar karakter heeft.” Volgens de [eiseres] heeft het college niet (goed) gemotiveerd waarom in een dergelijk gebied een terras acceptabel is. 7.9. De rechtbank overweegt dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie voor stadsdeel West in een besluit van 7 november 2017 heeft besloten om een deel van de Tollensstraat aan te wijzen als voetgangersgebied, te verbieden om aldaar fietsen en bromfietsen te plaatsen en om een laad- en losgelegenheid in te stellen. De reden daarvoor is: “dat in aansluiting op [locatie] in de [straat] nieuwbouw is gepleegd waarin veel horecagelegenheid is gevestigd en zal gaan functioneren als verblijfsgebied; dat de Passage van [locatie] al is aangewezen als voetgangersgebied en gebied waar het verboden is om fietsen en bromfietsen te plaatsen; dat ter bescherming van de bezoekers van het gebied en ter voorkoming van hinder en overlast in de [straat] hetzelfde regiem zal worden ingevoerd als in de Passage; dat ter voorziening in de behoefte van bevoorrading van de horecagelegenheden een laad en loshaven zal worden aangelegd; (...).” 7.10. Uit dit besluit blijkt niet dat het voetgangersgebied niet deels mag worden gebruikt als terras. Ook de definitie die de gemeente Amsterdam hanteert voor 'voetgangersgebied' sluit het gebruik van dat gebied als terras niet uit. Het sluit enkel het gebruik van de weg, over de volle breedte daarvan, door ander verkeer dan voetgangers uit. De rechtbank ziet niet in waarom daarvan geen sprake meer zou zijn als een deel van die weg wordt gebruikt als terras. Daarmee wordt immers niet een deel van de weg gebruikt door ander verkeer. Dit betekent dus ook niet dat de voetgangers over de terrastafels dienen te klimmen omdat zij de volle breedte van de weg moeten kunnen benutten, zoals door de [eiseres] op de zitting is gesteld. Kon het college de omgevingsvergunning verlenen zonder dat [bedrijf] aan participatie heeft gedaan? 8. De [eiseres] voert daarnaast aan dat er ten onrechte geen participatie heeft plaatsgevonden. 8.1. Deze beroepsgrond slaagt. Volgens het systeem van de Omgevingswet is het een aanvraagvereiste om aan te geven of is geparticipeerd. Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Criteria hiervoor zijn niet in de Omgevingswet opgenomen. De gemeenteraad van Amsterdam heeft alle aanvragen om een BOPA aangewezen als gevallen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. De wijze waarop of met wie die participatie moet plaatsvinden, staat niet in het Aanwijzingsbesluit. Op grond van het Aanwijzingsbesluit zelf zou elke vorm van participatie voldoende zijn. In de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit wordt echter verwezen naar de Participatiehandreiking van de gemeente Amsterdam (de Participatiehandreiking). De toelichting op artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit vermeldt het volgende: “De aanvrager is verantwoordelijk voor het organiseren van het participatieproces. De aanwijzing kan alleen maar aangeven in welke gevallen participatie verplicht is. De aanvrager kan hiervoor gebruikmaken van de Participatiehandreiking. De Participatiehandreiking maakt duidelijk wat er van de initiatiefnemer wordt verwacht in dit proces. Door antwoord te geven op de gestelde vragen en de uitkomst van een puntenscore wordt duidelijk binnen welke categorie het initiatief valt. In de handreiking worden drie categorieën benoemd: beperkte, middelgrote en aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De categorie waarbinnen het initiatief aanvraag valt, bepaalt de mate van participatie. Wat de invloed van het participatieproces is op de behandeling van een uiteindelijke vergunningsaanvraag wordt in het Vergunningen-, Toezichts- en Handhavingsbeleid bepaald.” 8.2. Bij de beantwoording van de vraag of voldoende participatie heeft plaatsgehad, wordt de Participatiehandreiking dus als hulpmiddel gebruikt. De daaraan te verbinden gevolgen staan in hoofdstuk 4 van het 'VTH-Beleid Fysieke Leefomgeving 2024' (VTH-Beleid). 8.3. De rechtbank stelt vast dat het college zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat het terras van [bedrijf] een initiatief is dat middelgrote gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. De [eiseres] heeft dit standpunt niet betwist. Dit betekent dat [bedrijf] de omgeving in het kader van de voorbereiding van haar aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten raadplegen. Bij raadplegen gaat het, aldus de Participatiehandreiking, om het verzamelen van reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt. Hoewel de gemachtigde van het college heeft gesteld dat uit navraag bij de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving van stadsdeel West is gebleken dat [bedrijf] naburige ondernemers en anderen op straat heeft gevraagd wat zij ervan zouden vinden als het terras groter was en deze informatie terug te vinden is op een niet openbaar aanvraagformulier dat bij het college bekend is, overweegt de rechtbank dat dit niet te gelden heeft als de hiervoor bedoelde participatie. Op de zitting hebben de aandeelhouders van [bedrijf] toegelicht dat het hiervoor bedoelde overleg geen verband hield met de aanvraag, maar met overlast door geparkeerde fietsen. De rechtbank concludeert dan ook dat er bij de voorbereiding van de aanvraag geen participatie heeft plaatsgevonden. 8.4. Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden welke gevolgen moeten worden verbonden aan het ontbreken van verplichte participatie. 8.5. Uit het VTH-beleid blijkt dat als er bij een BOPA geen participatie heeft plaatsgevonden, de aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld na een geboden hersteltermijn op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Verder staat hier opgenomen dat dit algemene uitgangspunten zijn en dat het college bij de beoordeling van een individuele aanvraag altijd zorgvuldig kijkt naar de specifieke omstandigheden van het geval. 8.6. Volgens het college stond het ontbreken van participatie niet aan vergunningverlening in de weg, omdat een uitgevoerd participatietraject neutraal zou zijn meegewogen en voor de uitkomst geen verschil zou hebben gemaakt. Dit komt deels omdat het terras er al heel lang staat en door vorige de exploitanten al werd geëxploiteerd zonder dat er klachten zijn geweest en deels omdat de adviezen van de stedenbouwkundigen en de verkeerskundigen positief zijn. Volgens het college had deze afweging in het primaire besluit van 24 juli 2024 opgenomen moeten worden en niet pas in het bestreden besluit, maar dit neemt niet weg dat dit gebrek in het bestreden besluit is hersteld. Daarbij benadrukt het college dat het ontbreken van participatie geen reden is om de omgevingsvergunning te weigeren, omdat het geen beoordelingsregel is maar een indieningsvereiste. Bovendien stelt het college dat dit gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Tijdens de bezwaarprocedure heeft de [eiseres] ruim de mogelijkheid gehad om haar ideeën en meningen over het project naar voren te brengen en zij heeft van die mogelijkheid ook gebruik gemaakt.