ECLI:NL:RBAMS:2025:3122

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 25/1999 (vovo) en AMS 25/2013 (beroep) AMS 25/1988 (vovo) en AMS 25/2009 (beroep) uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter van 13 mei 2025 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorzieningen in de zaken tussen Total Energies EP Mozambique Area 1, Limitada, uit Maputo te Mozambique (gemachtigden: mr. M.L. de Vries-Lentsch, mr. A.J. van Schaik en mr. A.A. Kleinhout) US EXIM, uit Washington te Verenigde Staten (gemachtigden: mr. A. Holtland en mr. J.P.C. van Es) hierna: afzonderlijk respectievelijk TotalEnergies en US EXIM, tezamen: verzoeksters en de minister van Financiën, verweerder hierna: de minister (gemachtigden: mr. T.P. Reijnaerts, F.P. van Ingen en mr. P. Bos), Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen: Vereniging Milieudefensie te Amsterdam, Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen te Amsterdam, Stichting Both ENDS te Utrecht en Friends of the Earth Europe te Brussel. hierna: Milieudefensie e.a. (gemachtigden: mr. T. de Boer en mr. C. Dekkers) Inleiding

1.1. Naar aanleiding van het Woo-verzoek van 7 december 2020 van Milieudefensie e.a. heeft de minister op 6 september 2021 een besluit genomen tot (gedeeltelijke) openbaarmaking van de verzochte informatie over het LNG project in Mozambique (het primaire besluit). 1.2. Het ingediende bezwaar van Milieudefensie e.a. tegen het primaire besluit is gedeeltelijk gegrond verklaard en de minister heeft naar aanleiding daarvan toegezegd meer informatie te verstrekken. Vervolgens zijn omtrent de nader te verstrekken stukken drie deelbesluiten genomen, op volgorde van welke documenten naar verwachting het eerst op te leveren waren. 1.3. Op 14 januari 2025 heeft de minister het derde deelbesluit genomen – aan de orde in deze procedures – strekkende tot gedeeltelijke openbaarmaking van de gevraagde informatie (het bestreden besluit). Kort samengevat heeft de minister besloten om 122 documenten geheel of gedeeltelijk openbaar te maken. Op 29 van die documenten heeft de minister de uitgestelde openbaarmaking, overeenkomstig artikel 4.4. vijfde lid, van de Woo, toegepast omdat ten aanzien van deze documenten de minister de zienswijze van US EXIM niet heeft gevolgd en de minister daardoor verwacht dat deze partij het niet eens zal zijn met de openbaarmaking van de documenten. 1.4. Tegen het derde deelbesluit hebben alle partijen – Milieudefensie e.a., TotalEnergies en US EXIM – beroep ingesteld. Verder hebben TotalEnergies en US EXIM, ieder afzonderlijk, de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 1.5. De zaken zijn met partijen besproken op een zitting op 30 april 2025. Verzoeksters, de minister en Milieudefensie e.a. werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Verder waren aanwezig [naam 1] en [naam 2] , werkzaam bij Atradius DSB (ADSB) en [naam 3] werkzaam bij Vereniging Milieudefensie. 1.6. De voorzieningenrechter heeft ambtshalve besloten de zaken te voegen op grond van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat alle verzoeken en beroepen zijn gericht tegen hetzelfde bestreden besluit.

Achtergrond 2.. Voor een compleet beeld van het verloop van de procedure is het volgende van belang. 2.1. Uit het bestreden besluit volgt dat na de additionele zoekslag in de bezwaarfase in totaal 453 documenten onder dit deelbesluit vallen. De minister heeft vervolgens conform de wettelijke systematiek betrokken derden-belanghebbenden bij de documenten gevraagd om een zienswijze. Onder andere TotalEnergies en US EXIM hebben zienswijzen ingediend. De zienswijzen van TotalEnergies zijn volledig overgenomen in de overwegingen van het bestreden besluit. De minister heeft ten aanzien van een aantal documenten waar US EXIM een zienswijze over had ingediend, besloten om hiervan af te wijken. Het gaat om 29 documenten. Ten aanzien van deze documenten heeft de minister de procedure overeenkomstig artikel 4.4., vijfde lid, van de Woo gevolgd, omdat de minister verwachtte dat US EXIM bezwaar zal hebben tegen de voorgenomen openbaarmaking van deze documenten. Dit betekent dat deze documenten uitgesteld verstrekt zullen worden aan Milieudefensie e.a. en dus niet gelijktijdig met het bestreden besluit. 2.2. De overige 93 documenten, dienen gelet op hetgeen is bepaald in 4.4. vijfde lid, van de Woo, wel gelijktijdig met de bekendmaking van het bestreden besluit verstrekt te worden. Dat is in dit geval niet gebeurd. De minister heeft pas op 19 februari 2025 43 van de 122 documenten openbaar gemaakt. Het betreft de documenten waartegen de onderhavige verzoeken om voorlopige voorzieningen van TotalEnergies en US EXIM zich niet richten. 2.3. US EXIM heeft overeenkomstig artikel 4.4. vijfde lid, van de Woo binnen twee weken na bekendmaking van het bestreden besluit verzocht om een voorlopige voorziening om zich te verzetten tegen de openbaarmaking van de documenten die uitgesteld zijn verstrekt. US EXIM stelt zich op het standpunt dat de lijst met documenten die uitgesteld verstrekt zouden worden onvolledig is, omdat hun zienswijze bij veel meer documenten niet is overgenomen. Dat heeft zij ook aan de minister per e-mail gecommuniceerd op 20 januari 2025. Naar aanleiding van dit bericht heeft de minister uiteindelijk besloten alle 122 documenten waarvan de minister voornemens was om deze geheel of gedeeltelijk openbaar te maken alsnog aan US EXIM te verstrekken. Dit betreffen dus ook documenten waarbij US EXIM eerder niet als derde-belanghebbende door de minister is aangewezen en dus ook niet om een zienswijze is gevraagd. US EXIM heeft in de onderhavige procedure een lijst met 47 documenten aangeleverd waarbij zij van mening is dat haar zienswijze niet is gevolgd en die dus uitgesteld verstrekt hadden moeten worden. 2.4. TotalEnergies heeft via US EXIM vervolgens vernomen dat er onder de 122 documenten die openbaar gemaakt zouden worden, zich documenten bevinden waarbij TotalEnergies mogelijk ook als derde-belanghebbende had moeten worden aangewezen. TotalEnergies heeft naar aanleiding van dat signaal de minister laten weten ook voornemens te zijn een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in te dienen. De minister heeft in verdere e-mailcorrespondentie laten weten de zorgen van TotalEnergies te begrijpen en TotalEnergies geïnformeerd dat gelet op de relatie tussen het ministerie, ADSB en TotalEnergies er bij wijze van uitzondering voor is gekozen om alsnog alle documenten, in afwijking van de wettelijke systematiek, aan TotalEnergies voor te leggen. De verzoeken en standpunten 3.1. Het verzoek van US EXIM strekt ertoe dat wordt gewacht met de openbaarmaking van 47 documenten waarbij de zienswijzen van US EXIM niet zijn gevolgd. 3.2. Het verzoek van TotalEnergies strekt ertoe dat wordt gewacht met de openbaarmaking van 34 documenten totdat op haar beroep is beslist. TotalEnergies geeft hierbij aan dat zij bij deze documenten derde-belanghebbende is en verzoekt om alsnog een zienswijze in te kunnen dienen ten aanzien van deze documenten. 3.3. Milieudefensie e.a. hebben zich als derde-belanghebbende gemeld als Woo-verzoekers. Hun standpunt is kort samengevat dat de minister gelet op de wettelijke systematiek bij het nemen van het bestreden besluit gelijktijdig alle overige documenten had moeten verstrekken, waarop niet de uitgestelde openbaarmaking is toegepast. Milieudefensie e.a. heeft opgemerkt dat uit de lijsten met documenten die door US EXIM en TotalEnergies zijn overgelegd, blijkt dat ten aanzien van 4 van de 29 documenten die uitgesteld openbaar gemaakt zouden worden geen bezwaren zijn gericht. Partijen zijn het erover eens dat deze documenten zo snel mogelijk zullen worden verstrekt aan Milieudefensie e.a. Volgens Milieudefensie kunnen deze voorlopige voorzieningen dus enkel gaan over de 25 documenten die onder de uitgestelde openbaarmaking vallen. Spoedeisend belang 4.1. De voorzieningenrechter kan op grond van artikel 8:81 van de Awb een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 4.2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er sprake is van een spoedeisend belang. Indien geen voorlopige voorzieningen worden getroffen, zal de minister overgaan tot openbaarmaking van de documenten. De openbaarmaking is onomkeerbaar, waardoor de bodemprocedures van US EXIM en TotalEnergies zinloos zouden worden.

5.1. Indien het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening wordt gedaan wanneer beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij op grond van artikel 8:86 van de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Dit wordt kortsluiting genoemd. Hoewel partijen voorafgaand aan de zitting is medegedeeld dat de voorzieningenrechter de zaken niet zal kortsluiten gelet op de omvang en complexiteit, ziet de voorzieningenrechter toch aanleiding om naast het beslissen op de verzoek tot het treffen van voorlopige voorzieningen ook meteen op de beroepen van US EXIM en TotalEnergies tegen het bestreden besluit te beslissen. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe als volgt. 5.2. Op de zitting heeft de minister ten aanzien van het verzoek van US EXIM erkend dat de in het bestreden besluit opgenomen lijst van documenten die uitgesteld openbaar gemaakt zouden worden inderdaad onvolledig is. Ten aanzien van meer dan de genoemde 29 documenten zijn de zienswijzen volgens de minister niet gevolgd. De minister kon ter zitting niet bevestigen of de lijst met 47 documenten die US EXIM heeft overgelegd, wel volledig is. Dit betekent dat het nog steeds onduidelijkheid is bij welke documenten de zienswijzen van US EXIM niet zijn gevolgd en die aldus onder de uitgestelde openbaarmaking dienen te vallen. De minister erkent hiermee dat aan het bestreden besluit op dit punt een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek kleeft. 5.3. Dit is echter niet de enige onzorgvuldigheid die de voorzieningenrechter constateert. Procedureel is er van alles mis gegaan. Zo heeft de minister ten onrechte niet gelijktijdig met het bestreden besluit de 93 documenten aan Milieudefensie e.a. verstrekt die niet onder de uitgestelde openbaarmaking vielen. Dit had gelet op artikel 4.4., vijfde lid, van de Woo wel gemoeten. Bovendien heeft de minister vervolgens wel alle 122 documenten zowel aan US EXIM als TotalEnergies versterkt, derden, waarvan tot op heden onduidelijk is of zij überhaupt belanghebbende zijn bij (een deel van) deze documenten. De minister neemt hierover wisselende standpunten in. Uit het dossier blijkt immers dat de minister in eerste instantie de zorgen van TotalEnergies over de documenten begrijpt en naar aanleiding daarvan alle 122 documenten opstuurt. Op de zitting is echter door de minister verklaard dat de procedure wel juist is verlopen en TotalEnergies dus geen belanghebbende is bij de 34 door haar genoemde documenten en dus ook terecht niet om een zienswijze is gevraagd. Ook dit punt is nog steeds onduidelijk. TotalEnergies heeft aan de andere kant namelijk ook niet per document toegelicht of zij belanghebbende is en wat haar bezwaren zijn bij openbaarmaking. Dit betekent dat de voorzieningenrechter ook niet kan vaststellen of de minister terecht geen zienswijze heeft gevraagd ten aanzien van deze 34 documenten. 5.4. Gelet op deze onzorgvuldigheden en het al geconstateerde gebrek in het bestreden besluit ziet de voorzieningenrechter voldoende aanleiding om de beroepen van US EXIM en TotalEnergies gegrond te verklaren. Dit betekent dat het bestreden besluit zal worden vernietigd. De minister zal een nieuw besluit moeten nemen waarin moet worden onderzocht en gemotiveerd of TotalEnergies belanghebbende is bij de 34 documenten genoemd in bijlage 4 bij het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening van TotalEnergies van 14 februari 2025. Indien TotalEnergies door de minister wordt beschouwd als belanghebbende bij een van deze documenten, zal de minister TotalEnergies om een zienswijze moeten vragen. Ook zal de minister nader moeten onderzoeken en motiveren welke documenten onder de uitgestelde openbaarmaking vallen, onder andere met inachtneming van de door US EXIM aangeleverde lijst in de bijlage bij de aanvullende gronden bij het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening van 23 april 2025. 5.5. De voorzieningenrechter is zich bewust van het uitgangspunt onder de Woo van openbaarmaking en het belang van Milieudefensie e.a. bij het verkrijgen van de gevraagde informatie. Indien de minister de procedure had gevolgd, hadden de 93 documenten die niet onder de uitgestelde openbaarmaking vielen en de 4 documenten die daar wel onder vielen maar waartegen de derde-belanghebbende zich niet verzetten, inmiddels openbaar gemaakt moeten worden. Echter, gelet op de onzorgvuldigheden die zijn geconstateerd is nu niet uit te sluiten of daarbij toch documenten zitten ten aanzien waarvan derde-belanghebbenden op grond van de Woo het recht hebben zich te verzetten tegen openbaarmaking daarvan. Om recht te doen aan het algemeen belang van openbaarheid en het belang van Milieudefensie e.a. zal de voorzieningenrechter bepalen dat de minister binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar moet nemen op straffe van het verbeuren van een dwangsom aan Milieudefensie e.a. indien de termijn niet wordt gehaald. Hierbij neemt de voorzieningenrechter ook mee dat het derde deelbesluit reeds op 11 januari 2024 door de minister was genomen. Op 10 april 2024 is dit ingetrokken omdat ook toen bleek dat ten onrechte te weinig documenten uitgesteld waren verstrekt en de uitvraag van zienswijzen niet volledig was geweest. De procedure heeft inmiddels dus al jaren geduurd door onzorgvuldigheden aan de zijde van de minister. De voorzieningenrechter merkt verder op dat indien er door de minister nu nog zienswijzen moeten worden gevraagd, de termijn van zes weken ook voldoende is. De derde-belanghebbende hebben alle documenten immers als sinds medio februari 2025 in hun bezit en hebben voldoende tijd gehad om deze inhoudelijk te kunnen bestuderen en een zienswijze voor te bereiden. 5.6 Tot slot overweegt de voorzieningenrechter dat tijdens de zitting door de minister is toegezegd dat alle documenten waar US EXIM en TotalEnergies zich niet (meer) tegen verzetten onmiddellijk openbaar gemaakt moeten worden. Deze afspraak staat los van het vernietigen van het bestreden besluit en het nadere onderzoek ten aanzien van de documenten waarover discussie bestaat en kan en moet door de minister worden nagekomen.

6.1. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen vernietigt de rechtbank het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb en draagt de minister op binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en op straffe van een dwangsom verschuldigd aan Milieudefensie e.a. indien de termijn niet wordt gehaald. 6.2. Omdat de voorzieningenrechter met deze uitspraak op de beroepen heeft beslist, is er geen reden om voorlopige voorzieningen te treffen. De verzoeken van US EXIM en TotalEnergies om een voorlopige voorziening worden daarom afgewezen. 6.3. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan US EXIM en TotalEnergies vergoeden in de beroepszaken en ten aanzien van de verzoeken om voorlopige voorzieningen. US EXIM en TotalEnergies krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht per partij € 2.721,-, omdat de gemachtigden van verzoeksters een beroepschrift hebben ingediend (1 punt), een verzoek om een voorlopige voorziening hebben ingediend (1punt) en aan de zitting hebben deelgenomen (1 punt). Elk punt heeft een waarde van € 907,- en een wegingsfactor 1. 6.4. Ook Milieudefensie e.a. hebben verzocht om een proceskostenvergoeding. In dit specifieke geval ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de minister te veroordelen in betaling van proceskosten aan de derde-partijen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan 1 punt ter waarde van € 907,- worden toegekend omdat Milieudefensie e.a. hebben deelgenomen aan de zitting. Voor het toekennen van een punt voor het indienen van een schriftelijk standpunt door Milieudefensie e.a. voorafgaand aan de zitting bestaat geen grond in het Besluit proceskosten bestuursrecht.

De voorzieningenrechter: In de hoofdzaken van TotalEnergies met zaaknummer AMS 25/2013 en van US EXIM met zaaknummer AMS 25/2009: verklaart de beroepen gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat de minister aan Milieudefensie e.a. een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 1.000,- (zegge: duizend euro) per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,- (zegge: vijftienduizend euro); bepaalt dat de minister het griffierecht van € 770,- aan US EXIM moet vergoeden; bepaalt dat de minister het griffierecht van € 770,- aan TotalEnergies moet vergoeden; veroordeelt de minister tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten aan US EXIM; veroordeelt de minister tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten aan TotalEnergies. veroordeelt de minister tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan Milieudefensie e.a. In de zaak van TotalEnergies met zaaknummer AMS 25/1999 en US EXIM met zaaknummer AMS 25/1988: - wijst de verzoeken tot het treffen van voorlopige voorzieningen af. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.L. van Egmond, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2025. griffier voorzieningenrechter Afschrift verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Wet open overheid (Woo) voorheen Wet openbaarheid van bestuurd (Wob). Atradius DSB heeft een exportkredietverzekering voor het LNG-project in Mozambique verstrekt. Zie pagina 10 van 13 van het bestreden besluit d.d. 14 januari 2025. Het gaat om de documenten met de nummers 1137897, 1139690, 1139712 en 885697. Op grond van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb.