ECLI:NL:RBAMS:2025:10529

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 24/634 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen Bitvavo B.V. , uit Amsterdam, eiseres (gemachtigden: mr. L.B.G. Hillen en mr. P. Smith), en de Nederlandsche Bank N.V. , (DNB) (gemachtigde: mr. M.L. Batting). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Het Financieele Dagblad B.V. (het FD) uit Amsterdam, (gemachtigde: mr. J.J. van Vegchel). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de behandeling van het Woo-verzoek van het FD over informatie die bij DNB over eiseres aanwezig is. 1.1. DNB heeft dit verzoek met een besluit van 18 juli 2023 (het primaire besluit) gedeeltelijk ingewilligd. Met een besluit van 14 december 2023 (het bestreden besluit) heeft DNB het bezwaar van eiseres en het bezwaar van het FD gedeeltelijk gegrond verklaard. 1.2. Zowel eiseres als het FD hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 1.3. DNB heeft op 23 april 2024 een wijzigingsbesluit genomen. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben de door eiseres en het FD ingestelde beroepen tegen het bestreden besluit mede betrekking op dit wijzigingsbesluit. 1.4. DNB heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.5. De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van DNB en de gemachtigde van het FD. Ook waren aanwezig [de persoon 1] namens eiseres, mr. V.J.H. van Tienen namens DNB en [de persoon 2] namens het FD. De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek gesloten. 1.6. Met een beslissing van 20 februari 2025 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. 1.7. De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 7 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigde van DNB en de gemachtigde van het FD. Ook waren aanwezig namens eiseres [de persoon 1] , namens DNB mrs. I.C.E. Oosthoek-Spierings, D.J.J. de Jonge en L. van der Meulen, en namens het FD [de persoon 2] . 1.8. De rechtbank heeft gelijktijdig het beroep van het FD behandeld met zaaknummer AMS 24/276. De rechtbank doet in een separate uitspraak van dezelfde datum uitspraak in die zaak. Totstandkoming van de bestreden besluitvorming 2. Eiseres is een aanbieder van cryptodiensten. Zij is sinds 9 november 2020 geregistreerd bij DNB als aanbieder van diensten voor het wisselen van virtuele en fiduciaire valuta als bedoeld in artikel 23 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). DNB hield toezicht op Bitvavo in het kader van haar taken op grond van de Wwft, de Wet op het financieel toezicht (Wft), de Sanctiewet 1977 (Sw) en de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft). 3. Het FD heeft op 14 april 2023 het Woo-verzoek ingediend bij DNB. Daarbij heeft zij verzocht om een kopie van alle documenten bij of onder DNB over Bitvavo over de periode van 1 mei 2022 tot en met de datum van het verzoek. Het betreft een verzoek om openbaarmaking van alle documenten van DNB intern of door of namens DNB gemaakt, ontvangen of gewisseld met andere partijen of vertegenwoordigers daarvan. Daarbij gaat het het FD om alle partijen, waaronder in ieder geval Bitvavo, het ministerie van Financiën, de Autoriteit Financiële Markten, Bureau Financieel toezicht en de Verenigde Bitcoinbedrijven Nederland. 3.1. DNB heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven op het Woo-verzoek. Zij heeft bij brieven van 6 en 23 juni 2023 van deze gelegenheid gebruik gemaakt. 3.2. Met het primaire besluit heeft DNB het Woo-verzoek gedeeltelijk ingewilligd. Daarbij heeft zij toegelicht dat zij een deel van de aangetroffen informatie niet openbaar maakt, omdat dit toezichtinformatie betreft. Deze informatie valt onder de geheimhoudingsverplichtingen uit artikel 22 van de Wwft, artikel 1:89 van de Wft of artikel 10g van de Sw. DNB had hierover duidelijkheid moeten verschaffen in het bestreden besluit en daarom is volgens eiseres sprake van een motiveringsgebrek. Het is eiseres daarbij ook onduidelijk waarom DNB gedurende de bezwaarfase meende dat nog niet tot openbaarmaking op de website kon worden overgegaan, omdat de documenten nog onderwerp waren van een juridisch debat, maar dat deze lijn in de beroepsprocedure is verlaten. 7. De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat DNB voldoende informatie heeft verschaft over de verstrekking van de openbaar gemaakte documenten aan het FD en de openbaarmaking voor eenieder. DNB heeft eiseres immers per e-mail van 3 augustus 2023 geïnformeerd dat de documenten die dag aan het FD zouden worden verstrekt, nadat eiseres eerst de gelegenheid geboden is om een voorlopige voorziening te verzoeken. Wat betreft de grondslag voor het publiceren van de openbaar gemaakte documenten op de website van DNB verwijst de rechtbank naar artikel 4.5, eerste lid, in samenhang met artikel 2.4, derde lid, van de Woo. Daaruit volgt dat een bestuursorgaan de verzochte informatie in de door de Woo-verzoeker verstrekte vorm verstrekt en dat openbaarmaking op zodanige wijze geschiedt dat de Woo-verzoeker en de belangstellende burger zoveel mogelijk wordt bereikt op een algemene toegankelijke wijze in een voor hergebruik beschikbare vorm. Publicatie op het internet is daarbij een logische keus. De rechtbank merkt daarbij nog op dat partijen op de zitting van 14 februari 2025 hebben afgesproken dat openbaarmaking op de website van DNB zal plaatsvinden twee weken na bekendmaking van deze uitspraak, zodat eiseres voldoende tijd wordt geboden om een voorlopige voorziening te verzoeken. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank feitelijk geen verschil geweest tussen de situatie in de bezwaar- en de beroepsfase. Inzage in de op de zaak betrekking hebbende stukken in de bezwaarfase 8. Eiseres voert verder aan dat DNB ten onrechte heeft besloten tot terinzagelegging voor het FD van alle op de zaak betrekking hebbende stukken in de bezwaarfase. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat DNB gelet op artikel 7:4, zesde lid, van de Awb geen enkel stuk van eiseres ter beschikking had mogen stellen aan het FD en het DNB niet vrij stond om het bezwaarschrift, de zienswijzen en de gevoerde correspondentie met het FD te delen. Door deze processtukken met het FD te delen heeft het FD beter zicht gekregen op de bij DNB aanwezige documenten, ten koste van de informatievoorsprong die eiseres vanuit haar bijzondere positie als derde-belanghebbende ten aanzien van het Woo-verzoek heeft. Volgens eiseres had DNB voorts het besluit om eiseres en het FD afzonderlijk van elkaar te horen moeten doortrekken naar de terinzagelegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken. DNB had twee afzonderlijke inventarislijsten moeten opstellen, inclusief twee sets aan op de zaak betrekking hebbende stukken. Eiseres meent dat DNB zelfs twee afzonderlijke besluiten had moeten nemen om het risico uit te sluiten dat door middel van het bestreden besluit alsnog (extra) informatie met het FD werd gedeeld zonder expliciete grondslag in de Woo. DNB heeft volgens eiseres met het bestreden besluit dan ook miskend dat zij via de terinzagelegging alsnog informatie (indirect) aan het FD openbaar heeft gemaakt, waartoe de Woo niet noopte. 9. De rechtbank volgt ook dit standpunt van eiseres niet. Uit artikel 7:4, tweede lid, van de Awb volgt dat het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage liggen voor belanghebbenden. Op grond van het zesde lid van dit artikel kunnen stukken worden uitgesloten voor zover geheimhouding om gewichtige redenen geboden is. DNB heeft onderzocht in hoeverre geheimhouding om gewichtige redenen geboden is en hiernaar gehandeld door bepaalde informatie te lakken en alleen deze geschoonde versies aan de op de zaak betrekking hebbende stukken toe te voegen. De rechtbank is De uitzondering uit artikel 8.8 van de Woo is namelijk enkel van toepassing op informatie waarvoor een ander, bijzonder openbaarmakingsregime geldt dat is opgenomen op de bijlage bij de Woo; zoals de genoemde artikelen uit de Wft, de Wwft en de Sw. Financiële ondernemingen zijn op grond van deze wetten verplicht om vertrouwelijke gegevens aan de toezichthouder te verstrekken. Vanwege het ingrijpende karakter van die verplichting en om informatieverstrekking door de onder toezicht staanden te bevorderen, dient gewaarborgd te zijn dat vertrouwelijke informatie vertrouwelijk blijft. De rechtbank vindt voorstelbaar dat DNB ook informatie onder zich heeft anders dan toezichtinformatie, nu hij bijvoorbeeld zelf intern documenten kan opstellen waarin eiseres wordt genoemd maar die niet direct zien op het door DNB uitgevoerde toezicht. De rechtbank denkt daarbij bijvoorbeeld aan de informatieverzoeken uit de media, waar het in deze zaak ook om gaat. De rechtbank overweegt dat dit niet anders is dan onder de Wob. DNB was uitgezonderd van de Wob voor zover hij belast was met de werkzaamheden die voortvloeien uit, dan wel verband hielden met zijn taken en bevoegdheden ingevolge onder meer artikel 4, eerste lid, van de Bankwet 1998 en de Wft. Zo viel DNB bijvoorbeeld wel onder de Wob wanneer werd verzocht om openbaarmaking van besluitvorming naar aanleiding van eerdere Wob-verzoeken. 14. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat de documenten [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 1] en [nummer 2] onder een van de relevante geheimhoudingsartikelen uit de Wft, de Wwft en de Sw vallen. Deze documenten zien op informatieverzoeken vanuit de media of voorgenomen tv-items waar eiseres zou worden besproken. Deze verzoeken zijn tot DNB gericht in het kader van haar rol als toezichthouder op grond van de Wwft, de Sw of de Wft ten opzichte van eiseres, dan wel als algemeen toezichthouder. Deze verzoeken en de interne afstemming die daarover heeft plaatsgevonden zijn volgens eiseres onlosmakelijk verbonden met de toezichttaak van DNB en vallen daarom onder de relevante geheimhoudingsbepalingen uit de Wwft, de Sw en/of de Wft. Openbaarmaking van deze informatie doet af aan het toezicht van DNB omdat het inzicht geeft in de manier waarop hij omgaat met informatieverzoeken uit de media en laat zien hoe dergelijke verzoeken intern worden afgehandeld, inclusief de eventuele kwalificatie van (juridische) vraagstukken en/of de duiding van het verzoek. Openbaarmaking raakt daarnaast aan de vertrouwensrelatie tussen eiseres en DNB, omdat eiseres niet meer vrijelijk met DNB kan communiceren. Openbaarmaking van deze documenten raakt dus aan de interne bedrijfsvoering van DNB en belemmert DNB in haar toezichthoudende taak omdat niet meer gecommuniceerd kan worden zonder het risico dat de correspondentie voor een ieder op straat komt te liggen. 15. Ook dit standpunt volgt de rechtbank niet. De rechtbank vindt navolgbaar dat DNB deze documenten niet als toezichtvertrouwelijke informatie heeft aangemerkt. Het is dan ook een correcte vervolgstap dat DNB openbaarmaking van deze documenten heeft getoetst aan de Woo. De documenten betreffen verzoeken vanuit de media en interne e-mails naar aanleiding van deze verzoeken. Deze documenten geven naar het oordeel van de rechtbank geen inzicht in de toezichtrelatie tussen eiseres en de DNB noch in de strategieën of methoden van toezicht door DNB, waardoor de belangen van eiseres of de werking van het systeem van toezicht in het algemeen kan worden geschaad. De relatieve weigeringsgronden uit de Woo: artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d en i, en vijfde lid, en artikel 5.2 van de Woo 16. Eiseres voert meer subsidiair aan dat DNB op grond van de relatieve weigeringsgronden uit de Woo openbaarmaking van de documenten [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , DNB_ [nummer 1] en DNB_1_ [nummer 2] integraal had moeten weigeren, dan wel meer informatie uit de aangetroffen documenten had moeten weigeren. Zij ve Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage. (…) 6. Het bestuursorgaan kan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid voorts achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Van de toepassing van deze bepaling wordt mededeling gedaan. Wet open overheid (Woo) Artikel 2.4 (…) 3. Indien een bestuursorgaan overeenkomstig deze wet informatie openbaar maakt, geschiedt dat op zodanige wijze dat de belanghebbende en belangstellende burger zoveel mogelijk wordt bereikt en op de volgende algemeen toegankelijke wijze: a.in een voor hergebruik beschikbare vorm die voldoet aan de voorwaarden van de Wet hergebruik van overheidsinformatie; b.of, indien verstrekking in een machinaal leesbaar open formaat redelijkerwijs niet gevergd kan worden, in andere elektronisch doorzoekbare vorm; c.of, indien elektronische verschaffing redelijkerwijs niet gevergd kan worden, door verstrekking van een kopie van de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken; d.of, indien verstrekking van een kopie of de letterlijke inhoud redelijkerwijs niet gevergd kan worden, door een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, inlichtingen daaruit te verschaffen of door terinzagelegging. (…) Artikel 4.1 1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. (…)5. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam. 6. Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Artikel 4.5 1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door verzoeker verzochte vorm of, indien dit redelijkerwijs niet gevergd kan worden, met inachtneming van het bepaalde in artikel 2.4, derde lid. (…) Artikel 5.1 (…)2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (…)d.de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;i.het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. (…)5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. Artikel 5.2 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. 2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het