ECLI:NL:RBAMS:2024:1667

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 22/18, 22/19 en 22/2936 uitspraak van de meervoudige kamer van 19 maart 2024 in de zaak tussen de besloten vennootschap Fastned B.V. , uit Amsterdam, eiseres (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder (gemachtigden: mr. M.D. van Gils en mr. K.E.Haan). Tevens neemt aan de zaken deel: Total Nederland N.V. uit Amersfoort (gemachtigde: mr. V.J. Leijh). Partijen worden hierna Fastned , de minister en Total genoemd. Inleiding In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Fastned tegen de aan Total verleende vergunningen voor (onder meer): - twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het benzinestation langs rijksweg [locatie 1] op verzorgingsplaats ‘ [verzorgingsplaats 1] in de gemeente Cranendock (22/18); - twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het benzinestation langs rijksweg [locatie 2] op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] in de gemeente Moerdijk (22/19); - vier energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het benzinestation langs rijksweg [locatie 3] op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 3] in de gemeente Lelystad (22/2936). Fastned heeft op 9 oktober 2023 een nader stuk ingediend dat de ingediende beroepschriften vervangt, tenzij hierna anders is vermeld. De minister heeft daar op 9 november 2023 op gereageerd. De rechtbank heeft de beroepen op 11 december 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen van Fastned met zaaknummers 21/5747, 22/20, 22/2942 en 22/4407. In die beroepen wordt separaat uitspraak gedaan. Het beroep met zaaknummer 22/2936 hangt samen met het beroep van Total Energies Marketing Nederland N.V. met zaaknummer 23/6361, waarin eveneens separaat uitspraak wordt gedaan. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned , vergezeld door [naam 1] , de gemachtigden van de minister, bijgestaan door mr. G.L.R. Verhaegh en mr. I. Kabbouti en de gemachtigde van Total , vergezeld door [naam 2] en [naam 3] . Totstandkoming van de besluiten Zaaknummer 22/18 ( ‘ [verzorgingsplaats 1] ) 1. Total beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation ‘ [verzorgingsplaats 1] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan negen tankzuilen met elf opstelplaatsen. Fastned is vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats ‘ [verzorgingsplaats 1] , voor een laadstation met vier energielaadpunten. 2. Op 11 november 2020 is verzocht de tenaamstelling van de Wbr-vergunning voor het benzinestation te wijzigen en een Wbr-aanvraag ingediend voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats ‘ [verzorgingsplaats 1] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). 3. Op 2 april 2021 heeft de minister de tenaamstelling gewijzigd en de gevraagde vergunning aan Total verleend. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 4. Op 30 november 2021 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard. Fastned heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 5. Op 18 juli 2023 heeft de minister de tenaamstelling van het besluit van 2 april 2021 wederom gewijzigd en de vergunning gewijzigd naar het vervangen van een tankzuil onder de luifel door een laadstation met twee energielaadpunten. Deze vergunning heeft een looptijd tot 24 februari 2030. 6. Op 8 september 2023 heeft de minister de vergunning van 18 juli 2023 ingetrokken en vervangen door een gelijkluidende vergunning, maar met een aangepaste looptijd tot en met 10 december 2028. Zaaknummer 22/19 ( [verzorgingsplaats 2] ) 7. Total beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 2] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan vijf tankzuilen met zeven opstelplaatsen. Fastned is vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] , voor een laadstation met vier energielaadpunten. 8. Op 5 januari 2021 heeft Total een Wbr-vergunning aangevraagd voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). 9. Op 7 mei 2021 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Total verleend. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 10. Op 30 november 2021 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard. Fastned heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. 11. Op 25 september 2023 heeft de minister de tenaamstelling van het besluit van 7 mei 2021 gewijzigd en de locatie van de vergunde energielaadpunten gewijzigd. De vergunning heeft een looptijd tot 12 december 2030. Zaaknummer 22/2936 ( [verzorgingsplaats 3] ) 12. Total beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [verzorgingsplaats 3] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan vijf tankzuilen met zeven opstelplaatsen. Fastned is vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 3] , voor een laadstation met twee energielaadpunten. Ook Allego is vergunninghouder van een basisvoorziening voor een laadstation met twee energielaadpunten. 13. Op 5 januari 2021 heeft Total een Wbr-vergunning aangevraagd voor vier energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 3] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). 14. Op 19 april 2021 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Total verleend. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 15. Op 2 mei 2022 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard. Fastned heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. 16. Op 16 augustus 2023 heeft de minister het besluit van 19 april 2021 ingetrokken en aan Total een vergunning verleend voor, onder meer, de realisatie en exploitatie van twee elektrische laadpalen als aanvullende voorziening. Juridisch kader 17. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid. 18. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd. 19. De laatste wijziging van de Kennisgeving is op 17 mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd en op 18 mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022. 20. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. In de Kennisgeving 2022 staan zeven cumulatieve criteria waaraan wordt getoetst om te beoordelen of een voorziening aanvullend is. Niet in geschil is dat de minister al aan die criteria toetste voordat deze met de Kennisgeving 2022 werden gecodificeerd. 24. De rechtbank beoordeelt in de beroepen of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de genoemde Wbr-vergunningen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening bij de benzinestations aan Total te verlenen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van Fastned in het ‘Nader stuk’ van 9 oktober 2023, dat Fastned op verzoek van de rechtbank heeft ingediend. De rechtbank beschouwt daarmee de eerdere beroepschriften als vervangen en de daarin aangevoerde gronden als ingetrokken, met uitzondering van de gronden in het beroepschrift van 26 september 2023 (AMS 22/2936, verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 3] ) over de gestelde strijd met de Tijdelijke beleidsregel en de beleidsvisie 'Verzorgingsplaats van de toekomst’. 24. De rechtbank merkt de door de minister genomen wijzigingsbesluiten aan als een nadere motivering van de oorspronkelijke bestreden besluiten. De rechtbank betrekt deze besluiten op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de beoordeling van de beroepen. In alle beroepen aangevoerde gronden 26. De beroepen zien alle op aangevulde of gewijzigde vergunningen die zijn verleend na de inwerkingtreding van de Tijdelijke beleidsregel. Niet in geschil is dat aan deze beleidsregel moet worden getoetst. Deze Tijdelijke beleidsregel is een aanvulling op de Kennisgeving, waarin de minister aanvullende regels heeft gesteld over het beperken van de geldigheidsduur van Wbr-vergunningen en waarin de minister een vergunningenstop heeft opgenomen. De Tijdelijke beleidsregel beoogt de implementatie van de beleidsvisie van de minister tot herordening van de inrichting van verzorgingsplaatsen te faciliteren. Volgens de beleidsvisie is het eindbeeld in 2050 een verzorgingsplaats die voorziet in de (energie)behoeften van een zero-emissie wagenpark door middel van één laadlocatie per verzorgingsplaats. Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat concurrentie plaatsvindt tussen de verzorgingsplaatsen en niet op de verzorgingsplaatsen. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. A.E.J.M. Gielen en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2024. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Besluit van 16 december 2022, tot vaststelling van een tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen, Stcrt, 23 december 2022, nr. 32554. ECLI:NL:RBAMS:2023:4789, overweging 18. ECLI:NL:RBAMS:2023:4648, overwegingen 38 en 39. Artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Kennisgeving 2022, criterium 3. Kennisgeving 2022, criterium 4. 27. Fastned voert aan dat het verlenen van de Wbr-vergunning niet deugdelijk is gemotiveerd. Onderzoek wijst uit dat laadstations als aanvullende voorziening bij een benzinestation tot in totaal minder beschikbare laadvoorzieningen leiden dan zonder de aanwezigheid van laadstations als aanvullende voorziening. De minister heeft in strijd met artikel 4 van de Tijdelijke beleidsregel geen rekening gehouden met de negatieve gevolgen van de vergunning op de transitie naar emissievrij wegvervoer en op de beschikbaarheid van voldoende laadvoorzieningen langs de Nederlandse snelwegen, aldus Fastned . 28. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat aan de vergunningen geen motiveringsgebrek kleeft. De minister heeft met verwijzing naar de toelichting op de Tijdelijke beleidsregel toegelicht dat artikel 4 van de Tijdelijke beleidsregel het belangenkader weergeeft (zoals ook tussen haakjes in de Tijdelijke beleidsregel is weergegeven) dat alleen betrekking heeft op de beperking van de looptijd van vergunningen en het invoeren van een vergunningenstop, zoals is geformuleerd in artikel 3 van de Tijdelijke beleidsmaatregel. Door de looptijd te beperken wordt rekening gehouden met toekomstig beleid, waarbij een nieuwe uitgiftesystematiek zal worden ingevoerd, en met het gegeven dat (ook) op termijn de beschikbaarheid van voldoende voorzieningen voor snelladen is verzekerd. De minister heeft toegelicht dat de in artikel 4 van de Tijdelijke beleidsregel geformuleerde belangen nopen tot beperking van de looptijd van vergunningen op de in artikel 3 beschreven wijze. Verder heeft de minister aangegeven dat de belangen genoemd in artikel 4 daarnaast in specifieke gevallen ertoe kunnen leiden dat er extra voorschriften aan de vergunning worden verbonden of dat tot weigering wordt overgegaan. Slechts in dat geval volgt een expliciete belangenafweging in het betreffende besluit. 29. De rechtbank acht de uitleg die de minister aan zijn eigen beleid geeft niet onredelijk. Deze uitleg past ook binnen de doelstelling van het beleid en de fase waarin de transitie zich thans bevindt. De Tijdelijke beleidsregel beoogt op zichzelf immers niet zorg te dragen voor voldoende laadpalen, maar om de transitie naar een nieuw stelsel van verzorgingsplaatsen niet te bemoeilijken. De eerste grootschalige uitgifte van laadkavels overeenkomstig de nieuwe uitgiftesystematiek wordt voorzien in 2028. Het jaar 2028 is daarmee een belangrijk moment voor de inwerkingtreding van nieuw beleid op de verzorgingsplaatsen en daarmee de start van de transitiefase richting een emissieloos wagenpark in 2050. In deze context is het tijdelijk beperken van de looptijd een middel om de in artikel 4 beschreven belangen in de volgende fasen van de transitie te kunnen realiseren. Het toepassen van artikel 3 behoeft daarom geen motivering die is gericht op de in artikel 4 beschreven belangen. Deze beroepsgrond kan niet slagen. Strijd met de 'Tijdelijke beleidsregel 30. Fastned stelt dat het vergunnen van laadpalen als aanvullende voorzieningen contraproductief is aan de doelstellingen van de beleidsvisie ‘Verzorgingsplaats van de toekomst’ en de Tijdelijke beleidsregel, om het aantal laadpalen langs de snelwegen te laten toenemen. Onafhankelijke economische onderzoeken tonen aan dat het aanbieden van energielaadpunten als aanvullende voorziening negatieve gevolgen heeft voor het aanbieden van energielaadpunten als basisvoorziening. Uitbreidingsplannen van de basisvoorziening van Fastned op verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 3] worden daardoor niet (volledig) gerealiseerd, aldus Fastned . 31. De rechtbank wijst er allereerst op, zoals zij hiervoor al heeft overwogen, dat de Tijdelijke beleidsregel een aanvullend karakter heeft. Voorts wijst de rechtbank naar haar uitspraak van 21 juli 2023 over verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 4], waarin Fastned een vergelijkbare beroepsgrond heeft aangevoerd. De rechtbank heeft in die uitspraak de Tijdelijke beleidsregel niet kennelijk onredelijk en ook niet in strijd met de doelstellingen van de nieuwe beleidsvisie geacht. 32. De rechtbank ziet geen aanleiding om in de nu voorliggende beroepen anders te oordelen. Het vergunnen van energielaadpunten als aanvullende voorziening, alle met een beperkte looptijd, bij de benzinestations op verzorgingsplaatsen ' [verzorgingsplaats 1] , [verzorgingsplaats 3] en [verzorgingsplaats 2] staat aan deze doelstellingen niet in de weg. Voor zover onafhankelijke onderzoeken volgens Fastned laten zien dat het vergunnen van dergelijke energielaadpunten niet alleen het totale aantal mogelijke laders op verzorgingsplaatsen remt, maar ook de investeringsbereidheid, kan deze stelling Fastned niet baten. Dit heeft de rechtbank in vergelijkbare situaties al eerder overwogen, onder meer in een uitspraak van 21 juli 2023. Strijd met artikel 4:84 van de Awb 33. Fastned stelt nog dat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 4:84 van de Awb. Haar standpunt komt erop neer dat de verleende vergunningen de beoogde transitie naar uitstootvrij vervoer zouden vertragen en belemmeren. Mede gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen, ziet de rechtbank hierin geen aanleiding om uit te gaan van bijzondere omstandigheden die onevenredig zijn in verhouding tot de met de Tijdelijke beleidsregel te dienen doelen. Andere omstandigheden heeft Fastned niet gesteld. Zaaknummer 22/19 ( [verzorgingsplaats 2] ) Kwalificatie als aanvullende voorziening 34. Fastned betoogt dat de vergunde energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation op de verzorgingsplaats [verzorgingsplaats 2] niet voldoen aan de cumulatieve criteria in de Kennisgeving 2022 en dus niet als een aanvullende voorziening kwalificeert. De energielaadpunten liggen achter de shop bij het benzinestation. Hierdoor wordt in strijd met de verkeersveiligheid geen overzicht gegeven van de beschikbare laadpalen. Fastned verwijst in dit verband naar een brief van 25 april 2023 van Rijkswaterstaat, in een andere procedure. In die brief schrijft Rijkswaterstaat, onder meer: “Een gebouw vóór het laadstation kan het zicht op het laademplacement wegnemen. Doel van het laademplacement is het geven van overzicht op de beschikbare laadpalen.” Volgens Fastned is dit eenzelfde situatie als de situatie van [verzorgingsplaats 2] en dus is de vergunning in strijd met de verkeersveiligheid verleend. 35. De rechtbank stelt vast dat de genoemde brief van Rijkswaterstaat niet in deze procedure is ingebracht. Fastned heeft aangegeven dat om haar moverende redenen niet te willen doen, maar dit met een beroep op artikel 8:29 van de Awb te willen doen indien de rechtbank dit wenst. Omdat deze brief deel uitmaakt van een andere procedure, behoort deze brief niet tot de op deze zaak betrekking hebbende stukken en hoeft dus niet te worden verstrekt. Fastned had deze brief zelf kunnen inbrengen, maar heeft daar niet voor gekozen. Fastned en de minister hebben uit de brief geciteerd en zijn het eens over de inhoud daarvan. De rechtbank gaat daar dan ook van uit. Voor zover Total stelt dat de brief aan het dossier moet worden toegevoegd met het oog op andere zaken, ziet de rechtbank daartoe geen aanleiding omdat dit niet bijdraagt aan de beoordeling van het beroep. 36. De rechtbank overweegt dat Fastned in het ‘Nader stuk’ van 9 oktober 2023 niet heeft toegelicht aan welke criteria in de Kennisgeving 2022 de vergunning niet voldoet. Voor zover Fastned betoogt dat de aanvullende voorziening functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening, heeft zij dit niet aannemelijk gemaakt, alleen al omdat de energielaadpunten achter de shop bij het benzinestation zijn voorzien. Daarnaar gevraagd heeft Fastned tijdens de zitting toegelicht dat de vergunde energielaadpunten ertoe leiden dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. 38. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister in overeenstemming met het beleid neergelegd in de Kennisgeving (2022) en de Tijdelijke beleidsregel de gevraagde vergunningen heeft verleend en ook overigens geen grond hoefde te zien om de aanvragen te weigeren om redenen van veiligheid en doelmatigheid. 39. De beroepen zijn ongegrond. Fastned krijgt haar proceskosten en het griffierecht daarom niet vergoed.