ECLI:NL:RBAMS:2024:1622

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 22/5139 en AMS 22/5137 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen [eiser 1] , uit Ouderkerk aan de Amstel, eiser (gemachtigde: mr. J.W.C. Bruins), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna: het college (gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm). Inleiding 1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van [eiser 1] tegen twee besluiten van 5 maart 2020 waarmee het college twee afzonderlijke bestuurlijke boetes van € 5.400,- (gezamenlijk € 10.800,-) aan [eiser 1] heeft opgelegd omdat hij zonder vergunning twee zelfstandige woonruimten in verschillende onzelfstandige woonruimten heeft omgezet. Het eerste besluit betreft het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [adres] [huisnummer 1] in Amsterdam in vier onzelfstandige woonruimten (woning 1). Het tweede besluit betreft het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [adres] [huisnummer 2] in drie onzelfstandige woonruimten (woning 2). 1.2. Met het bestreden besluit van 19 september 2022 op de beide bezwaren van [eiser 1] is het college bij deze besluiten gebleven. 1.3. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.4. De rechtbank heeft de beroepen op 6 maart 2024 gezamenlijk op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de echtgenote van [eiser 1] , de gemachtigde van [eiser 1] en de gemachtigde van het college. Totstandkoming van het besluit 2. [eiser 1] is eigenaar van woning 1 en woning 2. Naar aanleiding van een melding van woonfraude is het college een onderzoek naar de woningen gestart. Volgens de basisregistratie personen (hierna: BRP) stonden er ten tijde van het huisbezoek vier personen ingeschreven op het adres van woning 1, ( [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] ) en drie personen op het adres van woning 2 ( [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] ). Woning 1 bestaat feitelijk uit twee bouwlagen, de begane grond etage en het souterrain, met in totaal vijf kamers, in totaal 130 vierkante meter. Woning 2 bestaat uit één bouwlaag en drie kamers, in totaal 62 vierkante meter. De woningen hebben de bestemming ‘wonen’. 3. Op 10 juli 2019 heeft de gemeente Amsterdam aan beide woningen een huisbezoek gebracht. Op 12 augustus 2019 is woning 1 nogmaals bezocht. De toezichthouders troffen in beide woningen bewoners aan. Uit de rapporten van de toezichthouders volgt – samengevat – het volgende. 3.1. Op woning 1 wordt opengedaan en medewerking verleend door [naam 8] . Hij verklaart hoofdhuurder te zijn samen met [naam 2] en gezamenlijk op dit adres te wonen met [naam 3] , [naam 4] en [naam 2] . De huurders betalen allemaal maandelijks een deel van de huurprijs aan [naam 2] die de totale huur in zijn geheel overmaakt op de rekening van [eiser 1] . 3.2. Op 12 augustus 2019 volgt er opnieuw een huisbezoek aan de woning 1. Tijdens dit bezoek verklaart [naam 2] contact te hebben gehad met de echtgenote van [eiser 1] als gevolg van het laatste huisbezoek op 10 juli 2019. [naam 2] verklaart dat toen naar voren is gekomen dat de huidige situatie niet voldoet aan de regels voor hospitaverhuur Amsterdam. [naam 2] verklaart eerder hiervan niet op de hoogte te zijn geweest. [naam 2] verklaart verder dat hij samen met [naam 2] hoofdhuurder is. [naam 2] is opgenomen als tweede hoofdhuurder in een allonge bij het huurcontract. Omdat er geen feitelijke gevolgen waren verbonden aan de wijziging van het huurcontract door de allonge, waren de bewoners in de veronderstelling dat hun bewoning op een legale manier plaatsvond. Volgens [naam 2] is het altijd de intentie geweest om de woning te delen met meer dan twee personen. Hij verklaart dat zijn halfbroer ( [naam 9] ) altijd met drie studenten in de woning heeft gewoond en dat er al acht jaar vier studenten in de woning hebben gewoond. Dat is altijd zo geweest en was voorheen nooit een probleem. 3.3. In woning 2 spreken de toezichthouders met [naam 5] . [naam 9] verklaart hoofdhuurder te zijn samen met [naam 6] . [naam 9] verklaart dat [naam 7] geen huurcontract heeft maar wel een feitelijke bewoner is. De huurders betalen alle drie maandelijks een deel van de huurprijs. De twee anderen betalen hun deel aan [naam 9] , die het geheel overmaakt op de rekening van [eiser 1] . [naam 9] verklaart dat zij op 5 januari 2017 met drie personen op dit adres kwamen wonen. Zij verklaart ook dat [eiser 1] op de hoogte is van de feitelijke situatie en dat het altijd de intentie is geweest om met drie personen op dit adres te wonen. 3.4. Op basis van deze verklaringen, vastgelegd in de rapporten van bevindingen, heeft het college op 5 maart 2020 aan [eiser 1] twee bestuurlijke boetes van € 6.000,- opgelegd vanwege strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (Hw). Volgens het college zijn de woningen van zelfstandige woonruimten omgezet naar kamerverhuur zonder dat daarvoor de benodigde vergunning is verleend. Omdat het college van mening is dat de redelijke termijn is overschreden, zijn de boetes van € 6.000,- gematigd met 10%. Andere aanleidingen om de boetes te matigen heeft het college niet aannemelijk gevonden.

4.1. De rechtbank beoordeelt de vraag of het college tweemaal een boete van € 5.400,-, tezamen € 10.800,-, aan [eiser 1] heeft kunnen opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiser 1] . Samenvatting 4.2. De rechtbank matigt de boetes tot € 2.700,- elk. De rechtbank is van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden die destijds golden voor hospitaverhuur. Er is sprake van omzetting, en de benodigde vergunning daarvoor is niet verleend. [eiser 1] is aan te merken als overtreder omdat hij beschikkingsmacht had, en de situatie heeft aanvaard. De rechtbank matigt de beide boetes omdat de informatie van het college op de website van de gemeente over de regels van hospitaverhuur voor verwarring konden zorgen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.3. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Is er sprake van een overtreding? 5.1. Het omzetten van woonruimte zonder omzettingsvergunning is niet toegestaan. Voor het opleggen van een boete aan [eiser 1] wegens overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, Hw ligt de bewijslast bij het college. Als voldaan werd aan de regels voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Deze regels zijn opgenomen in een beleidsregel. Tussen partijen is niet in geding dat er geen omzettingsvergunning was verleend. Standpunt [eiser 1] 5.2. [eiser 1] stelt zich op het standpunt dat er ten aanzien van woning 2 sprake was van inwoning volgens de op dat moment geldende hospitaregels, en niet van kamergewijze verhuur. [eiser 1] beroept zich daarbij op de informatie die de Gemeente Amsterdam in 2017 op de website had staan. [eiser 1] voldeed aan deze regels omdat hij via een allonge bij de bestaande huurovereenkomst met twee bewoners afsprak dat zij de gehele woning huurden, en dat zij toestemming hadden onder te verhuren onder de voorwaarde dat zij voldeden aan de regels voor hospitaverhuur. In de allonges was daarbij uitdrukkelijk bepaald dat de twee hoofdhuurders ten minste 50% van de woning exclusief dienden te gebruiken. Daarmee voldeed [eiser 1] naar zijn mening aan de beleidsregel. Ten aanzien van woning 2 geeft [eiser 1] toe dat de bewoners zich niet hielden aan de afspraken uit de allonge, omdat de twee huurders minder dan 50% van de woning exclusief gebruikten. Hoe oordeelt de rechtbank? 5.3. De rechtbank is van oordeel dat in beide woningen niet is voldaan aan de regels van inwoning (hospitaverhuur). In de beleidsregel over inwoning, zoals die gold ten tijde van het onderzoek, is bepaald dat bij inwoning doorgaans op voorhand niet de wens bestaat om in de woning met meer dan twee andere volwassenen samen te wonen. Ook staat in de beleidsregel dat wanneer de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, er geen sprake is van inwoning, maar van omzetting waarvoor een vergunning vereist is. De rechtbank leidt hieruit af dat als van begin af aan meer dan twee volwassenen in een woning gaan wonen, er geen sprake is van inwoning, maar van omzetting, waarvoor een vergunning vereist is. 5.4. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat bij de vraag of een woning is omgezet van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten, doorslaggevend is hoe de bewoners de woning feitelijk bewonen. Het gaat dus niet om de inhoud van de huurovereenkomsten die de bewoners hebben gesloten. De rechtbank leidt uit de rapporten van bevindingen af dat in beide woningen bij aanvang van de huurovereenkomst gelijktijdig meer dan twee volwassenen (studenten) kwamen wonen. In het geval van woning 1 was dat vanaf 2011, in het geval van woning 2 vanaf 2017. Uit de rapporten blijkt ook dat de bewoners allemaal een eigen kamer bewoonden zonder eigen toegang en de douche, het toilet en de keuken deelden. [eiser 1] heeft deze feitelijke situatie niet betwist, hij verweert zich door te wijzen op de inhoud van de huurovereenkomsten en de bijbehorende allonges. Op basis van deze informatie over de feitelijke situatie oordeelt de rechtbank dat er sprake was van kamerverhuur, en dus van omzetting, en niet van inwoning zoals [eiser 1] stelt. 5.5. Het maakt dan ook niet uit of de twee bewoners die in de beide allonge waren aangewezen als (hoofd)huurders, wel of niet maximaal 50% van de woning gebruikten. Ook maakt het niet uit of er in woning 1 drie of vier studenten woonden. Doorslaggevend is dat in beide gevallen de woning van het begin af aan door meer dan twee volwassenen werd bewoond. Kan [eiser 1] als overtreder worden aangemerkt? 6.1. [eiser 1] voert aan dat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder. [eiser 1] stelt dat uit de allonges blijkt dat hij juist omzetting wilde voorkomen. De situatie zoals omschreven in de allonges is in lijn met de regels voor inwoning, zoals die waren genoemd op de website van de gemeente. De bewoners van woning 2 kwamen de afspraken na. De bewoners van woning 1 niet. [eiser 1] verhuurde geen kamers, maar 2 zelfstandige woonruimtes. Hem kan niet worden verweten dat de bewoners van woning 1 de afspraken uit de allonge niet nakwamen. Hij meent dat het onredelijk is om hem aan te merken als functioneel dader. 6.2. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is een overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Dit laatste wordt juridisch aangeduid met de term functioneel daderschap. De Afdeling is in haar uitspraken van 31 mei 2023 ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan, ook wel degene die beschikkingsmacht heeft, en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. 6.3. De rechtbank overweegt dat [eiser 1] eigenaar is van de woningen. De overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is een overtreding die direct verband houdt met de wijze waarop een woning wordt gebruikt. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over een dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. De rechtbank is met het college van oordeel dat [eiser 1] als eigenaar van de woningen beschikkingsmacht had over dat gebruik van de woning. 6.4. De vraag die de rechtbank dan moet beantwoorden is of [eiser 1] het wederrechtelijk gebruik van de woningen heeft aanvaard. Hieronder valt ook het onvoldoende houden van toezicht om een overtreding te voorkomen. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht geoordeeld dat [eiser 1] het gebruik in strijd met de beleidsregel heeft aanvaard. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat [eiser 1] in elk geval in 2017 op de hoogte was van het feitelijke gebruik van de woningen. Hij sloot toen immers ten aanzien van beide woningen een allonge.

8.1. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank dient, gelet op artikel 8:72a van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank stelt de boete vast op € 2.700,- ten aanzien van woning 1 en op € 2.700,- ten aanzien van woning 2 (in totaal dus € 5.400,-). 8.2. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart de beroepen gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 19 september 2022; - herroept de primaire besluiten van 5 maart 2020; - stelt de boete vast op € 2.700,- ten aanzien van woning 1 en op € 2.700,- ten aanzien van woning 2 (in totaal dus € 5.400,-) en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, rechter, in aanwezigheid van mr. W.L. van der Pijl, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2024. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt: tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt: indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is Bijzondere wet Huisvestingswet 2014 Op grond van artikel 11, eerste, van de Huisvestingswet 2014 is een woonruimte een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Ingevolge artikel, 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 Ingevolge artikel 1 sub kkk van de Huisvestingsverordening wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan; een woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Op grond van artikel 1 sub q van de Huisvestingsverordening wordt onder een huishouden verstaan: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren. Volgens bijlage 3, tabel 2 behorende bij artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening 2016 bedraagt de boete € 6.000,- voor het omzetten van woonruimte in maximaal vier kamers. Voor het omzetten van woonruimte in vijf of meer kamers bedraagt de boete € 18.000,-. Beleidsregels Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017, Gemeenteblad 2017 nr. 1152. 12. Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (zoals die golden ten tijde van de overtreding). 2.3 Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte (…) Een vergunning is niet vereist voor het omzetten naar onzelfstandige woonruimte voor studenten, die worden verhuurd met een campuscontract en door de gemeente zijn erkend als studentenwoning. Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als: 1. De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning; 2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens; 3. De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GBO) van de woonruimte. 4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m² GBO beschikbaar. In de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, is sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar en onzelfstandige woonruimte. Datzelfde geldt voor de situatie waarbij één hoofdhuurder een woning huurt en deze huur, gelet op zijn inkomen, niet alleen kan dragen. In dat geval is het immers aannemelijk dat de huurder de woning huurt om deze te delen met anderen. Te denken valt ook aan de situatie waarbij ouders een woning kopen voor hun (studerend) kind om deze met andere studenten te bewonen. Tekst op de Website van de gemeente Ik wil een kamer in mijn huur- of koopwoning verhuren. Heb ik een vergunning nodig? U hebt geen vergunning nodig als u zelf in de woning woont en minder dan de helft van de woning verhuurt. Dit heet hospitaverhuur. Is het niet uw eigen woning dan hebt u toestemming nodig van de eigenaar. Regels voor hospita's - kamerverhuur zonder vergunning ● U woont zelf in de woning, eventueel samen met één andere volwassene of kinderen. ● U deelt één of meer voorzieningen met de huurder(s). ● U hebt als (onder)verhuurder minimaal 50% van het gebruiksoppervlak (GBO) van de woning exclusief in eigen gebruik. o Dat zijn dus niet de ruimtes die u deelt, zoals bijvoorbeeld de keuken en de badkamer of een gezamenlijke woonkamer. o U kunt het gebruiksoppervlak (GBO) bepalen via de NEN 2580 Meetinstructie. Deze geeft aan welke oppervlaktes u wel, en welke u niet moet meerekenen. ● U mag het resterende woningoppervlak aan maximaal twee huishoudens (onder) verhuren. ● Elke (onder)huurder moet over gemiddeld 12 vierkante meter beschikken. ● Woont u in een huurwoning? Dan hebt u toestemming nodig van de eigenaar van uw woning. ● Er gelden ook regels over huurrecht, huurtoeslagen inkomstenbetasting. Bekijk ook de checklist kamerverhuur van de Rijksoverheid. Kamergewijze verhuur- onttrekkingsvergunning verplicht Bij kamergewijze verhuur moet u een vergunning aanvragen voor het omzetten van woonruimte naar kamerverhuur, We spreken van kamergewijze verhuur in deze situaties. ● Als een woning door drie of meer volwassenen wordt bewoond, behalve als de bewoners één huishouden vormen (bijvoorbeeld bij een gezin).