ECLI:NL:RBAMS:2022:8085

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 21/4168 uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2022 in de zaak tussen [eiseres] , te Amsterdam, eiseres, en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. S. Essakkili). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende], te ’s-Gravenhage ( [gemachtigde] ).

Met een besluit van 2 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning toegekend aan de derde-partij voor het plaatsen van een telecominstallatie op het dak van het gebouw [adres] te Amsterdam. Met een besluit van 1 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 11 oktober 2022. Eiseres is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon 1] . Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [persoon 2] .

1. De derde-partij heeft een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van een telecominstallatie op het dak van het gebouw [adres] . Het gaat daarbij om drie antennes, genaamd S1, S2 en S3. In het gebouw is de Coöperatieve woonvereniging [naam woonvereniging] gevestigd. Eiseres is een van de bewoners. Het gebouw [adres] is aangemerkt als een rijksmonument. 2. De derde-partij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten onderhouden, restaureren, veranderen of slopen van een rijksmonument en het bouwen van een antenne-installatie voor mobiele telecommunicatie. De aanvraag is behandeld via de reguliere voorbereidingsprocedure. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Museumkwartier en Valeriusbuurt’. Het project is gesitueerd op gronden met de enkelbestemming ‘gemengd 6’. Verweerder heeft beoordeeld of het project voldoet aan de voorwaarden voor de activiteit bouwen op grond van artikel 2.10 van de Wabo. Volgens verweerder is aannemelijk dat het project voldoet aan het Bouwbesluit 2012 en de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) heeft in een advies geoordeeld dat het project voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Omdat het project in strijd is met het bestemmingsplan is het project vervolgens beoordeeld aan de hand van de voorwaarden uit artikel 2.12 van de Wabo. Volgens verweerder kan van de maximale bouwhoogte worden afgeweken op grond van artikel 25, onder a, sub 7, van het bestemmingsplan. Ten slotte is de aanvraag getoetst aan artikel 2.15 van de Wabo, ingevolge welk artikel een project kan worden uitgevoerd indien het belang van de monumentenzorg zich daar niet tegen verzet. Na aanpassing aan het project, namelijk het verplaatsen van antenne S3 naar de dakopbouw, heeft de CRK een positief advies gegeven. Volgens verweerder wordt dus aan alle voorwaarden voldaan en is met het primaire besluit de omgevingsvergunning verleend. 3. Met het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. De bezwaarschriftencommissie heeft eerder geadviseerd om de bezwaren gegrond te verklaren. De bezwaarschriftencommissie kan zich wel vinden in het standpunt van verweerder dat op grond van artikel 4, vijfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) de telecominstallatie aan de toegelaten functies van ‘gemengd 6’ kan worden toegevoegd. Ook vindt de bezwaarschriftencommissie dat verweerder ervan uit kan gaan dat van de werking van de installatie geen schadelijke gevolgen zijn te verwachten voor de gezondheid van omwonenden. Volgens de bezwaarschriftencommissie zijn er echter geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om van het Beleidskader voor het toetsen van ingrepen of herstel van monumenten (Beleidskader) af te wijken. Verweerder geeft in het bestreden besluit aan het advies op dit punt niet over te nemen. Volgens verweerder is met de onderbouwing van de derde-partij gebleken dat een betere dekkingsgraad noodzakelijk is. Verweerder vindt dat de derde-partij ook voldoende onderzoek heeft verricht naar alternatieven. Volgens verweerder bevat het Beleidskader geen criteria maar uitgangspunten. Verweerder acht daarbij het positieve advies van de CRK van belang. Hieruit volgt dat de antennes S1 en S2 bijna niet zichtbaar zijn vanaf straatniveau en antenne S3 op een dakopbouw is geplaatst welke geen onderdeel uitmaakt van het rijksmonument. Het monument wordt daardoor niet wezenlijk aangetast.

4. De rechtbank moet beoordelen of verweerder in redelijkheid een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen aan de derde-partij voor het plaatsen van een telecominstallatie op het dak van het gebouw [adres] . 5. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft aangegeven het advies van de bezwaarschriftencommissie, voor zover daarin is geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, niet over te nemen. Op de zitting heeft verweerder toegelicht het advies voor het overige, namelijk de strijdigheid van het project met de planregels uit het bestemmingsplan en de mogelijke gezondheidsrisico’s, wel over te nemen. De rechtbank leest de uitleg van verweerder op deze manier ook terug in het bestreden besluit. Het belang van de monumentenzorg 6. Eiseres stelt dat het advies van de bezwaarschriftencommissie gevolgd had moeten worden. Volgens eiseres zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van het Beleidskader kan afwijken. De derde-partij heeft volgens eiseres wel duidelijkere en gedetailleerdere kaarten waarop de dekkingsgraad te zien is. Eiseres verwijst daarbij naar een dekkingskaart op de website van de derde-partij. Uit deze kaart blijkt volgens eiseres dat er al 5G dekking is in Amsterdam-Zuid. Daarbij zijn de alternatieven volgens eiseres ook niet voldoende onderzocht. 7. Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de aan verweerder toegekende bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen indien het belang van de monumentenzorg zich niet tegen verplaatsing van het monument verzet, komt verweerder beleidsruimte toe en moet verweerder de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter stelt dus niet zelf vast of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met het belang van de monumentenzorg. De rechtbank moet beoordelen of verweerder in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, omdat het belang van de monumentenzorg zich daar niet tegen verzet. 8. Ter invulling van de bevoegdheid van verweerder om een omgevingsvergunning te verlenen heeft verweerder het Beleidskader opgesteld. Uit paragraaf 6.6 van dit Beleidskader volgt dat installaties in het algemeen niet zichtbaar mogen zijn vanaf openbaar gebied en meer specifiek dat zendmasten of -installaties op monumenten helemaal niet zijn toegestaan. 9. Uit vaste rechtspraak volgt dat verweerder bij het verlenen van de omgevingsvergunning de belangen van de aanvrager af dient te wegen tegen de belangen van het beschermde monument. Daarbij moet rekening worden gehouden met het gebruik dat van het monument wordt gemaakt. 10. Uit deze rechtspraak volgt verder dat verweerder op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag verweerder niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt verweerder de adviseur om een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd. 11. Verweerder heeft het advies van de CRK aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd en heeft daarmee dus afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. De bezwaarschriftencommissie heeft geoordeeld dat met de dekkingskaart onvoldoende blijkt dat de telecominstallatie noodzakelijk is, omdat op de dekkingskaart slechts twee kleuren, geel en roze, staan aangegeven. De dekkingskaart beschikt niet over een legenda of meetgegevens. Daarnaast blijkt volgens de bezwaarschriftencommissie onvoldoende dat er geen alternatieven zijn. De CRK heeft daarentegen in het advies toegelicht dat de antennes S1 en S2 nauwelijks zichtbaar zijn vanaf openbaar gebied. De antenne S3 wordt op een dakopbouw geplaatst welke überhaupt geen monumentale waarde heeft. De antennes vormen volgens het CRK daarom geen wezenlijke aantasting van het monument waardoor een uitzondering op het Beleidskader kan worden gemaakt. 12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder wegens bijzondere omstandigheden van het Beleidskader af kunnen wijken en daarbij het advies van de CRK kunnen volgen. De rechtbank vindt dat verweerder heeft kunnen oordelen dat toepassing van het Beleidskader onevenredige gevolgen zou hebben in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals verweerder heeft toegelicht is een goed dekkend netwerk van belang voor burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en hulpdiensten. Op de zitting is door de derde-partij verder toegelicht dat er steeds meer gebruik wordt gemaakt van het netwerk. De derde-partij heeft ook toegelicht dat de dekking momenteel onvoldoende is. Op de zitting is dit onderbouwd door een uitleg van de kaart op de website van de derde-partij. Op de kaart is te zien dat er een onderverdeling is in drie categorieën Mbit/s, namelijk 100 Mbit/s, 300 Mbit/s en 500 Mbit/s. Het gebied rond het [adres] is donkergroen. Derde-partij heeft toegelicht dat de (laagste) maximale snelheid van 100 Mbit/s slechts kan worden gehaald indien er één persoon gebruik maakt van het netwerk. De feitelijke snelheid ligt lager, omdat het een dichtbevolkt gebied is waar veel gebruik wordt gemaakt van het netwerk. Het netwerk functioneert dus ondermaats waardoor het van belang is om de telecominstallatie te plaatsen ter verbetering van de huidige dekking. 13. De rechtbank vindt dat verweerder heeft kunnen oordelen dat het belang van de monumentenzorg niet zwaarder kan wegen dan het belang van een goed dekkend netwerk voor telefonie en internet. De CRK heeft aangegeven dat antennes S1 en S2 nauwelijks zichtbaar zijn vanaf de openbare ruimte. Daarnaast is antenne S3 op een dakopbouw geplaatst welke geen deel uitmaakt van het monument en de monumentale waarde dus ook niet aantast. Daarbij is van belang dat indien de telecominstallatie niet op deze plek geplaatst kan worden, meerdere antennes op lager gelegen gebouwen moeten worden geplaatst. Dit is, zoals de derde-partij heeft toegelicht, geen goed alternatief aangezien het signaal van de antennes dan eerder zal worden geblokkeerd. Daarnaast is het plaatsen van meerdere antennes volgens verweerder ook vanuit ruimtelijk oogpunt onwenselijk. De derde-partij heeft ook nog andere locaties onderzocht. De derde-partij heeft twee andere hoge gebouwen gevonden waarbij het signaal zo min mogelijk geblokkeerd wordt. Ten aanzien van deze locaties is echter geen privaatrechtelijke overeenstemming bereikt. Verweerder heeft op grond van de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden dus kunnen afwijken van het Beleidskader. Zienswijze 14. Eiseres stelt dat haar ten onrechte geen gelegenheid is geboden voor het indienen van een zienswijze voordat het primaire besluit werd genomen. Verweerder was hiertoe verplicht op grond van artikel 4:8 van de Awb. Verweerder had op basis van de maatschappelijke controverse rondom zendinstallaties moeten weten dat de bewoners bedenkingen zouden hebben en had dus om een zienswijze moeten vragen, aldus eiseres. 15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het primaire besluit mogen nemen zonder eiseres daaraan voorafgaand in de gelegenheid te stellen om een zienswijze in te dienen. In het onderhavige geval is het primaire besluit genomen na het doorlopen van de reguliere voorbereidingsprocedure, waarbij niet vereist is dat er gelegenheid wordt geboden aan belanghebbenden om een zienswijze in te dienen. Artikel 4:8 van de Awb is in dit geval ook niet van toepassing. Dit artikel ziet namelijk op een situatie waarin een beschikking steunt op feiten en belangen die een belanghebbende betreffen en die gegevens niet door een belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.

28. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt dus geen gelijk. 29. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht bestaat dus geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. J.H.M. van de Ven en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2022. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Artikel 3.7 van de Wabo. Artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, van de Wabo. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:562. Deze kaart bevindt zich ook in het dossier. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1134. In een zaak die heeft geresulteerd in de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 december 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:6699. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2853 en 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:627. Zie eerdere noot. Zie ECLI:NL:RVS:2018:2853.

In dit geval steunt de beschikking niet op gegevens die eiseres betreffen. Artikel 4:8 van de Awb heeft in dit geval dus geen rechtsbeschermende functie voor eiseres. Zorgvuldigheidsbeginsel 16. Eiseres voert aan dat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden. Ten onrechte zijn alle bezwaarmakers tegelijk gehoord op de hoorzitting waardoor er per persoon te weinig tijd was voor een toelichting op de bezwaren. De beoordeling van verweerder van de bouwtekeningen is ook onzorgvuldig geweest. De bouwtekeningen voldoen volgens eiseres namelijk niet aan de vereisten die daaraan gesteld zijn. 17. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres geen geslaagd beroep doen op het zorgvuldigheidsbeginsel. Op grond van artikel 7:6 van de Awb geldt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord. Ambtshalve of op verzoek kunnen belanghebbenden afzonderlijk worden gehoord, indien aannemelijk is dat gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Op 25 februari 2021 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden. Eiseres heeft niet deelgenomen aan deze hoorzitting. Eiseres heeft in een mail van 10 februari 2021 wel aangegeven dat zij het er niet mee eens is dat zij op de hoorzitting niet afzonderlijk gehoord zal worden, maar zij heeft hier voorafgaand aan de hoorzitting niet om verzocht. Daarbij heeft eiseres ook niet aannemelijk gemaakt dat er feiten of omstandigheden waren op grond waarvan verweerder ambtshalve afzonderlijk had moeten horen. Ten slotte heeft verweerder aangegeven extra tijd genomen te hebben voor de hoorzitting zodat iedereen een toelichting kon geven op de bezwaarschriften. 18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de omgevingsvergunning kunnen verlenen op grond van de ingediende bouwtekeningen. De enkele omstandigheid dat niet aan de indieningsvereisten in het Bor en de Regeling omgevingsrecht wordt voldaan, daargelaten of dat hier het geval is, betekent niet dat de omgevingsvergunning om die reden niet in stand kan blijven. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of bij een aanvraag voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Verweerder heeft aangegeven dat zij in dit geval over alle benodigde stukken beschikt om een besluit te nemen. Fair play beginsel 19. Eiseres stelt dat het fair play beginsel is geschonden, omdat de overheid en telecomaanbieders samenwerken en er dus een belangenverstrengeling is. Verweerder heeft op dit argument niet gereageerd en het is door verweerder ook niet ontkend dus concludeert eiseres dat sprake is van partijdigheid. 20. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder zijn taak heeft vervuld met vooringenomenheid. Dat verweerder dient te beslissen over een aanvraag om een omgevingsvergunning terwijl er sprake is van een publiek-private samenwerking met telecomaanbieders is een vaker voorkomende situatie bij ruimtelijke ontwikkelingsprojecten. Verweerder dient op een ingediende aanvraag te beslissen en verweerder heeft hierover op zitting toegelicht dat zij dit op een kritische wijze doet. Volgens verweerder worden aanvragen om een vergunning voor een telecominstallatie ook wel eens afgewezen. Daarbij is er ook een verschil tussen de centrale overheid die betrokken is bij de publiek-private samenwerking met de telecomaanbieders en de vergunningen verleent voor frequenties en de lokale overheid die beslist op de aanvragen voor een omgevingsvergunning. Gezondheidsrisico’s 21. Eiseres stelt dat het plaatsen van de telecominstallatie gezondheidsrisico’s met zich meebrengt. Eiseres heeft ter onderbouwing van dit standpunt verwezen naar een grote hoeveelheid stukken. Eiseres stelt dat de uitwerking van elektromagnetische straling op het menselijk lichaam door bestuursorganen en in uitspraken wordt ontkend door te verwijzen naar de blootstellingslimieten opgesteld door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP). Alle kritiek van wetenschappers wordt daarbij aan de kant geschoven. Eiseres stelt dat de blootstellingslimieten van de ICNIRP niet onfeilbaar en zelfs incorrect en vals zijn. Eiseres verwijst in dit kader naar het stuk Criticism of the health assessment in the ICNIRP guidelines for radiofrequency and microwave radiation. Eiseres verwijst verder naar een beroepschrift van [persoon 3]. Uit het advies van de Gezondheidsraad volgt volgens eiseres dat antennes niet horizontaal, maar in een fuik uitzenden in tegenstelling tot hetgeen verweerder beweert. Eiseres heeft verder nog een groot aantal stukken van BioInitiative overgelegd. Ten slotte stelt eiseres dat met het dwingend opleggen van stralingsrisico’s de derde-partij in strijd met artikel 3, eerste en tweede lid, van het Handvest voor de grondrechten van de EU, artikel 10 van de Grondwet en artikel 8, eerste lid van het EVRM handelt. 22. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen alleen in geschil is of de afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in dit kader voldoende rekening is gehouden met mogelijke gezondheidsrisico’s. Bij de beslissing van verweerder om al dan niet toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, komt verweerder beleidsruimte toe en dienen de betrokken belangen afgewogen te worden. De bestuursrechter stelt niet zelf vast of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar moet beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. 23. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder kunnen oordelen dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Eiseres heeft onvoldoende onderbouwd dat plaatsing van de telecominstallatie dusdanige gezondheidsrisico’s met zich meebrengt dat aan dit belang een zwaarder gewicht moet worden toegekend. De rechtbank noemt hierbij allereerst dat eiseres niet heeft toegelicht uit welke passages van de door haar overgelegde stukken specifiek blijkt dat de telecominstallatie daadwerkelijk effecten zal hebben op haar gezondheid. Het is de rechtbank ook niet gebleken na bestudering van de door eiseres overgelegde stukken dat de te plaatsen telecominstallatie grote gezondheidsrisico’s met zich mee zal brengen. De rechtbank zal hierna ingaan op de stukken die eiseres heeft overgelegd. 24. De rechtbank acht van belang dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de blootstellingslimieten van de ICNIRP gevolgd kunnen worden. Er is geen sprake van sterke wetenschappelijke aanwijzingen dat de elektromagnetische velden van antenne-installaties ernstige effecten op de gezondheid hebben, zolang de voornoemde bloostellingslimieten niet worden overschreden. Deze blootstellingslimieten zijn vastgesteld door een internationale groep wetenschappers en worden op advies van de Raad van de Europese Unie gehanteerd. De enkele verwijzing van eiseres naar het artikel Criticism of the health assessment in the ICNIRP guidelines for radiofrequency and microwave radiation en het beroepschrift van [persoon 3] is voor de rechtbank onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de blootstellingslimieten van de ICNIRP. Hieruit kan namelijk niet worden afgeleid dat er wetenschappelijke consensus bestaat over de wetenschappelijke ondeugdelijkheid van de blootstellingslimieten van de ICNIRP. Daarbij merkt de rechtbank op dat in de uitspraak van de rechtbank Gelderland alleen wordt geoordeeld over de vraag of diegene belanghebbende is. In die uitspraak wordt dus niet geoordeeld dat de blootstellingslimieten vastgesteld door de ICNIRP onjuist zijn. De ICNIRP toetst met regelmaat of het nodig is om de blootstellingslimieten aan te passen.