ECLI:NL:RBAMS:2022:563

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 21/1453 uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen Paradis Private Boat Tours B.V., te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. I.H. van den Berg), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigden: mr. J. Bootsma, mr. S. van Heukelom-Verhage, mr. B.S. Jaasma en mr. M. de Wit). Bij besluiten van 4 juni 2020 (de primaire besluiten) heeft verweerder de exploitatievergunningen van eiseres ambtshalve gewijzigd in vergunningen voor bepaalde tijd voor de vaartuigen -Belle Epoque met als einddatum 1 maart 2024; -Ivresse met als einddatum 1 maart 2026; -Lieve met als einddatum 1 maart 2030; -Paradis met als einddatum 1 maart 2024; -Stern met als einddatum 1 maart 2028. Op verzoek van eiseres heeft verweerder, bij wisselbesluit van 4 juni 2020, de einddatum van Belle Epoque gewijzigd in tranche 3 (2028) en van Stern gewijzigd in tranche 1 (2024). Bij besluit van 27 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder – voor zover hier van belang – het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard voor zover het zich richt tegen de besluiten met betrekking tot alle andere reders en voor het overige ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in deze zaak en de zaken genoemd in de bijlage bij deze uitspraak een regiezitting gehouden op 22 april 2021, waarbij met partijen afspraken zijn gemaakt over het verloop van de procedure. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om te repliceren en te dupliceren. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden van dinsdag 16 november 2021 tot en met 30 november 2021 in deze zaak en de zaken genoemd in de bijlage. De zaken zijn gezamenlijk behandeld. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek in alle zaken gesloten. Eiseres is daar vertegenwoordigd door [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door bovenstaande gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Opmerking vooraf 1. De rechtbank heeft het beroep van eiseres gelijktijdig behandeld met de beroepen van andere Amsterdamse reders voor passagiersvaart. Al deze reders komen op tegen de omzetting van hun exploitatievergunning passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De reders hebben een aantal beroepsgronden gezamenlijk ingediend en tijdens de behandeling hebben de reders ook over en weer naar elkaars standpunten verwezen. De rechtbank heeft er voor gekozen de gezamenlijke standpunten te bespreken en te beoordelen in één enkele uitspraak, dat is deze uitspraak. Bij de bespreking van de algemene gronden zal de rechtbank het hebben over “de reders”. Bij de bespreking van de individuele gronden, zal de rechtbank het hebben over “eiseres”. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en mr. M.F. Ferdinandusse en mr. S.D. Arnold, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke en mr. T. van Soldt, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. BIJLAGE I – OVERZICHT ZAAKNUMMERS Gemachtigde: Adviesburo Monster, mr. J. Monster 21/776 Amsterdam Boattrips 21/777 Arviro b.v. en B.S.V. Amsterdam 21/778 Demi Trading B.V. 21/779 De Rederij c.v. 21/780 Elektrohaven 21/781 [naam 2] 21/782 Indysign B.V. 21/783 Luxe Boten B.V. 21/784 Rederij Mokum B.V. 21/785 Mokumboot B.V. 21/786 Mokumboot B.V. 21/787 [naam 3] 21/788 [naam 4] 21/799 R.K. Management Beheer B.V. 21/790 Starboard Boats B.V. 21/791 [naam 5] 21/792 [naam 6] 21/793 [naam 7] / [naam 8] Gemachtigde: AKD, mr. E. Dans 21/1701 Stromma Holland B.V. Stromma Nederland B.V. Canal Bus B.V. Canal Rondvaart B.V. [naam 9] . Gemachtigde: jhr. mr. A.R.Ph. Boddaert 21/1502 [naam 10] Gemachtigde [naam 11] ., mr. C.W. Kniestedt, mr. A. Vegt 21/1699 [naam 12] [naam 13] [naam 14] [naam 15] Gemachtigde: Duijn Bloem Voss Advocaten, mr. M.S.F. Loor 21/1767 [naam 16] Gemachtigde: LNW advocaten, mr. P.A. Willemsen 21/845 Canal Affairs 21/846 Canal Motorboats 21/847 [naam 17] 21/848 Holy Boat 21/849 Sinta B.V. Lemstar (leemhuis) Electric Tours Atropa Belladonna Big boats Cafe de Sluyswacht Electric boats Gemachtigde: ngnb advocaten, mr. A.B. Blomberg 21/1695 Stichting Behoud Salonboot Avanti Gemachtigde: mr. P. Nicolaï 21/1642 Amsterdam Boat Events B.V. 21/1643 [naam 18] 21/1644 Rederij Amsterdam B.V. Amsterdam Boats B.V. RAAB B.V. 21/1645 [naam 19] Adeline B.V. Salonboot Dame van Amstel B.V. [naam 20] 21/1646 Rederij Belle B.V. 21/1647 Smidtje Holding B.V. 21/1648 Smidtje Beheer B.V. 21/1649 Rederij ’t Smidtje 21/1650 [naam 21] [naam 22] 21/1651 De Kleijn Amsterdam B.V. CBD 21/1652 [naam 23] 21/1653 De Muze B.V. CBD Holding 21/1654 [naam 24] Gemachtigde: mr. C. Post 21/1523 [naam 25] Gemachtigde: Six Advocaten, mr. I. van den Berg 21/1447 Rederij de Nederlanden 21/1448 [naam 26] 21/1449 Pure Boats 21/1450 Rederij Griffioen 21/1452 Rederij Aemstelland B.V. 21/1453 Paradis Private Boat Tours B.V. 21/1454 Amsterdamse Salonboot Rederij B.V. 21/1456 Stichting de Kalefater 21/1457 [naam 27] 21/1459 Edutecht 21/1460 [naam 28] 21/1461 [naam 29] 21/1462 Sop 21/1463 De Wolfsburght B.V. Gemachtigde: Stek Advocaten, mrs. R. Elkerbout, Z. van den Bosch en L. Bremmer 21/1364 Algemene Amsterdamse Rederij Noord Zuid Dobber Amsterdam Canal Cruises Rederij Nassau B.V. Rederij de Jordaan Amsterdam bootverhuur B.V. Amsterdamse Rondvaart Maatschappij Gemachtigde: Wieringa Advocaten, mrs. S. Levelt en L. Tellegen 21/1737 Amsterdamse Watertaxi Centrale Smidtje Exploitatie B.V. New Orange B.V. Rederij Lovers B.V. 21/1307 Boat2Go B.V. Procedeert zelf 21/1770 Sloepdelen B.V. Adam’s Boats B.V. 21/1635 Boaty B.V. BIJLAGE II – WETTELIJK KADER Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) Artikel 49 In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd. De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld. Artikel 56 In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Het Europees Parlement en de Raad kunnen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Unie zijn gevestigd. Dienstenrichtlijn Preambule Punt 40 Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, waarnaar in een aantal bepalingen van deze richtlijn wordt verwezen, is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de artikelen 43 en 49 van het Verdrag, en kan zich nog verder ontwikkelen. Dit begrip, zoals dit is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, omvat ten minste de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de maatschappelijke orde; doelstellingen van het sociaal beleid; bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming; bescherming van werknemers, met inbegrip van de sociale bescherming van werknemers; dierenwelzijn; handhaving van het financieel evenwicht van het socialezekerheidsstelsel; voorkoming van fraude; voorkoming van oneerlijke concurrentie; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; bescherming van schuldeisers; waarborging van een deugdelijke rechtsbedeling; verkeersveiligheid; bescherming van intellectuele eigendom; culturele beleidsdoelen, met inbegrip van het waarborgen van de vrijheid van meningsuiting, in het bijzonder ten aanzien van de sociale, culturele, religieuze en filosofische waarden van de maatschappij; de noodzaak om een hoog niveau van onderwijs te waarborgen, behoud van de diversiteit van de pers en bevordering van de nationale taal; behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed; veterinair beleid. Punt 56 Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie vormen volksgezondheid, consumentenbescherming, diergezondheid en bescherming van het stedelijk milieu dwingende redenen van algemeen belang. Dergelijke dwingende redenen kunnen een rechtvaardiging zijn voor de toepassing van vergunningstelsels en andere beperkingen. Deze vergunningstelsels of beperkingen mogen evenwel niet discrimineren op grond van nationaliteit. Voorts moeten de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid altijd worden geëerbiedigd. Punt 62 Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is wegens een schaarste aan natuurlijke hulpbronnen of technische mogelijkheden, moet een selectieprocedure worden vastgesteld om uit verscheidene gegadigden te kiezen, teneinde via de werking van de vrije markt de kwaliteit en voorwaarden van het dienstenaanbod voor de gebruikers te verbeteren. Deze procedure moet transparant en onpartijdig zijn en de verleende vergunning mag niet buitensporig lang geldig zijn, automatisch worden verlengd of enig voordeel toekennen aan de dienstverrichter wiens vergunning net is komen te vervallen. In het bijzonder moet de geldigheidsduur van de vergunning zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grotere mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijving van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal. Deze bepaling belet de lidstaten niet het aantal vergunningen te beperken om andere redenen dan de schaarste van de natuurlijke hulpbronnen of de technische mogelijkheden. Op deze vergunningen zijn in elk geval de overige bepalingen van deze richtlijn inzake het vergunningstelsel van toepassing. Artikel 4 Definities Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: 8. „ dwingende redenen van algemeen belang”: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid; Artikel 9 Vergunningstelsels 1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan: het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. 2. In het in artikel 39, lid 1, bedoelde verslag beschrijven de lidstaten hun vergunningstelsels en geven zij de redenen aan waarom deze met lid 1 van onderhavig artikel verenigbaar zijn. 3. Deze afdeling is niet van toepassing op elementen van vergunningstelsels die direct of indirect geregeld zijn bij andere communautaire instrumenten. Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden 1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. 2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn: a. a) niet-discriminatoir; b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredig met die reden van algemeen belang; d) duidelijk en ondubbelzinnig; e) objectief; f) vooraf openbaar bekendgemaakt; g) transparant en toegankelijk. 3. De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken. 4. De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een vergunning voor elke afzonderlijke vestiging of een beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied om dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is. 5. De vergunning wordt verleend zodra na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan. 6. Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten. 7. Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen. Artikel 11 Vergunningsduur 1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar: a. a) de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; of c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. 2. Lid 1 heeft geen betrekking op de maximale termijn waarbinnen de dienstverrichter na ontvangst van de vergunning daadwerkelijk met zijn activiteit moet beginnen. 3. De lidstaten verplichten een dienstverrichter ertoe het in artikel 6 bedoelde één-loket in kennis te stellen van de volgende wijzigingen: a. a) de oprichting van dochterondernemingen waarvan de activiteiten onder het vergunningstelsel vallen; b) wijzigingen in zijn situatie waardoor niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan. 4. Dit artikel laat de mogelijkheid van lidstaten onverlet om vergunningen in te trekken, wanneer niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan. Artikel 12 Selectie uit diverse gegadigden 1. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure. 2. In de in lid 1 bedoelde gevallen wordt de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen of aan personen die een bijzondere band met die dienstverrichter hebben. 3. Onverminderd lid 1 en de artikelen 9 en 10 mogen lidstaten bij de vaststelling van regels voor de selectieprocedure rekening houden met overwegingen die betrekking hebben op de volksgezondheid, de doelstellingen van het sociaal beleid, de gezondheid en de veiligheid van werknemers of zelfstandigen, de bescherming van het milieu, het behoud van cultureel erfgoed en andere dwingende redenen van algemeen belang, in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht. Eerste Protocol bij het EVRM Artikel 1 Bescherming van eigendom Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3.4 Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Verordening op het binnenwater, zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit Hoofdstuk 1 Algemeen Paragraaf 2 Algemene bepalingen omtrent vergunningen, ontheffingen en aanwijzingen Artikel 1.2.6 Duur van de vergunning of ontheffing, voorschriften en beperkingen Een vergunning of ontheffing kan voor bepaalde of onbepaalde tijd worden verleend. Aan een vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of de ontheffing is vereist. Het is verboden te handelen in strijd met de aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen. Hoofdstuk 2 Gebruik van openbaar water Paragraaf 2 Vergunningen Artikel 2.2.5 Verleningsduur Het college bepaalt de duur waarvoor een vergunning wordt verleend. In afwijking van het eerste lid wordt een vergunning als bedoeld in artikel 2.4.1 of 2.5.1, voor onbepaalde tijd verleend, tenzij bij regels als bedoeld in artikel 2.4.7, eerste lid, of 2.5.2 in samenhang met artikel 2.4.7, eerste lid anders is bepaald. In afwijking van het tweede lid wordt een vergunning voor een door het college te bepalen duur verleend indien: a. het aantal vergunningen krachtens artikel 2.4.4, tweede lid, is beperkt, of b. een vergunning wordt verleend omdat een ander vaartuig waarvoor een vergunning is verleend tijdelijk niet kan worden gebruikt. 4. De duur, bedoeld in het tweede lid, kan verschillen voor verschillende categorieen vergunningen. Artikel 2.2.6 Intrekking of wijziging van een vergunning 1. Het college kan een vergunning ambtshalve schorsen, intrekken of wijzigen indien: e. dit noodzakelijk is ter uitvoering van wettelijke, Europeesrechtelijke of andere internationale verplichtingen. Paragraaf 4 Exploitatievergunning voor vervoer van personen Artikel 2.4.1 Vergunningplicht voor vervoer van personen 1. Het is verboden zonder vergunning anders dan om niet: a. met een vaartuig of object personen te vervoeren of te laten vervoeren; b. een vaartuig of object ter beschikking te stellen vor het varen met een of meerdere personen. Artikel 2.4.4 Aanvraagronde en beperkt aantal vergunningen 1. Het college kan bepalen dat een vergunning of een vergunning voor een bepaalde activiteit slechts kan worden verleend indien een aanvraag in een door hem vastgestelde periode is ingediend. 2. Het college kan bij het vaststellen van een periode als bedoeld in het eerste lid een aantal vergunningen vaststellen dat in die periode of in totaal ten hoogste wordt verleend. 3. Bij toepassing van het eerste en tweede lid kan het college onderscheid maken tussen verschillende categorieën vaartuigen of objecten, of tussen verschillende tijdvakken of gebieden waarvoor de vergunning geldt. Artikel 2.4.7 Nadere regels 1. Het college kan nadere regels stellen over: a. voorschriften en beperkingen die in ieder geval aan een vergunning worden verbonden; b. de duur waarvoor de vergunning wordt verleend; Regeling op het binnenwater, zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit Hoofdstuk 3 Exploitatievergunning voor vervoer van personen Paragraaf 3.1 Uitgifte van schaarse vergunningen Artikel 3.1.1 Systeem van schaarse vergunningen met uitgifterondes Het college verleent ten hoogste 550 exploitatievergunningen voor vervoer van personen op het binnenwater. De vergunningen worden verdeeld door middel van uitgifterondes, waarbij telkens een deel van de beschikbare vergunningen wordt verdeeld. Een aanvraag die is ingediend buiten de aanvraagperiode als bedoeld in artikel 3.1.2 wordt afgewezen. Een aanvraag die is ingediend voor een vaartuig waarvoor reeds een exploitatievergunningen voor vervoer van personen is verleend met een looptijd tot na de ingangsdatum van de aangevraagd vergunning wordt afgewezen. Zie bijlage 1 – overzicht zaaknummers. Zie bijlage 1. Voor een overzicht van alle zaaknummers, zie bijlage 1. Richtlijn 2006/123/EG van het Europese Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt HvJEU, 1 oktober 2015, [naam arrest] en [naam arrest] , C-340/14 en C-341/14, via curia.europa.eu. Hof van Justitie van de Europese Unie. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. ECLI:NL:RVS:2016:160. Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 ECLI:NL:RVS:2017:1520. ECLI:NL:RVS:2018:2958. Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent binnenwater. Gemeenteblad 2019, 129389 Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent vaststelling van nadere regels over het binnenwater. Gemeenteblad 2019, 312331. Beleidsregels van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels over het wijzigen van de duur van exploitatievergunningen voor vervoer van personen in vergunningen voor bepaalde tijd. Gemeenteblad 2020, 8649. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, rechtsoverweging 6 Zie ook de Afdeling, 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1910. De omzetting vindt plaats of per 1 maart 2024, of per 1 maart 2026, of per 1 maart 2028 of per 1 maart 2030. HvJEU, 1 oktober 2015, C-340/14 en C-341/14, rechtsoverweging 58. Zie ook de Afdeling, 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:160, rechtsoverwegingen 8 en 9. Zie ook het [naam arrest] -arrest, rechtsoverweging 66. Zie de conclusie van Advocaat-Generaal M. Szpunar, van 16 juli 2015, in de [naam arrest] -zaak, C-340/14, rechtsoverweging 68. Zie de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, rechtsoverweging 6.3. Dit is vaste rechtspraak van het Hof. Zie onder andere het arrest Las, 15 april 2013, C-202/11. En het arrest [naam arrest] , 1 oktober 2015, C-340/14 en C-341/14. Zie onder andere rechtsoverwegingen 41 en 70. Zie het Hof, 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4. Zie ook de Afdeling, 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, rechtsoverweging 11. Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2856, rechtsoverweging 3.1. Hof, 30 januari 2018, X en [naam arrest] , C-360/15 en C-31/16, bescherming leefbaarheid van de stad is een dwingende reden van algemeen belang in het kader van de bescherming van het stedelijk milieu, r.o. 134 en 135. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:964, r.o. 7.3, 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1100, r.o. 6.2 en 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS;2021:1474, r.o. 13.7. Zie Wolters’handwoordenboek Nederlands. Hof, 30 januari 2018, X en [naam arrest] , C-360/15 en C-31/16. Zie ook de Conclusie van de A-G M. Szpunar van 18 mei 2017, C-360/15 en C-31/16, overweging 147. De A-G overweegt daarin dat ‘Veeleer gaat het om een manier van leven in een stad en daarmee bijna om cultuurbeleid, dat ook als een dwingende reden van algemeen belang is erkend in artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123.’ Afdeling, 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1075, r.o. 9.2. Zie in dit respect ook de uitspraak van de rechtbank Amsterdam over de rondleidingen op de Wallen van 24 december 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:9755. Hof, 18 november 2010, Commissie tegen Portugal, C-458/08, ro 89 e.v. Het college verwijst onder andere naar een rapport van 1 februari 2020 ‘Onderzoek naar toeristische draagkracht van wijken, de invloed van toerisme op leefbaarheid.’ En naar het onderzoek ‘Wonen in Amsterdam’ dat tweejaarlijks verschijnt. Ook heeft verweerder verwezen naar het rapport van Mobycon. Volgens het college zijn er 712 aanvragen gedaan voor 155 vergunningen. Een groot aantal reders heeft het maximum aantal vergunningen aangevraagd om zo meer kans te maken op een vergunningen en/of omdat zij hun vloot wensen uit te breiden. Bovendien hebben ook 51 nieuwe ondernemingen gezamenlijk 138 aanvragen ingediend. Denk bijvoorbeeld aan het terugdringen van toeristische winkels in het centrum op basis van het Bestemmingsplan Winkeldiversiteit Centrum; de aanpak van vakantieverhuur; het (gedeeltelijke) rondleidingenverbod voor de Wallen; het beëindigen van het vergunningstelsel voor fietstaxi’s en paardenkoetsen en het onderzoek naar het Amsterdamse prostitutie- en coffeeshopbeleid. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1910, rechtsoverweging 4.4. Rapport ‘Wonen in Amsterdam, Leefbaarheid’, pagina 3. Hieruit blijkt dat het cijfer voor het stadsdeel centrum sinds 2011 daalt van een 8,1 naar een 7,8. Buurtenquête Centrum 2019, Centrum-Oost en Centrum-West. Buurtenquête Centrum 2019, Centrum-Oost, pagina 25. Buurtenquête Centrum 2019, Centrum-West, pagina 23. Buurtenquête Centrum 2019, Centrum-Oost, pagina 46, Centrum-West, pagina 44. Volgens de Nota Varen – deel 1 zijn er ongeveer 7000 pleziervaartuigen. Zie de Nota Varen - deel 1, maatregel 16 Zie bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141 en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4. Op 22 juni 2021 heeft de gemeenteraad ook de Verordening op toerisme in balans Amsterdam aangenomen, Gemeenteblad 2021, 238072, aangenomen. Hieruit volgt dat de gemeenteraad wil dat het college actief ingrijpt wanneer de balans van bewoners, ondernemers en bezoekers verstoord raakt of dreigt te raken. Dit is de klassieke rondvaarttrip. Dit zijn boottochtjes met lunch/diner en vaak in een groep. Uit de Nota Varen – deel 1 blijkt dat op het moment van vaststellen 28% van de bezoekers aan de stad gebruik maakt van de passagiersvaart. Dat waren op het moment van vaststellen 5,5 miljoen bezoekers per jaar die gebruik maakten van de passagiersvaart. Zie maatregel 2 van de Nota Varen - deel 1 Zie onder andere de volgende onderzoeken: Onderzoek gebruik Amsterdams binnenwater, Mobycon, juni/juli en augustus/september 2018 en Toetsing Doorvaartprofielen Amsterdam – Concept Eindrapport, Brolsma Advies, oktober 2018. Zie het arrest van het Hof van 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, ECLI:EU:C:2018:433, punt 49. SEO: Impact van de bezoekerseconomie op Amsterdam, oktober 2017. Het college doelt op uitgifteronden in het verleden voor bepaalde type vaartuigen (innovatief onbemand). Dit wordt hieronder nog nader besproken. Zie het Hof, 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., ECLI:EU:C:2015:845, punt 55. Zie ook de Afdeling, 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, rechtsoverweging 14.1. Zie de Afdeling, 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1402, rechtsoverweging 9.2. ECLI:NL:RVS:2017:1520. Afdeling, 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958. Zie de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 8 april 2008, Megadat.com SRL tegen Moldavië, nr. 21151/04 (punt 63) en van 13 januari 2015, Vékony tegen Hongarije, nr. 65681/13 (punt 29). Zie het arrest van het EHRM van 7 juli 1989, Tre Traktörer AB tegen Zweden, nr. 10873/84 (punt 55). Zie de arrest van het EHRM in de zaak Vékony (punt 32). Zie de uitspraak van het EHRM in de zaak Vékony (punt 35). De oudste vergunning van eiseres dateert uit 1997. Algemene wet bestuursrecht. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS;2022:285, rechtsoverweging 7.4. Zie voornoemde uitspraak, rechtsoverweging 7.9. 2. De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk. De omzetting van de exploitatievergunning voor passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd is niet in strijd met het geschreven en ongeschreven recht. Het college gaat er terecht van uit dat de leefbaarheid in de stad onder druk staat vanwege de grote aantallen bezoekers. Om de groei van het aantal bezoekers tegen te gaan, treft het college diverse maatregelen. Het instellen van een vergunningenplafond voor de passagiersvaart is daar één van. De rechtbank onderschrijft het standpunt van het college dat er een dringende reden van algemeen belang is die rechtvaardigt dat het aantal vergunningen aan een maximum wordt gebonden. Ook onderschrijft de rechtbank het standpunt van het college dat het doel niet kan worden bereikt door minder beperkende maatregelen. De Dienstenrichtlijn schrijft voor dat vergunningen alleen voor bepaalde tijd kunnen worden verleend als er een vergunningenplafond geldt. Anders raakt de markt ‘op slot’. De reders krijgen de tijd om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Niet kan worden gezegd dat in het algemeen die overgangstermijn te kort is. Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak? 3. Het college en de gemeenteraad vinden dat het te druk is in de Amsterdamse binnenstad. De balans tussen bewoners en bezoekers raakt zoek. Die bezoekers worden mede aangetrokken door de passagiersvaart op de grachten en andere binnenwateren. Onder andere daarom is besloten dat er een volumebeleid voor de passagiersvaart moet komen. Vanaf 2024 treedt dit volumebeleid in werking. Het volumebeleid houdt in dat er maximaal 550 exploitatievergunningen worden verleend voor passagiersvaartuigen. De omstandigheid dat een maximum is gesteld aan het aantal te verlenen vergunningen, heeft volgens het college gevolgen voor de duur van de vergunning. Alle vergunningen voor onbepaalde tijd moeten worden omgezet naar vergunningen voor bepaalde tijd. Als dit niet zou gebeuren, dan zou het college handelen in strijd met de Dienstenrichtlijn, zo stelt het college. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld. 4. Het instellen van het volumebeleid is het voorlopige slot van een ontwikkeling die al in 2012 is ingezet. Dit heeft al tot diverse rechtszaken geleid. In 2012 is de Nota Varen in Amsterdam 2.1 vastgesteld. Hierin was opgenomen dat het aantal vergunningen voor vaartuigen tot 14 meter zou worden verruimd en in 2020 zou worden vrijgegeven. Het aantal vaartuigen groter dan 14 meter bleef gemaximeerd op het aantal dat toen gold. Ook werden vaartuigen ingedeeld in nieuwe segmenten. In het [naam arrest] -arrest heeft het Hof geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de passagiersvaart en dat artikel 11 van de Dienstenrichtlijn eraan in de weg staat dat schaarse vergunningen voor onbepaalde tijd worden uitgegeven. In reactie hierop heeft de Afdeling in de uitspraak van 27 januari 2016 geoordeeld dat indien exploitatievergunningen voor passagiersvaart schaarse vergunningen zijn, deze alleen voor bepaalde tijd mogen worden uitgegeven. Naar aanleiding van deze uitspraken heeft het college de RPA 2013 gewijzigd in die zin dat de vergunningduur voor vaartuigen in het segment ‘bemand groot’ tien jaar is en dat de vergunningduur voor vaartuigen in de segmenten waar geen plafond is, voor onbepaalde tijd is. In de uitspraak van 7 juni 2017 heeft de Afdeling geoordeeld dat het onderscheid gemaakt op basis van de lengte van de vaartuigen onvoldoende was gemotiveerd. De Afdeling heeft de toepasselijke bepalingen uit de RPA 2013 onverbindend verklaard. Door deze uitspraak herleefden de vergunningen voor onbepaalde tijd weer. In reactie op deze uitspraak en in afwachting van nieuw op te stellen beleid, heeft het college een vergunningstop voor onbepaalde tijd voor alle segmenten vaartuigen ingesteld. Daartoe heeft het college op 13 juni 2017 artikel 1.3 van de RPA 2013 gewijzigd. In de uitspraak van 12 september 2018 heeft de Afdeling geoordeeld dat het invoeren van een vergunningstop in het kader van het formuleren van nieuw beleid om een met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie te herstellen in beginsel redelijk is. Het instellen van een vergunningstop voor onbepaalde tijd, zoals het college had gedaan, is echter onredelijk. Omvang van het geding 5. Het college heeft de vergunning van eiseres gewijzigd van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, onder vermelding van de einddatum van de vergunning. Deze omzetting is in geschil. De procedure gaat hier over. Het nieuwe verdeelsysteem van vergunningen en de daarbij bijbehorende omstandigheden, zoals vergunningsduur, nieuwe segmentindeling enzovoort, ligt hier niet ter toetsing voor. Welke regels zijn van toepassing? 6. De regels die van toepassing zijn staan in de Dienstenrichtlijn, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, de Verordening op het Binnenwater (de Verordening) en de Regeling op het Binnenwater 2020 (de Regeling). De toepasselijke artikelen staan opgenomen in bijlage II, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Verder is het beleid uitgewerkt in de Nota Varen – deel 1 en de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart. Leeswijzer 7. 7.1. De rechtbank heeft deze zaak samen met alle andere zaken van andere reders die zien op de omzettingen van de exploitatievergunningen, tegelijkertijd op zitting behandeld. De reders hebben deels gezamenlijke, deels afzonderlijke gronden aangevoerd. Omdat op de zitting over en weer is verwezen naar de diverse gronden, zal de rechtbank, omwille van de leesbaarheid, alle algemene gronden samen bespreken. Ook als die algemene gronden niet door eiseres zijn aangevoerd. Tot slot zal de rechtbank de individuele gronden van eiseres bespreken. 7.2. De rechtbank zal allereerst ingaan op de intensiteit van toetsing en of sprake is van terugwerkende kracht. Vervolgens zal de rechtbank de algemene gronden die zien op de Dienstenrichtlijn bespreken. Daarna zal de rechtbank in gaan op de gronden die zijn aangevoerd in het kader van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank zal hier zowel de algemene gronden als de individuele gronden van eiseres bespreken. Vervolgens zal de rechtbank de overige algemene gronden bespreken. En tot slot zullen nog de individuele gronden van eiseres worden besproken. Intensiteit van toetsing 8. 8.1. Het college heeft de exploitatievergunningen van de reders omgezet van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, op grond van de regels in de Verordening en de Regeling. Dit zijn algemeen verbindende voorschriften. De rechtbank kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift is gebaseerd, toetsen op rechtmatigheid (de exceptieve toetsing). De rechtbank kan beoordelen of dit algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De enkele strijd met formele beginselen (zoals het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel) kan niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de rechtbank als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan de rechtbank het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. De intensiteit van de beoordeling kan materieel terughoudend zijn als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Het is niet aan de rechtbank om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbenden en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. 8.2. Het omzetten van de exploitatievergunningen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd is onderdeel van een pakket aan maatregelen in het kader van de bestuurlijk-politieke keuze die in de gemeente Amsterdam is gemaakt om een nieuw evenwicht te vinden tussen bezoekers en bewoners. Dit pakket is uitgewerkt in het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’. De Nota Varen – deel 1 is hier weer een nadere uitwerking van. De gemeenteraad kan op dit gebied politieke-bestuurlijke afwegingen maken. Zoals hiervoor is aangeven, moet de rechtbank die afwegingen terughoudend toetsen. Terugwerkende kracht 9. 9.1. Volgens de reder(s) is het intrekken van vergunningen die al voor de inwerkingtreding van de Dienstenrichtlijn onherroepelijk waren onrechtmatig. Hierbij wordt een beroep gedaan op het rechtszekerheidsbeginsel. 9.2. De rechtbank overweegt het volgende. De eis van rechtszekerheid staat er in beginsel aan in de weg dat aan een regel ten nadele van de burger terugwerkende kracht wordt verleend. De rechtbank is van oordeel dat deze situatie zich hier niet voordoet. Zoals verweerder ter zitting ook heeft gesteld, is de Dienstenrichtlijn niet met terugwerkende kracht toegepast op de vergunningen. De vergunningen worden immers niet per datum in het verleden, maar per datum in de toekomst omgezet. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Is er sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn? - Algemene opmerkingen 10.1. Het aanbieden van passagiersvaart valt onder de Dienstenrichtlijn. Dit volgt uit het [naam arrest] -arrest van het Hof. Dit betekent dat de rechtbank moet toetsen of de omzetting in strijd is met de Dienstenrichtlijn. 10.2. Uit de beroepschriften en hetgeen op de zitting is betoogd, leidt de rechtbank af dat de reders een beroep doen op de artikelen 10 en 11 van de Dienstenrichtlijn. - Artikel 10 Dienstenrichtlijn 11.1. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn bevat criteria waaraan een vergunningstelsel moet voldoen. Eén van de eisen waaraan moet worden voldaan is dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang en dat het stelsel evenredig moet zijn. Deze eisen worden onder het kopje van ‘Artikel 11 Dienstenrichtlijn’ besproken. De rechtbank verwijst dan ook naar die rechtsoverwegingen. 11.2. Verder is niet gebleken dat het vergunningstelsel in strijd is met de andere eisen die artikel 10 van de Dienstenrichtlijn stelt aan een vergunningstelsel. - Artikel 11 Dienstenrichtlijn 12.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat vanwege de leefbaarheid in de stad maximaal 550 vergunningen kunnen worden afgegeven. Dit betekent dat het aantal vergunningen beperkt is. Een gevolg hiervan is dat, op grond van artikel 11 van de Dienstenrichtlijn, alleen vergunningen voor bepaalde tijd mogen worden afgegeven. In dit artikel staat dat als het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, een vergunning alleen voor bepaalde tijd kan worden afgegeven. Dit is ook in lijn met het doel van artikel 11, namelijk het waarborgen van de toegang van dienstverrichters tot de betrokken markt. Indien een schaarse vergunning voor onbepaalde tijd wordt uitgegeven, worden bestaande vergunninghouders onevenredig bevoordeeld boven anderen potentiële gegadigden en wordt toekomstige mededinging uitgesloten. Omdat alle reders een vergunning voor onbepaalde tijd hadden, is het college overgegaan tot het omzetten van de vergunningen voor onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. 12.2. Een beperking in de vrijheid van dienstverlening, zoals hier het geval is, is slechts toelaatbaar indien de beperking een doel van algemeen belang nastreeft, geschikt is om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaat dan strikt noodzakelijk. De rechtbank moet dus eerst beoordelen of de beperking van het aantal beschikbare vergunningen wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of deze beperking evenredig is met de dwingende reden van algemeen belang. In dat verband moet de rechtbank beoordelen of de beperking geschikt is om het doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. De beperking van het aantal vergunningen is geschikt om het nagestreefde doel te bereiken als het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Bij de vraag of de beperking niet verder gaat dan nodig is om het doel te bereiken, moet de rechtbank beoordelen of het niet andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Bij de vraag of aan deze voorwaarden is voldaan, heeft het college beoordelingsvrijheid. - Is sprake van een dwingende reden van algemeen belang? 13.1. Volgens het college moet de leefbaarheid in de stad beschermd worden, omdat teveel bezoekers van de stad gebruik maken. De verhouding tussen voorzieningen voor bezoekers en voor bewoners is volgens het college uit balans. Het college wil daarom de groei van het aantal bezoekers tegengaan. Dit moet gebeuren door het terugdringen van het aantal voorzieningen gericht op bezoekers. Het vergunningenplafond voor de passagiersvaart is één van de maatregelen die in dit verband wordt genomen. Andere maatregelen die de gemeente heeft genomen zijn onder andere strengere regels voor vakantieverhuur van woningen, fietstaxi’s en gidsen voor toeristische groepen. Volgens het college valt het beschermen van de leefbaarheid van de stad onder de dwingende reden ‘bescherming van het stedelijk milieu’. 13.2. Volgens de reders is geen sprake van een dwingende reden van algemeen belang die het volumebeleid rechtvaardigt. ‘Bescherming van de leefbaarheid’ is geen erkende dwingende reden van algemeen belang. Door te stellen dat versterking van de leefbaarheid onder ‘bescherming van het stedelijk milieu’ valt, heeft het college een eigen invulling gegeven aan het begrip ‘bescherming van het stedelijk milieu’. Hiermee gaat het college in tegen artikel 4 van de Dienstenrichtlijn. Het begrip ‘leefbaarheid’ is in de jurisprudentie tot nu toe alleen overwogen als onderdeel van een voorschrift inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw. In dit geval wil het college bereiken dat er een goede balans komt tussen voorzieningen gericht op bezoekers en bewoners. Dit is een andere focus dan het tegengaan van overlast. Ook het voorkomen van ongebreidelde groei is geen dwingende reden van algemeen belang. Daarbij komt dat het college niet heeft aangetoond dat sprake is van ongebreidelde groei, aldus de reders. o Is bescherming van de leefbaarheid een dwingende reden van algemeen belang? 14.1. In artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn is een aantal dwingende redenen van algemeen belang opgesomd. Eén van de daarin genoemde redenen is ‘bescherming van het stedelijk milieu’. Uit rechtspraak van het Hof en de Afdeling volgt dat het behoud van leefbaarheid valt onder bescherming van het stedelijk milieu. Het begrip ‘leefbaarheid’ is niet gedefinieerd. Dit betekent dat er invulling aan moet worden gegeven door de concrete omstandigheden. Onder leefbaarheid wordt verstaan ‘aantrekkelijk en geschikt om erin en ermee te leven’. In het arrest [naam arrest] heeft het Hof de bescherming van de leefbaarheid erkend als onderdeel van ‘bescherming van het stedelijk milieu’. In dat arrest voerde de gemeente Appingedam een bepaald beleid om leegstand in de binnenstad tegen te gaan. Volgens het Hof was dat geoorloofd om de leefbaarheid in de stad te behouden. In dit geval is het omgekeerde aan de hand. Volgens het college is het te druk in Amsterdam. Het college stelt dat de bewoners in de verdrukking komen doordat er teveel bezoekers en voorzieningen gericht op bezoekers zijn. Dit is de andere kant van dezelfde medaille. Als de leefbaarheid bescherming nodig heeft omdat voorzieningen afnemen, is het ook denkbaar dat als het tegenovergestelde zich voordoet de leefbaarheid eveneens bescherming nodig heeft. Dat is ook gebeurd in de Amsterdam Cheese Company zaak. Hierin heeft de Afdeling geoordeeld dat het tegengaan van het overaanbod gericht op bezoekers van de stad strekt tot de bescherming van het stedelijk milieu. Dat het tot nu toe in de jurisprudentie van zowel de Afdeling als het Hof ging om bescherming van de leefbaarheid in een ruimtelijke ordening context, maakt nog niet dat ook in een andere context de leefbaarheid niet beschermd kan worden of dat bescherming van de leefbaarheid in een andere context niet valt onder ‘bescherming van het stedelijk milieu’. Uit deze uitspraken valt niet op te maken dat alleen in het kader van ruimtelijke ordening, bescherming van de leefbaarheid valt onder de dwingende reden ‘bescherming van het stedelijk milieu’. Een dergelijke opvatting ligt ook niet voor de hand aangezien leefbaarheid vele facetten kent en niet enkel ruimtelijke facetten. Bescherming van de leefbaarheid, ook in deze context, valt dus onder ‘bescherming van het stedelijk milieu’. 14.2. Ten aanzien van de stelling van de reders dat de dwingende reden van algemeen belang al vooraf door het Hof moet zijn erkend, merkt de rechtbank nog het volgende op. Zoals het college terecht opmerkt, zou dit betekenen dat de opsomming in artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn limitatief is. Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt juist dat deze opsomming niet limitatief is. Dat betekent dus dat er nieuwe dwingende redenen van algemeen belang bij kunnen komen. De verwijzing van de reders naar het arrest Commissie/Portugal treft geen doel. Uit dat arrest volgt slechts dat vooraf moet worden geconstateerd dát er een dwingende reden van algemeen belang aanwezig is die de beperking rechtvaardigt. Hieruit kan niet worden afgeleid dat deze dwingende reden van algemeen belang vooraf door het Hof moet zijn erkend. Dit kan ook niet, aangezien het Hof pas in actie komt nadat de nationale rechter een prejudiciële vraag stelt in een procedure die voor ligt. Daar zou echter nooit aanleiding voor zijn, als het hanteren van een niet eerder aan het Hof voorgelegde reden van algemeen belang op zichzelf al onrechtmatig zou zijn. Systematisch zou een bestuursorgaan een dergelijke reden ook nooit mogen opvoeren. Voor zover van de zijde van de reders is betoogd dat de rechtbank aan het Hof een prejudiciële vraag zou moeten stellen of de bescherming van de leefbaarheid ook een dwingende reden van algemeen belang is, verwijst de rechtbank naar hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 14. Hieruit volgt dat de bescherming van de leefbaarheid al is erkend als dwingende reden van algemeen belang. o Wordt de leefbaarheid ook daadwerkelijk bedreigd? 15.1. Volgens de reders is de door het college gegeven dwingende reden van algemeen belang, namelijk bescherming van de leefbaarheid, hier niet van toepassing. Van de zijde van de reders is gesteld dat de leefbaarheid in de stad niet onder druk staat. Het college heeft nagelaten te onderbouwen dat dit wel het geval is. 15.2. Volgens het college staat de leefbaarheid van de stad onder druk wegens de vele voorzieningen gericht op bezoekers. In het kader van het programma Stad in Balans en de Nota Varen – deel 1 is onderzoek gedaan naar de groei van het aantal bezoekers en de daarmee gepaard gaande druk op de leefbaarheid. Het college heeft hierbij verwezen naar de groei van het aantal bezoekers. In 2017 was het aantal bezoekers aan Amsterdam gegroeid naar 18 miljoen bezoekers per jaar. Van 2013 tot 2018 is het aantal overnachtingen in Amsterdam jaarlijks met 9% gestegen. In 2010 maakten 3.1 miljoen mensen gebruik van de passagiersvaart, in 2018 was dit gestegen naar 5.8 miljoen. Het college verwacht dat dit aantal verder groeit als er niets gedaan wordt en het toerisme straks weer aantrekt. Uit de onderzoeken en uit diverse andere bronnen blijkt dat de passagiersvaart groeit. Uit de cijfers van de eerste uitgifteronde voor de nieuwe exploitatievergunningen kan ook worden opgemaakt dat het loslaten van het volumebeleid zal leiden tot meer passagiersvaart en dus tot meer drukte op het water. Om de leefbaarheid in de stad te beschermen hebben het college en de gemeenteraad een veelheid aan maatregelen getroffen. Het volumebeleid is er daar één van. Het klopt dat bewoners van de stad ook wel eens gebruik maken van de passagiersvaart, maar de passagiersvaart is primair gericht op bezoekers. Als er geen grenzen worden gesteld aan de groei van de vergunde passagiersvaart, zal het aantal vaarbewegingen en vaartuigen op het binnenwater kunnen toenemen, met meer drukte en overlast tot gevolg. Het volumebeleid gaat dit tegen. Het beleid is er niet alleen op gericht om drukte en overlast tegen te gaan maar is er ook op gericht om de druk op de leefbaarheid die uitgaat van een stijgend aantal voorzieningen gericht op bezoekers te verlichten. 15.3. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de leefbaarheid in de stad, door een veelvoud van factoren, onder druk staat. Het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’ is gebaseerd op meerdere openbaar beschikbare rapportages waaruit blijkt dat de leefbaarheid van de stad onder druk staat door het toenemende bezoekersaantallen en de voorzieningen die gericht zijn op bezoekers. Uit het rapport ‘Wonen in Amsterdam 2019 Leefbaarheid’ van januari 2020 blijkt dat de buurttevredenheid in het stadsdeel Centrum sinds 2013 daalt. Uit de Buurtenquête Centrum 2019 blijkt dat bewoners de aanwezigheid van teveel bezoekers en toeristen zien als belangrijke reden om te verhuizen. Uit het onderzoek ‘Toeristische draagkracht van Wijken, meting 2019” blijkt dat in het centrum sprake is van hoge toeristische druk en ongunstige of matige leefbaarheid. Verder maakt de rechtbank op uit de Buurtenquête 2019 dat in Centrum-Oost 32% van de bewoners het heel druk vindt in hun buurt en 37% tamelijk druk. In Centrum-West is dit 43% respectievelijk 38%. Onder andere boten worden genoemd als reden van de drukte. Ongeveer één op de vijf inwoners van het stadsdeel Centrum wil verhuizen. De meest genoemde reden om te verhuizen is dat er teveel bezoekers en toeristen zijn, overlast en drukte in het algemeen. Zoals het college ook aangeeft is de passagiersvaart niet de enige factor die zorgt voor drukte op het water, maar de passagiersvaart draagt daar wel aan bij. Het instellen van het volumebeleid voor passagiersvaart is dan ook één van de in totaal 77 maatregelen die de gemeente neemt om de drukte tegen te gaan en de leefbaarheid te beschermen. 15.4. De reders voeren in dit kader aan dat de drukte op het water die bewoners ervaren ook wordt veroorzaakt door de pleziervaart. Volgens de reders is de pleziervaart, die het overgrote deel van de vaartuigen op het water beslaat, ook gericht op bezoekers. Het is dan ook niet de passagiersvaart die tot een disbalans op het water of tot een gevoel van vervreemding leidt, zeker niet op drukke dagen. 15.5. De rechtbank oordeelt als volgt. Weliswaar zullen ook bezoekers gebruik maken van pleziervaart, maar de pleziervaart kan daarmee niet worden aangemerkt als een voorziening die gericht is op bezoekers. Bovendien legt het college in de Nota Varen – deel 1 ook de pleziervaart aan banden, met als doel ruimte te bieden aan bewoners. o Tussenconclusie 16. Gelet op het bovenstaande is de beperking van het aantal vergunningen gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, namelijk de bescherming van de leefbaarheid. De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of deze beperking ook evenredig is. - Is de beperking ook evenredig? 17. Om te beoordelen of de beperking ook evenredig is, moet de rechtbank beoordelen of het volumebeleid geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en of de beperking niet verder gaat dan strikt noodzakelijk. o Is het volumebeleid geschikt om het nagestreefde doel te bereiken? 18. Volgens de reders is het volumebeleid niet geschikt om het nagestreefde doel te bereiken.  Coherent en systematisch 19.1. Volgens de reders wordt het nagestreefde doel niet coherent en systematisch nagestreefd. Zo is er onder andere betoogd dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen de diverse segmenten. Verder is aangevoerd dat de handhavingscapaciteit verminderd is, waardoor handhaving op illegale passagiersvaart niet plaatsvindt. Aangezien het volumebeleid voortkomt uit ervaren overlast, moet het college dit eerst aanpakken aldus de reders. 19.2. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat voor het oordeel of een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist is dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Bij het coherentievereiste gaat het erom of verweerder zijn doelen – om de leefbaarheid te behouden door een betere balans tussen voorzieningen gericht op bezoekers en voorzieningen voor bewoners – op een samenhangende en systematische wijze nastreeft. Zoals het college heeft toegelicht is het doel van alle maatregelen om de balans tussen voorzieningen voor bezoekers en bewoners in evenwicht te houden. Het gaat om een heel divers pakket van maatregelen. Zo is er een ontheffingsstelsel voor gidsen op de Wallen ingevoerd, zijn de regels voor vakantieverhuur van woningen aangescherpt, worden er niet langer vergunningen gegeven voor fietstaxi’s en beoogt het bestemmingsplan in het centrum eenzijdig winkelaanbod tegen te gaan. Naar het oordeel van de rechtbank is hierbij sprake van coherent nastreven van het doel. De aantasting van de leefbaarheid door de vele bezoekers aan de stad is immers een veelkoppig monster dat op vele gebieden dient te worden aangepakt. De rechtbank is niet gebleken dat de gemeente hierin niet coherent en systematisch handelt. 19.3. Dat de hele passagiersvaart door middel van het volumebeleid wordt beperkt is ook coherent en systematisch. De passagiersvaart is immers een afgebakende groep. Ter zitting is gebleken dat er niet altijd een eenduidig onderscheid kan worden gemaakt binnen de passagiersvaart. Zo worden vaartuigen soms overdag ingezet voor single ticket vaart en in de avond voor hospitality. Het is daarom ook coherent om de gehele passagiersvaart te betrekken in het volumebeleid. Ook de stelling van de reders dat de passagiersvaart niet alleen door toeristen wordt gebruikt en dat het instellen van een volumebeleid voor alle passagiersvaart daardoor niet consistent is met de doelstellingen, volgt de rechtbank niet. Het klopt dat niet alleen bezoekers van de stad gebruik maken van de passagiersvaart. Dit neemt echter niet weg dat, zoals het college ook heeft betoogd, een heel groot deel van bezoekers aan de stad gebruik maakt van de passagiersvaart. Een maximum stellen aan het aantal boten dat bedoeld is voor passagiersvaart is dan ook consistent met het nagestreefde doel. 19.4. Ten aanzien van de stelling dat het college nalaat om in te zetten op meer handhaving, overweegt de rechtbank het volgende. Uit de Nota Varen – deel 1 blijkt dat er meer handhaving ingezet gaat worden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het nautisch team van de gemeente is verhoogd van 15 naar 30 fte. Hiermee is de handhavingscapaciteit op de grachten toegenomen. Dat tegelijkertijd de capaciteit van de waterpolitie is afgenomen, ligt buiten de invloedsfeer van de gemeente. Daarbij heeft het college ter zitting toegelicht dat er een takenverdeling is tussen de waterpolitie en het nautisch toezicht. De waterpolitie controleert vooral op het IJ en in de haven en is op de grachten complementair aan het nautisch toezicht van de gemeente. 19.5. De reders voeren in dit kader aan datde meeste overlast wordt veroorzaakt door pleziervaart en de illegale passagiersvaart en niet door de legale passagiersvaart. Vergunninghouders zijn immers aan strenge eisen gebonden met betrekking tot het produceren van geluid. 19.6. De rechtbank oordeelt op dit punt dat het college erkent dat ook de pleziervaart en de illegale vaart overlast veroorzaken. Daarom zijn in de Nota Varen - deel 1 ook maatregelen aangekondigd om deze overlast te beperken. Het college wijst bijvoorbeeld op de 12+ regel, op grond waarvan het voor de pleziervaart verboden is te varen met meer dan 12 opvarenden exclusief de schipper. Bovendien neemt dit niet weg dat de passagiersvaart primair gericht is op bezoekers, en de pleziervaart primair op bewoners. Het invoeren van het volumebeleid past daarmee in de doelstelling van de gemeente om het aantal voorzieningen voor bezoekers terug te dringen. 19.7. Wat van de zijde van de reders is aangevoerd wijst dan ook niet op willekeurige keuzes van de gemeente waarbij bijvoorbeeld bepaalde voor de hand liggende sectoren wel en andere niet worden beperkt. Het college heeft ter zitting ook verduidelijkt dat bezoekers niet geheel worden geweerd en dat de passagiersvaart ook niet geheel wordt verboden, er wordt alleen een maximum gesteld.  Geschikt? 20.1. Volgens de reders heeft het college niet aangetoond dat door middel van het volumebeleid de doelstelling om de voorzieningen gericht op bezoekers en bewoners meer in balans te brengen daadwerkelijk behaald zal worden. 20.2. De rechtbank is met het college van oordeel dat het doel, namelijk verbetering van de leefbaarheid door de voorzieningen voor bezoekers in balans te brengen, wordt gediend door het middel. Het college heeft met diverse onderzoeken onderbouwd dat sprake was van drukte op het water. Een maatregel slaagt al voor de evenredigheidstoets indien die kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelen. Het is niet noodzakelijk dat de maatregel deze doelstelling zelfstandig verwezenlijkt. Het instellen van het volumebeleid zorgt er voor dat het aantal vaartuigen dat gericht is op bezoekers niet verder kan groeien dan het aantal vaartuigen dat de gemeenteraad wenselijk vindt. Hiermee wordt de drukte binnen de perken gehouden en wordt de leefbaarheid gediend. De gemeenteraad heeft beslissingsvrijheid om te bepalen wanneer het druk genoeg was en daarop het maximum te stellen. Dat heeft de gemeenteraad ook gedaan. Uit de Nota Varen – deel 1 blijkt dat volgens de raad een maximum van 550 boten voldoende is.  Tussenconclusie 21. Gelet op het voorgaande heeft het college redelijkerwijs kunnen concluderen dat het volumebeleid geschikt is om de leefbaarheid in de stad te verbeteren en om de balans tussen voorzieningen gericht op bezoekers en op bewoners te verbeteren. Of het volumebeleid niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt, zal hierna worden behandeld. o Gaat het volumebeleid niet verder dan nodig? Zijn er geen andere minder beperkende maatregelen? 22.1. Volgens de reders gaat het volumebeleid verder dan nodig. Diverse reders hebben voorstellen gedaan die minder ingrijpend zijn. Zo is onder andere betoogd dat hospitality vaartuigen en onbemande vaartuigen uitgezonderd moeten worden van het volumebeleid omdat zij zich niet primair richten op toeristen. Ook is voorgesteld om het aantal vaarbewegingen te beperken of een ‘uitsterfregeling’ in te voeren, waarbij nieuwe toetreders een vergunning voor bepaalde tijd krijgen. Verder is aangegeven dat ook door het reguleren van de ligplaatsen het gewenste effect bereikt kan worden en dat hiervoor niet het aantal exploitatievergunningen beperkt hoeft te worden. 22.2. Het college heeft toegelicht dat andere minder beperkende maatregelen niet het gewenste effect zullen behalen. Uit het SEO-rapport blijkt dat een groei wordt verwacht in het aantal bezoekers aan de stad. Ongeveer 25% van de bezoekers aan de stad maakt een rondvaart. Indien er meer bezoekers zullen komen, zal de vraag naar rondvaarten ook omhoog gaan. Het beperken van het aantal vergunningen grijpt het minste in op de bedrijfsvoering van de reders en haalt het beste effect. Indien wordt gestuurd op het aantal vaarbewegingen, kan het nog steeds zo zijn dat het op de meest drukke dagen een stuk drukker wordt dan nu het geval is. In de diverse stakeholdersoverleggen zijn verschillende oplossingsrichtingen besproken. Het college vreest een ‘waterbed’ effect indien bijvoorbeeld de hospitality en/of de onbemande vaartuigen zouden worden uitgezonderd van het volumebeleid. De verwachting is dat een toestroom ontstaat bij het uitgezonderde type dienstverlening of type vaartuig. Ervaringen uit het verleden wijzen in die richting. Het voorstel van de reders dat bestaande vergunningen blijven bestaan en dat alleen voor nieuwe toetreders af en toe vergunningen voor bepaalde tijd worden uitgegeven, gaat in tegen het doel van de Dienstenrichtlijn en is daarom geen alternatief, aldus het college. 22.3. De rechtbank overweegt dat uit de rechtspraak kan worden afgeleid dat ook de toets of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, dient te geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Deze bewijslast kan echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde autoriteiten, indien zij een regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, moeten aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden. 22.4. De rechtbank brengt in herinnering dat het doel van de Dienstenrichtlijn is dat vrije vestiging van dienstverleners wordt gewaarborgd. Dit betekent dat zowel naar de belangen van gevestigde reders moet worden gekeken als naar de belangen van nieuw toe te treden reders. Hieruit volgt dat er een systeem moet komen waarbij ook nieuwe reders kunnen toetreden tot de markt en bestaande reders zouden kunnen uitbreiden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat het doel, namelijk het herstellen van de balans in voorzieningen, niet op een andere manier kan worden bereikt. De door de reders voorgestelde alternatieven, zoals het beperken van het aantal vaarbewegingen of een nieuw vergunningstelsel voor nieuwe toetreders, halen niet hetzelfde effect. Daarbij is het overigens nog de vraag of het beperken van het aantal vaarbewegingen wel een minder beperkende maatregel is voor de reders, aangezien daar een grote administratieve last bij komt kijken. Dat er voor is gekozen om het volumebeleid op de gehele passagiersvaart van toepassing te laten zijn acht de rechtbank niet onjuist. Het ligt in de rede dat de van het volumebeleid uitgezondere type vaartuigen en of dienstverlening zal uitbreiden. Het verleden biedt daarvoor voldoende aanknopingspunten. De rechtbank brengt voorts de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 in herinnering. Daaruit blijkt dat het maken van een uitzondering geen sinecure is. Wat betreft het zogenaamde ‘uitsterfbeleid’ dat de reders hebben voorgesteld waarbij alleen nieuwe toetreders een vergunning voor bepaalde tijd krijgen, overweegt de rechtbank dat een dergelijk beleid op zichzelf in strijd is met de Dienstenrichtlijn en daardoor dus geen redelijk alternatief is. 22.5. Gelet op de gegeven toelichting is de rechtbank van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat het volumebeleid niet verder gaat dan nodig is om het daarmee beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. De rechtbank zal hierna een aantal specifiek aangevoerde alternatieven behandelen. 22.5.1. De reders hebben aangevoerd dat voor de invoering van het volumebeleid onderscheid moet worden gemaakt tussen toeristische vaart en niet-toeristische vaart. Immers, reders die zich voornamelijk richten op bewoners dragen niet bij aan de disbalans tussen voorzieningen gericht op bezoekers en bewoners. Reders zouden kunnen aangeven of zij zich vooral richten op toeristen of dat toeristen een ‘bijproduct’ zijn. Hierbij zou een bepaald percentage toeristen nog toegestaan zijn. Door middel van controle achteraf zou verweerder dan hierop toezicht kunnen houden. 22.5.2. De rechtbank oordeelt op dit punt als volgt. Nog daargelaten de vraag of een uitzondering die er op is gebaseerd of een reder zich specifiek richt op bewoners niet in strijd is met artikel 20 van de Dienstenrichtlijn, overweegt de rechtbank het volgende. Zoals verweerder ook ter zitting heeft aangevoerd gaat het om voorzieningen gericht op bezoekers. Bezoekers zijn niet alleen toeristen . Bezoekers kunnen ook mensen zijn die in de omringende gemeenten wonen en naar Amsterdam komen om een tochtje over de grachten te maken. Ook dit draagt bij aan de drukte in de stad. Verder heeft het college betoogd dat er niet één segment is aan te wijzen dat zich niet richt op bezoekers. Zo worden diverse boten overdag in gezet voor single ticket en in de avond voor diners van groepen. En ook de reders van de onbemande boten richten zich op bezoekers. Diverse reders hebben dit ter zitting ook zelf aangegeven. Daarbij zal sprake zijn van een waterbedeffect als er geen volumebeleid komt voor specifieke groepen. Dan zullen die groepen blijven groeien. Het college heeft ter illustratie gewezen op de groei van de onbemande vaart. Toen deze open ging zijn er in 2017 72 nieuwe boten bij gekomen. En ook in de laatste verdeelronde zijn er 9 nieuwe toetreders in het segment onbemand bij gekomen. Verder heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat handhaving hierop erg moeilijk is en pas achteraf kan worden vastgesteld dat een bepaald vaartuig teveel bezoekers heeft vervoerd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze voorgestelde maatregel niet het gewenste effect zal hebben. 22.6. De reders hebben verder aangevoerd dat regulering via ligplaatsen ook tot de mogelijkheden kan behoren om het gewenste doel te bereiken. De rechtbank volgt op dit punt het college. Op de zitting heeft college aangevoerd dat een dergelijke regulering de groei van het aantal vaartuigen niet tegen gaat. Vaartuigen kunnen immers ook in Amsterdamse (jacht)havens of buiten Amsterdam een ligplaats innemen. 22.7.1. Verder hebben de reders aangevoerd dat gelet op de Coronacrisis een pas op de plaats moet worden gemaakt. Het toerisme is ingestort. Hierdoor staat de leefbaarheid minder onder druk. Het college had eerst moeten afwachten of en hoe de markt zich herstelt en dan pas maatregelen nemen. 22.7.2. De rechtbank overweegt dat het al dan niet een pas op de plaats maken vanwege de coronacrisis een politiek-bestuurlijke afweging is. Het college heeft een pas op de plaats gemaakt door het hele stelsel twee jaar op te schuiven. In plaats van 2022 gaat het nieuwe stelsel in 2024 in. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het ook het belang van nieuwe toetreders in het oog houdt, en dat langer uitstellen niet gewenst is. Langer uitstel zou betekenen dat nieuwe toetreders of bestaande reders die willen uitbreiden nog langer moeten wachten. De rechtbank vindt dit niet pertinent onredelijk. Het college moet immers niet alleen naar de belangen van de huidige reders kijken maar ook naar de belangen van de nieuwe reders, en van bestaande reders die willen uitbreiden. Indien wordt gewacht tot de markt weer helemaal hersteld is van de coronacrisis, dienen nieuwe reders te lang te wachten op toetreding tot de markt. Dit zou betekenen dat de markt nog voor onbepaalde tijd op slot zal zitten. Daarmee zou het college in strijd handelen met de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018. Hierin is geoordeeld dat een moratorium voor een bepaalde tijd wel is toegestaan maar voor onbepaalde tijd niet. Door eerst de gevolgen van de coronacrisis af te wachten, met alle onzekerheid die daarbij komt kijken, blijft de markt in feite voor onbepaalde tijd op slot. 22.8.1. Tot slot hebben de reders aangevoerd dat het college door beter te handhaven een deel van de overlast tegen kan gaan. Deze overlast wordt volgens de reders voornamelijk veroorzaakt door illegale passagiersvaart. 22.8.2. De rechtbank verwijst naar hetgeen hiervoor is overwogen onder 19.4 en overweegt dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat een betere handhaving niet in de plaats kan komen van het voeren van een volumebeleid. Handhaving is namelijk altijd achteraf, terwijl het invoeren van een volumebeleid preventief werkt. Daarbij maakt meer en betere handhaving niet dat groei niet plaatsvindt. Hiermee haalt inzetten op handhaving niet de noodzaak voor het instellen van een maximum aantal boten weg.  Tussenconclusie 23. Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat het volumebeleid niet verder gaat dan strikt noodzakelijk en dat het doel niet met andere, minder vergaande maatregelen bereikt kan worden. - Conclusie 24. De rechtbank is van oordeel dat het volumebeleid niet in strijd is met artikel 9, 10 of 11 van de Dienstenrichtlijn. Het volumebeleid is gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, namelijk de bescherming van de leefbaarheid. Ook is het volumebeleid geschikt om het doel te bereiken en gaat het niet verder dan noodzakelijk. Is er sprake van strijd met artikel 1 Eerste Procotol bij het EVRM? - Toepasselijkheid artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM 25.1. De reders voeren aan dat het college bij het vaststellen van de overgangstermijn in strijd heeft gehandeld met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank is, net als partijen, van oordeel dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM van toepassing is, omdat het omzetten van een exploitatievergunning van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd aan te merken is als een inbreuk op het recht van de reders op ongestoord genot van hun eigendom. 25.2. De bestreden besluiten zijn naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als regulering van eigendom als bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Er is geen sprake van ‘de facto’ ontneming van eigendom, zoals de reders betogen. De bedrijven van de reders kunnen immers nog steeds economische activiteiten verrichten nadat de exploitatievergunningen zijn geëindigd. Dat geldt ook voor de reders die geen exploitatievergunning overhouden. Zij kunnen hun vaartuig buiten Amsterdam exploiteren, het vaartuig verkopen of verhuren. Indien nog activiteiten mogelijk blijven, is geen sprake van (de facto) ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, maar van regulering. 25.3. Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM dient de rechtbank vervolgens te beoordelen of bij de inbreuk die het college maakt op het eigendomsrecht van de reders, een redelijk en proportioneel evenwicht bestaat (‘fair balance’) tussen het algemeen belang dat het college nastreeft, en de bescherming van de fundamentele rechten van de reders. Dat evenwicht is er niet, als de reders een individuele en buitensporige last (‘an individual and excessive burden’) moeten dragen. Bij de keuze van de maatregelen om het algemeen belang te dienen, heeft het college op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM een ruime beoordelingsmarge (‘wide margin of appreciation’). De rechterlijke toets vindt zowel op het niveau van de regeling als zodanig plaats, als, daarna, op individueel niveau. Is de overgangstermijn in strijd met artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM? 26. 26.1. Uit hetgeen hierboven is overwogen onder het kopje “Dienstenrichtlijn” volgt dat het college op grond van het algemeen belang een plafond heeft kunnen verbinden aan het aantal vergunningen en vervolgens gehouden was voldoende ruimte te creëren voor nieuwe toetreders. In aanloop naar het nieuwe stelsel is het college in dialoog geweest met een afvaardiging van de reders (het stakeholdersoverleg). Daarin is ook de overgangsperiode aan de orde is geweest. De overgangstermijn betreft de termijn die nog resteert totdat de exploitatievergunningen aflopen als gevolg van de omzettingsbesluiten. Het college heeft bij het bepalen van de lengte van de overgangstermijn een aantal flankerende maatregelen getroffen, om de nadelige gevolgen voor de reders van de overgang naar het nieuwe volumebeleid te beperken. In de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart van 14 januari 2020) is bepaald dat de exploitatievergunningen niet in één keer worden omgezet, maar in vier tranches. De exploitatievergunningen zouden daardoor aanvankelijk eindigen op 1 maart 2022, 1 maart 2024, 1 maart 2026 of 1 maart 2028. Als gevolg van de coronacrisis heeft het college de inwerkingtreding van het nieuwe volumebeleid met twee jaar uitgesteld. De huidige exploitatievergunningen eindigen nu op 1 maart 2024, 1 maart 2026, 1 maart 2028 of 1 maart 2030. 26.2. Per segment heeft het college de exploitatievergunningen gerangschikt op uitgiftedatum. Hoe verder in het verleden de uitgiftedatum ligt, hoe hoger de vergunning is gerangschikt. In de eerste tranche vervallen per segment de vergunningen met de hoogste rangschikking. Als gevolg daarvan zullen de vergunningen van reders die het meest recent zijn verstrekt, in de latere tranches vervallen, zodat deze reders langer de tijd hebben om gebruik te maken van hun vergunning. Daarnaast geldt als flankerende maatregel dat het aantal vergunningen van een reder dat afloopt, per segment en per tranche is gemaximeerd. Daardoor kunnen de vergunningen van een reder die meerdere vergunningen heeft niet in één keer aflopen. Om reders met slechts één vergunning tegemoet te komen, gelden alle reders met één vergunning voor de toepassing van deze regel gezamenlijk als één reder. Ook hebben reders met meerdere vergunningen een zogenoemd wisselbesluit kunnen vragen, om de rangschikking van hun vergunningen onderling te wijzigen. 26.3. Op deze wijze heeft het college bepaald op welke datum de exploitatievergunningen van de reders zullen aflopen, en daarmee de lengte van de overgangstermijn per vergunning vastgesteld. 26.4. Tot slot biedt het college daarnaast de mogelijkheid van nadeelcompensatie. Indien een reder meent dat hij ondanks de overgangstermijn onevenredig is getroffen door de omzettingsbesluiten, kan hij bij het college een verzoek doen tot nadeelcompensatie. Op de zitting heeft het college toegelicht dat deze nadeelcompensatie kan bestaan uit een financiële compensatie, een langere overgangstermijn, of een combinatie daarvan. 27. De reders voeren aan dat de overgangstermijn te kort is, zodat geen sprake is van een ‘fair balance’. De overgangstermijn is volgens de reders bedoeld om het voortbestaan van de bedrijven van eisers zoveel als mogelijk veilig te stellen. De reders vinden dat zij pas op zijn vroegst in november 2018, toen het ontwerp van de Nota Varen – deel 1 ter inzage werd gelegd, rekening konden houden met de omzetting van de exploitatievergunningen naar vergunningen voor bepaalde tijd. Zij betogen dat het college naast een overgangstermijn ook aan alle reders een financiële compensatie moet bieden. De reders vinden ook het uitstel vanwege de coronacrisis te kort, zij voeren aan dat de gevolgen van de coronacrisis voor hun exploitatie nog niet te overzien zijn. Zij verwachten dat hun omzet in 2022 nog niet terug zal zijn op het niveau van voor de coronacrisis. 28. De rechtbank oordeelt dat het college op basis van de geboden overgangstermijn met alle genoemde flankerende maatregelen de grenzen van de haar toekomende beoordelingsruimte niet heeft overschreden en een ‘fair balance’ heeft getroffen tussen het algemeen belang, dat is gediend bij een plafond en een voldoende toegankelijke markt en het fundamentele recht van de reders op respect van hun eigendommen. De omzettingsregeling (dat wil zeggen het onder 26.1 tot en met 26.4 genoemde pakket aan maatregelen) is niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De overgangstermijn is volgens de rechtspraak van het EHRM met name bedoeld om de reders de gelegenheid te bieden zich voor te bereiden op de situatie die vanaf 2024 zal bestaan. Het college moet bij het bepalen van die termijn een redelijke balans treffen tussen het belang van de reders om zich in te kunnen stellen op de stelselwijziging en de belangen van nieuwe toetreders tot de markt, voor wie de markt niet te lang op slot mag worden gehouden. Daarbij geldt niet de eis dat de reders geen enkel nadeel mogen lijden. Veranderingen in de wijze waarop de gemeente, reagerend op ontwikkelingen in de stad, omgaat met de passagiersvaart horen tot op zekere hoogte ook bij hun ondernemersrisico. Het college moet de klap proberen te verzachten waar dat in redelijkheid kan, maar heeft ook andere belangen in het oog te houden. De rechtbank heeft de concrete vergunningduur van alle vergunningen van alle procederende reders bekeken. De overgangstermijn beslaat in alle gevallen meerdere jaren en biedt samen met de flankerende maatregelen over het algemeen voldoende gelegenheid zich voor te bereiden op de situatie die vanaf 2024 zal bestaan. Dat geldt ook indien er vanuit wordt gegaan dat de reders de omzetting van hun vergunningen (pas) hebben kunnen voorzien vanaf november 2018, toen het ontwerp van de Nota Varen – deel 1 ter inzage werd gelegd. De rechtbank acht daarbij van belang dat de bestaande reders worden gekenmerkt door een grote variëteit in het soort boot, in afgiftedatum en het aantal vergunningen. In veruit de meeste gevallen verloopt de vergunning niet eerder dan zes jaar na de afgiftedatum. Voor veel reders geldt een langere looptijd en vaak hebben zij nog andere vergunningen met een langere looptijd. Voor vergunninghouders van een salonboot geldt veelal een looptijd van tien jaar en ook zij hebben regelmatig meerdere vergunningen. Voor wat betreft de vergunninghouders van boten uit het segment bemand groot geldt dat zij hun nieuwere vergunningen veelal hebben gekregen in een periode waarin deze slechts voor bepaalde tijd werden verleend, zodat zij er bij de aanvraag rekening mee moesten houden dat de vergunning al eerder zou verlopen. Het gaat hier bovendien veelal om grotere reders, wiens vergunningen over de tranches zijn verdeeld. Verder is van de mogelijkheid een wisselbesluit te vragen ruim gebruik gemaakt door de reders met meerdere vergunningen. Voor individuele gevallen waarin de overgangstermijn onvoldoende is, kan een beroep op de nadeelcompensatieregeling worden gedaan. Tegen beslissingen op grond van die regeling staat bezwaar en beroep open. Een financiële compensatie voor alle reders is niet vereist in het kader van de ‘fair balance’. Het college kon volstaan met het bepalen van de overgangstermijn in samenhang met de flankerende maatregelen. 29. De rechtbank is verder van oordeel dat het college de invoering van het volumebeleid niet opnieuw hoefde uit te stellen als gevolg van de coronacrisis. Juist omdat de ontwikkelingen van de coronacrisis in 2022 en daarna op dit moment nog onduidelijk zijn, en omdat het college ook de belangen meeweegt van nieuwe toetreders en bestaande reders die willen uitbreiden, kon het college het nieuwe volumebeleid laten ingaan per 1 maart 2024, zoals aan de bestreden besluiten ten grondslag ligt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat artikel 1 van het Eerste Protocol in het algemeen niet wordt geschonden. - Is Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM op individueel niveau geschonden? 30. Het is de rechtbank niet gebleken dat in het individuele geval van eiseres sprake zal zijn van een ‘excessive burden’.In repliek heeft eiseres een analyse van haar boekhouder ingediend over de terugverdientijd. Deze cijfers zien echter op nieuwe vaartuigen en nieuw uit te geven vergunningen, terwijl eiseres beschikt over vier vaartuigen die al langere tijd in de vaart zijn. Uit de door eiseres overgelegde cijfers kan de rechtbank dan ook niet opmaken dat de overgangstermijn in haar geval onredelijk uitpakt. De ontvankelijkheid van de bezwaren tegen de besluiten over andermans vergunningen 31.1. Een aantal reders heeft niet alleen bezwaar gemaakt tegen besluiten die hun eigen vergunningen betreffen, maar ook tegen de besluiten waarmee vergunningen van andere reders een einddatum hebben gekregen. 31.2. Op grond van artikel 8:1, artikel 7:1, eerste lid en artikel 1:2, eerste lid van de Awb in onderling verband gelezen, kan uitsluitend degene wiens belang rechtstreeks is betrokken bij de exploitatievergunning, bezwaar maken tegen een besluit dat gaat over die vergunning. 31.3. De reders stellen dat de einddatum van hun eigen vergunning mede afhangt van de plaats die zij op de ranglijst hebben gekregen, en daarmee ook van de plaats die andere reders op de ranglijst hebben gekregen en de einddata van vergunningen van anderen. De reders menen dat zij belang hebben bij het aanvallen van de plaats op de ranglijst van anderen, omdat zij over die band kunnen aanvoeren dat zij zelf een andere, betere, plaats op de ranglijst hadden moeten krijgen en op basis daarvan mogelijk een latere einddatum van de vergunning. 31.4. De rechtbank overweegt dat dit belang enkel bestaat wanneer de specifieke plaats van een andere vergunninghouder een invloed van betekenis heeft op de eigen plaats op de rangschikking en daarmee invloed heeft in welke tranche de vergunning wordt omgezet. De reders hebben geen concrete feiten aangevoerd waaruit blijkt dat hun vergunning in een latere tranche zou moeten worden omgezet, vanwege een foutieve plaatsing van een andere vergunninghouder in de rangorde. Verder is van belang dat de reders geen bezwaar en beroep hebben hoeven maken tegen besluiten over vergunningen van anderen om de plaats in de ranglijst van die anderen te betwisten. Zij hebben die betwisting in hun eigen procedure naar voren kunnen brengen. Hieruit volgt dat geen sprake is van een voldoende rechtstreeks belang bij de besluiten van andere vergunninghouders dat tot procesbelang zou kunnen leiden. Bovendien zal het bezwaar van de reders in ieder geval niet kunnen leiden tot minder concurrenten, aangezien het aantal vergunningen is vastgesteld op 550. 31.5. Voor zover de reders aanvoeren dat zij onvoldoende gelegenheid hebben gehad om de omzettingsbesluiten van anderen te betwisten, volgt de rechtbank dat niet. De reders voeren aan dat er al een aantal hoorzittingen had plaatsgevonden buiten hun afwezigheid en dat niet alle stukken van alle reders beschikbaar waren voordat het aanbod werd gedaan om daar aanwezig te zijn. De rechtbank overweegt dat de reders de mogelijkheid hebben gehad om schriftelijk op het verslag van de hoorzittingen die al gehouden waren, te reageren. Daarnaast zijn alle zaakdossiers aan de reders in (aanloop van) de beroepsprocedure beschikbaar gesteld. Ook in de beroepsprocedure is niet duidelijk geworden wat de reders extra hadden willen aanvoeren, nu zij beschikken over alle stukken, of welke stukken ontbreken. Desgevraagd hebben de reders enkel gewezen op het ontbreken van de uittreksels van de Kamer van Koophandel, maar deze zijn, zoals ook op de zitting is onderkend, digitaal voor iedereen toegankelijk. 32. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college de bezwaren gericht tegen besluiten van andere vergunninghouders terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rangschikking 33. Zoals hierboven ook weergegeven onder het kopje “Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM” heeft het college flankerende maatregelen getroffen om de einddatum te bepalen van de om te zetten vergunningen. 34. De rechtbank overweegt over de algemene gronden die zien op de totstandkoming van de rangschikking als volgt. Het proces van de vaststelling van de rangschikking is naar het oordeel van de rechtbank zorgvuldig verlopen. Het college heeft onderzoek gedaan naar de uitgiftedata. De reders hebben daarna de mogelijkheid gehad aan te tonen dat het college gebruik heeft gemaakt van onjuiste gegevens of dat het college onjuiste conclusies heeft getrokken. Het college heeft hier op gereageerd, waarna de reders weer hebben kunnen reageren. In een aantal gevallen heeft dit geleid tot wijzigingen van de rangschikking. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de uitgiftedata of dat dit onderzoek onzorgvuldig of oncontroleerbaar heeft plaatsgevonden. 35. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college ervoor heeft kunnen kiezen de rangschikking op te stellen aan de hand van de uitgiftedata van de vergunningen aan de desbetreffende vergunninghouder. De uitgiftedatum van een vergunning is objectief en controleerbaar en is daarmee een geschikt criterium. Verder is de rechtbank van oordeel dat het uitgangspunt dat de oudste vergunning als eerste wordt omgezet niet discriminatoir is. Dit uitgangspunt sluit aan bij de periode dat een vergunninghouder profijt heeft kunnen hebben van de vergunning. Vergunninghouders met één vergunning zijn niet gelijk aan vergunninghouders met meerdere vergunningen. Laatstgenoemden hebben voordeel van het feit dat vergunningen per vergunninghouder per segment worden gespreid en van het feit dat zij eenmalig kunnen schuiven in hun volgorde van vergunningen. Die voordelen hebben vergunninghouders met maar één vergunning niet. Artikel 5, vierde lid van de Beleidsregels komt de vergunninghouders met één vergunning om die reden tegemoet. De rechtbank overweegt dan ook dat, in tegenstelling tot wat de reders betogen, artikel 5, vierde lid, van de Beleidsregels niet in strijd is met het evenredigheids- gelijkheids- en/of zorgvuldigheidsbeginsel. Verder overweegt de rechtbank dat het college aansluiting heeft kunnen zoeken bij de oude segmentindeling ten behoeve van de rangschikking. Aansluiting bij de nieuwe segmenten is immers nog niet mogelijk, omdat het college niet van te voren weet in welke segmenten vergunninghouders zich willen inschrijven. Tot slot overweegt de rechtbank over de rangschikking dat de keuzes van het college mogelijk ook anders hadden kunnen zijn. Inherent aan een veelomvattend omzettingssysteem als hier is dat meerdere opties denkbaar zijn. Zo hebben de reders gewezen op de mogelijkheid van een loting en de mogelijkheid om aan te sluiten bij de datum dat een boot daadwerkelijk in de vaart wordt genomen. Voor zover deze methodes als reële alternatieven zijn te beschouwen, maakt dat echter niet dat het systeem waarvoor het college heeft gekozen de rechterlijke toets niet kan doorstaan. Bieden de Verordening en de Regeling voldoende grondslag voor de omzettingen? 36. De reders hebben aangevoerd dat de Regeling en de Verordening onvoldoende grondslag bieden voor het college om het volume van de vergunningen vast te stellen op 550. 37. De rechtbank overweegt als volgt. Nog daargelaten dat de hoogte van het vergunningenplafond in deze procedure niet voorligt, is de rechtbank is, anders dan de reders aanvoeren, van oordeel dat artikel 3.1.1, eerste lid, van de Regeling en artikel 2.4.4, tweede lid, van de Verordening grondslag bieden voor het college om het volume van de vergunningen vast te stellen op 550. De intitulé, of het opschrift van de Regeling, waarover de reders op zichzelf juist hebben opgemerkt dat daarin alleen naar de artikelen 2.1.12 en 2.4.7 van de Verordening wordt verwezen, laat onverlet dat ook andere nadere regels dan in die artikelen genoemd in de Regeling mogen staan. Het opschrift is dus niet limitatief. De nadere regels in de Regeling die niet direct tot de in het opschrift genoemde artikelen zijn te herleiden, moeten wel vallen binnen de context van de regelgeving over het Amsterdamse binnenwater en moeten een eigen grondslag hebben. De nadere regel dat het volume is bepaald op 550 valt binnen die context en heeft zijn grondslag in de bepaling van de Verordening dat het college een maximaal aantal vergunningen vast kan stellen. Het evenredigheidsbeginsel 38. De reders hebben verder aangevoerd dat het volumebeleid in strijd is met artikel 3.4, tweede lid, van de Awb, het evenredigheidsbeginsel. 39. De rechtbank overweegt dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet is dat nadelige gevolgen van de besluitvorming moeten worden tegengegaan, maar dat onnodig nadelige gevolgen van de besluitvorming voorkomen moeten worden. Een besluit met ‘harde gevolgen’ is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. Bij de evenredigheid spelen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van een besluit een rol. Bij de beoordeling en de toetsing of een besluit evenredig is moeten de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbende aantast worden betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit niet onevenredig. De rechtbank betrekt hierbij al hetgeen hierboven is overwogen in het kader van het unierechtelijke evenredigheidsbeginsel en verwijst naar die overwegingen. De individuele beroepsgronden van eiseres 40. Eiseres exploiteert 5 vaartuigen. Bij besluiten van verschillende data zijn aan eiseres exploitatievergunningen voor deze vaartuigen verleend. Het gaat om de volgende vaartuigen en data: Belle Epoque – 9 september 2003, bemand groot; Ivresse – 20 september 2003, bemand gesloten; Paradis – 16 juni 1997, bemand gesloten; Stern – 2 december 2014, bemand gesloten. Bij besluit van 30 december 2013 is aan rederij Lieve een exploitatievergunning verleend voor het vaartuig “Lieve”, in het segment bemand gesloten. Bij besluit van 2 december 2019 is de op 30 augustus 2013 verleende exploitatievergunning van vaartuig Lieve overgezet naar eiseres. - Klopt de uitgiftedatum van de Ivresse? 41. Eiseres heeft aangevoerd dat de Ivresse een nieuw vaartuig is dat bij vergunning van 4 maart 2008 het vaartuig “El Tigre” heeft vervangen. De uitgiftedatum moet dus 4 maart 2008 zijn en niet 17 december 2002. Dit heeft gevolgen voor de rangschikking. 42. De rechtbank overweegt dat op grond van de Beleidsregels onder de uitgiftedatum wordt verstaan de verlening van de vergunning of de overdracht van de vergunning aan een nieuwe vergunninghouder. Hierbij wordt het vervangen van een vaartuig expliciet niet genoemd. De rechtbank komt dit niet onredelijk voor. Het gaat immers om de periode dat de vergunninghouder profijt heeft kunnen hebben van de vergunning.