ECLI:NL:RBAMS:2022:341

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 20/3990 uitspraak van de meervoudige kamer van 28 januari 2022 in de zaak tussen Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Utrecht, statutair gevestigd te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. W.E. Pors), en de Inspectie van het Onderwijs, verweerder (gemachtigden: mr. R.J. Oskam en W.G.J. Wieldraaijer).

Bij besluit van 17 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft de Inspectie het definitieve rapport naar aanleiding van een kwaliteitsonderzoek bij het [college] vastgesteld. In dit rapport beoordeelt de Inspectie de onderwijskwaliteit van alle afdelingen van het [college] als ‘zeer zwak’. Het [college] is een van acht middelbare scholen van de Stichting voor Persoonlijk Onderwijs en zal verder worden aangeduid als de Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Utrecht (SvPO). De Inspectie van het Onderwijs zal worden aangeduid als Inspectie. Bij besluit van 16 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft de Inspectie het bezwaar van SvPO tegen het rapport ongegrond verklaard. SvPO heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De Inspectie heeft een verweerschrift ingediend. SvPO heeft vervolgens nadere stukken ingediend. De zaak is behandeld op de zitting van 16 december 2021. Namens SvPO is verschenen [naam] , de voorzitter van SvPO, vergezeld door de gemachtigde van SvPO. De Inspectie heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.

Aanleiding voor deze zaak 1. De in artikel 23 van de Grondwet verankerde Nederlandse vrijheid van onderwijs wordt beteugeld door de bij wet gegeven minimumvoorschriften. De Inspectie houdt daarop toezicht. Onderwijsinstellingen hebben daardoor aan de ene kant een zekere keuze- en inrichtingsvrijheid. Tegelijkertijd hebben zij daarbij ook de verantwoordelijkheid om aan de wettelijke voorschriften te voldoen. 2. Voor middelbare scholen zijn verschillende wettelijke voorschriften opgenomen in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO). Die voorwaarden gelden in elk geval voor het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo), het hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo) en het middelbaar algemeen voortgezet onderwijs (mavo). 3. Bij tekortschietende leerresultaten en het niet naleven van een in de WVO gegeven voorschrift, kan de Inspectie op basis van artikel 23a1, eerste lid, van de WVO, de kwaliteit van het onderwijs bestempelen als zeer zwak. Zijn er te weinig leerresultaten beschikbaar, dan is op basis van het derde lid van hetzelfde artikel de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak als het bevoegd gezag ten aanzien van het onderwijs tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens de WVO gegeven voorschriften. Het niet naleven van deze voorschriften moet verder als gevolg hebben dat het bevoegd gezag daardoor tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op school of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen dan wel het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. 4. SvPO is een school voor mavo, havo en vwo, die in september 2017 is opgericht. 5. De Inspectie voerde in de periode van april 2019 tot en met juli 2019 een kwaliteitsonderzoek uit bij de school. Aanleiding hiervoor was ten eerste dat de school net opgericht was en nieuwe scholen doorgaans in het eerste of tweede jaar door de Inspectie bezocht worden. Daarnaast ontving de Inspectie ook aanhoudend signalen over de kwaliteit van het onderwijs. In het inspectierapport van 17 oktober 2019 concludeert de Inspectie dat de kwaliteit van het onderwijs in de onderzochte periode zeer zwak was. Daarbij zijn de leerresultaten buiten beschouwing gelaten zodat het kwaliteitsoordeel is gebaseerd op artikel 23a1, derde lid, van de WVO. 6. SvPO is het niet eens met het kwaliteitsoordeel van de Inspectie en is daarom bij de rechtbank in beroep gegaan. In beroep voert SvPO verschillende gronden aan waarmee zij opkomt tegen het door de Inspectie gehanteerde beoordelingskader en gronden waarmee zij opkomt tegen het inspectierapport. Besluit in de zin van de Awb 7. De rechtbank moet eerst ambtshalve beoordelen of beroep openstaat tegen het inspectierapport. Daarvoor is vereist dat het inspectierapport een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In artikel 20, zesde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) staat onder meer dat het inspectierapport waarin de Inspectie tot het oordeel komt dat de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is, als bedoeld in artikel 23a1, eerste of vierde lid, van de WVO, na vaststelling geldt als een besluit in de zin van de Awb. 8. In deze zaak gaat het echter om een oordeel op grond van het derde lid van artikel 23a1 van de WVO. Net als partijen ziet de rechtbank het noemen van het vierde lid in plaats van het derde lid als een kennelijke vergissing van de wetgever. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever uitdrukkelijk de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen een inspectierapport met het oordeel zeer zwak heeft willen regelen. Er wordt hierbij geen onderscheid gemaakt tussen een oordeel zeer zwak op grond van het eerste en het derde lid van artikel 23a1 van de WVO. Steun voor deze zienswijze vindt de rechtbank in de in januari 2021 aangekondigde wijziging van artikel 20, zesde lid, van de WOT. Zodra de WVO 2020 in werking treedt, zal worden verwezen naar het eerste en het derde lid. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat het inspectierapport een besluit is in de zin van de Awb en dat daartegen beroep openstaat. Toetsingskader van de Inspectie 9. SvPO stelt zich op het standpunt dat de Inspectie het oordeel zeer zwak niet kon baseren op artikel 23a1, derde lid, van de WVO. Een beoordeling op basis van het derde lid is namelijk alleen van toepassing in de situatie waarin geen leerresultaten beschikbaar zijn. In dit geval waren er ten tijde van het primaire besluit in oktober 2019, aan het begin van het derde leerjaar, wel leerresultaten vast te stellen. Omdat die resultaten bovendien goed waren, had volgens SvPO überhaupt het oordeel zeer zwak niet gegeven kunnen worden. Wanneer er leerresultaten beschikbaar zijn, kan de kwaliteit van het onderwijs namelijk alleen zeer zwak zijn, als de resultaten onvoldoende zijn, zo volgt uit artikel 23a1, eerste lid, van de WVO. 10. De Inspectie stelt zich op het standpunt dat SvPO ten tijde van het onderzoek nog niet beschikte over leerresultaten over drie leerjaren, zodat de aanwezige leerresultaten niet aan een kwaliteitsoordeel ten grondslag konden worden gelegd. 11. De rechtbank overweegt dat artikel 23a1 van de WVO de basis vormt voor het oordeel dat een school zeer zwak is. Dat artikel luidt samengevat als volgt: eerste lid: de kwaliteit is zeer zwak indien de leerresultaten ernstig en langdurig tekortschieten èn de school in verband daarmee tekortschiet in de naleving van een wettelijk voorschrift; tweede lid: de leerresultaten zijn onvoldoende indien de gemiddelde eindexamenresultaten en het doorstroomrendement, gemeten over een periode van drie schooljaren, onder de norm liggen; derde lid: als de leerresultaten niet kunnen worden beoordeeld is de kwaliteit zeer zwak indien de school tekortschiet in de naleving van twee of meer wettelijke voorschriften én daardoor de veiligheid op school of het ononderbroken ontwikkelingsproces of de afstemming van het onderwijs op de ontwikkelingsvoortgang van de leerlingen tekortschiet; vierde lid: er worden regels gesteld voor de meting van de leerresultaten en de normering en de gegevens die ten minste beschikbaar moeten zijn om de leerresultaten te beoordelen. 12. Als eerste moet de rechtbank de vraag beantwoorden of de leerresultaten van SvPO kunnen worden beoordeeld. De regels daarvoor zijn op grond van het vierde lid uitgewerkt in het Inrichtingsbesluit WVO, dat op zijn beurt is uitgewerkt in de Regeling leerresultaten VO 2016. Die regeling heeft twee bijlagen: bijlage A bevat de normering van de vier geldende indicatoren: de onderbouwsnelheid, de bovenbouwsnelheid, het niveau in het derde leerjaar ten opzichte van het schooladvies (opstroom) en de examencijfers; bijlage B bevat de aard en de aantallen van de benodigde gegevens. Het oordeel over de leerresultaten is gebaseerd op gewogen driejaargemiddelden van de indicatoren. Als er slechts één of geen jaarscore berekend kan worden, dan kan het driejaargemiddelde niet bepaald worden. Een driejaargemiddelde en dus de kwalificatie kan bij twee jaarscores alleen bepaald worden als het laatste jaar aanwezig is. 13. SvPO is opgericht in september 2017 en het primaire besluit van de Inspectie dateert van 17 oktober 2019. Dat betekent dat de oudste leerlingen toen net waren overgegaan naar de derde klas. Van de bovenbouwsnelheid en de examencijfers waren er nog geen scores, van de onderbouwsnelheid en de opstroom was er één jaarscore. Daarom kon op grond van bijlage B bij de Regeling leerresultaten VO 2016 ook voor die indicatoren het driejaargemiddelde niet bepaald worden. Het eerste en het tweede lid van artikel 23a1 van de WVO waren daarom niet op SvPO van toepassing. 14. De rechtbank oordeelt dat de Inspectie dus terecht de leerresultaten van SvPO buiten beschouwing heeft gelaten.

38. De rechtbank concludeert dat SvPO tekortgeschoten is in de naleving van twee of meer voorschriften uit de WVO en dat SvPO gelet daarop is tekortgeschoten in het zorg dragen voor de veiligheid op school én het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen én het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. De Inspectie heeft dus terecht geoordeeld dat het onderwijs aan het [college] van SvPO in de onderzochte periode zeer zwak is, als bedoeld in artikel 23a1, derde lid, van de WVO. 39. Het beroep is ongegrond. SvPO krijgt dus geen gelijk. 40. Bij deze uitkomst bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding of vergoeding van het griffierecht.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Godthelp, voorzitter, en mrs. C.A.E. Wijnker en F.L. Bolkestein, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2022. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als bedoeld in artikel 3b van de WVO. Als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de WVO. Als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zie Kamerstukken II 2013-2014, 33862, nr. 3, p. 18. Bij Wet van 27 januari 2021 (Invoerings- en aanpassingswet WVO 2020) is de verwijzing in artikel 20, zesde lid, van de WOT aangepast naar ‘het eerste en het derde lid’. Zie Staatsblad 2021, 57. Zie artikel 3, eerste lid in samenhang gelezen met artikel 20, eerste en tweede lid van de WOT. Als bedoeld in artikel 3b, eerste lid, aanhef en onder a, van de WVO. Als bedoeld in artikel 3b, eerste lid, aanhef en onder b, van de WVO. In artikel 3b, eerste lid, aanhef en onder c, van de WVO.

De Inspectie heeft de kwaliteit van SvPO terecht beoordeeld op grond van het derde lid van artikel 23a1 van de WVO. Beslissend is dus of SvPO in de onderzochte periode tekortschoot in de naleving van in ieder geval twee wettelijke voorschriften én daardoor de veiligheid op school of het ononderbroken ontwikkelingsproces of de afstemming van het onderwijs op de ontwikkelingsvoortgang van de leerlingen tekortschoot. Onderzoekskader VO 2017 15. SvPO voert aan dat de Inspectie het oordeel zeer zwak niet kon motiveren door te toetsen aan standaarden in het Onderzoekskader VO 2017, omdat de Inspectie op grond van artikel 23 van de Grondwet in het kader van haar toezichthoudende taken alleen mag toetsen aan deugdelijkheidseisen uit de WVO. 16. De rechtbank oordeelt dat de Inspectie wel degelijk aan de deugdelijkheidseisen uit de WVO getoetst heeft. Het Onderzoekskader vult deze eisen weliswaar ten behoeve van de interne werkwijze nader in, maar steeds wordt verwezen naar de wettelijke bepalingen in de WVO waar de deugdelijkheidseisen in staan. De rechtbank toetst ook aan deze bepalingen en is niet gebonden aan het Onderzoekskader. Dit betoog van SvPO slaagt dus niet. Geldende wettelijke vereisten aan schoolplan 17. SvPO betoogt dat de constatering van de Inspectie dat het schoolplan niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet, onjuist is. De Inspectie heeft het schoolplan getoetst aan de wetgeving die op 1 juli 2017 in werking is getreden, terwijl het schoolplan van 11 juni 2017 is. De Inspectie had aan de wetgeving van die datum moeten toetsen. Volgens SvPO voldeed het schoolplan daaraan. 18. De Inspectie wijst erop dat SvPO per 1 augustus 2017 als school gestart is en dat het schoolplan dan ook getoetst moet worden aan de wetgeving die per die datum gold. 19. De rechtbank oordeelt dat de Inspectie terecht aan de nieuwe wetgeving heeft getoetst. Omdat de school op 1 augustus 2017 is gestart, dienen de school en het schoolplan op die datum te voldoen aan de actuele wettelijke vereisten. De bij de beoordeling betrokken feiten en omstandigheden 20. SvPO voert aan dat de Inspectie zowel het primaire besluit als het bestreden besluit had moeten baseren op alle feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan tot en met de datum van die besluiten. Aangezien de Inspectie de leerresultaten over het schooljaar 2018-2019 niet bij haar oordeel heeft betrokken, terwijl die wel al bekend waren voor het primaire besluit, heeft de Inspectie volgens SvPO niet alle relevante feiten meegenomen. 21. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank overweegt dat het oordeel zeer zwak gebaseerd is op een onderzoek dat in de periode april tot en met juli 2019 heeft plaatsgevonden. Het oordeel zeer zwak ziet daarom alleen op deze periode. Daarom hoeft de Inspectie zowel bij het nemen van het primaire besluit als bij het bestreden besluit alleen de feiten en omstandigheden bij haar oordeel te betrekken die een licht werpen op deze periode. Als de situatie na de onderzoeksperiode veranderd is, komt dit immers aan de orde in het herstelonderzoek. Overigens heeft de Inspectie op de zitting aangegeven dat zij wél alle relevante feiten en omstandigheden die zich voor het primaire besluit hebben voorgedaan en die iets zeggen over de onderzoeksperiode heeft meegewogen. Daaronder valt bijvoorbeeld de door SvPO gegeven zienswijze. De Inspectie heeft de leerresultaten van het schooljaar 2018-2019, ook in samenhang met de leerresultaten over 2017-2018, echter ontoereikend geacht om die in het licht van artikel 23a1, eerste en tweede lid, van de WVO, in de beoordeling mee te nemen. Zorgvuldigheid onderzoek Aanpak onderzoek 22. SvPO stelt zich op het standpunt dat de onderbouwing van de conclusies in het inspectierapport te anekdotisch is. Het kwaliteitsoordeel is onder andere gebaseerd op gesprekken met ouders en docenten. Omdat de identiteit van deze personen niet bekend is, zijn deze bronnen niet controleerbaar. 23. De Inspectie heeft toegelicht dat de gesprekken met de ouders alleen een aanleiding zijn geweest om onderzoek te gaan doen, maar dat vervolgens een veel breder onderzoek heeft plaatsgevonden dat haar oordeel kan dragen. 24. De rechtbank stelt vast dat de Inspectie onder andere 21 onaangekondigde lesbezoeken heeft afgelegd, een teamoverleg heeft bijgewoond, twee groepsgesprekken met willekeurig geselecteerde leerlingen heeft gevoerd en daarnaast individuele gesprekken met acht docenten, de conciërge en de schoolleiding heeft gevoerd. Verder heeft de Inspectie documenten, zoals verslagen van mentoroverleggen, geanalyseerd en het leerlingvolgsysteem ingezien. Uit al deze onderzoeksactiviteiten komen feiten en omstandigheden naar voren die, met elkaar in samenhang bezien, een breed beeld geven van de kwaliteit van het onderwijs op de school. De rechtbank ziet niet in op welke manier de Inspectie nog meer onderzoek had kunnen doen. De Inspectie heeft hierover ter zitting meegedeeld dat zij al veel meer onderzoek heeft gedaan dan in andere zaken. 25. Daar staat tegenover dat SvPO zelf nauwelijks documentatie heeft overgelegd waarmee over de onderzochte periode een ander beeld wordt geschetst. SvPO heeft zelf slechts enkele observaties van lessen van docenten uitgevoerd. De Inspectie kon zich dus niet op eigen lesobservaties van SvPO baseren. Hoewel de ouders en de docenten niet bij naam worden genoemd, vindt de rechtbank dat het onderzoek voldoende controleerbaar is. Hun verklaringen vinden namelijk steun in de observaties en overige onderzoeksresultaten van de Inspectie zodat zij samen een representatief beeld geven. De rechtbank concludeert daarom dat het onderzoek door de Inspectie voldoende zorgvuldig is uitgevoerd. Extrapoleren resultaten 26. SvPO betoogt ook dat het onderzoek onvoldoende zorgvuldig is, omdat in het rapport geen onderscheid wordt gemaakt tussen mavo, havo en vwo. Uit de WVO volgt dat de mavo, havo en het vwo als aparte scholen moeten worden gezien. Dit brengt mee dat er ook een oordeel per niveau moet worden gegeven. Het onderscheid is volgens SvPO ook relevant, omdat vrijwel alle didactisch onvoldoende lessen mavo-klassen waren en vrijwel alle incidenten die door de Inspectie genoemd worden daarop betrekking hebben. Ook hebben vrijwel alle door de Inspectie gestelde tekortkomingen in de extra ondersteuning betrekking op leerlingen in mavo-klassen. 27. De rechtbank volgt SvPO niet in dit betoog. SvPO heeft om te beginnen geen stukken overgelegd ter ondersteuning van haar stelling op dit punt. De rechtbank stelt vast dat er in het rapport weliswaar meer nadruk ligt op de mavoleerlingen, maar dat laat onverlet dat ook in de havo- en vwo-klassen dezelfde tekortkomingen zijn vastgesteld. De rechtbank vindt hierbij van belang dat alle klassen door de Inspectie ten minste één keer zijn bezocht, zodat elk niveau individueel onderzocht is. Ten aanzien van alle klassen uit het tweede jaar, en dus op alle niveaus, zijn tekortkomingen gesignaleerd. De rechtbank wijst er ook op dat de Inspectie op de zitting stelde dat slechts tien procent van de leerlingen een mavo-advies had. SvPO zelf stelde dat twintig procent van de leerlingen die aangenomen worden een mavo-advies heeft. Het aantal mavoleerlingen is dus relatief klein. Ook daarom is niet aannemelijk dat alle gestelde tekortkomingen te herleiden zijn naar deze kleine groep leerlingen. Ten slotte overweegt de rechtbank dat de gestelde tekortkomingen ook zien op procedures die gelden voor zowel mavo, havo als vwo. De rechtbank oordeelt dan ook dat de resultaten van het onderzoek door de Inspectie niet verkeerd zijn uitgelegd. Inhoud van het rapport 28. De rechtbank stelt allereerst vast dat het Inspectieoordeel zeer zwak alleen gebaseerd is op geconstateerde tekortkomingen in de naleving van artikel 2, tweede lid, en artikel 3b van de WVO.

De rechtbank zal hieronder beoordelen of SvPO inderdaad tekortgeschoten is in de naleving van deze voorschriften. In het rapport wordt ook een aantal andere tekortkomingen genoemd. De gronden die SvPO hierover heeft aangevoerd zal de rechtbank niet bespreken, omdat ze niet ten grondslag liggen aan het oordeel zeer zwak. De rechtbank wijst er in dit kader op dat de wet eist dat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de toezichthoudende en stimulerende taken van de Inspectie. De Inspectie heeft dit onderscheid gemaakt, maar had het in het rapport duidelijker kunnen verwoorden. Daardoor is voor lezers van het rapport inzichtelijker wat SvPO ten aanzien van het oordeel zeer zwak verweten wordt. Tekortkomingen in de naleving van artikel 2, tweede lid, van de WVO 29. In artikel 2, tweede lid, van de WVO staat dat het onderwijs zodanig wordt ingericht dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen. Daarnaast wordt het onderwijs afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. 30. De rechtbank oordeelt dat het onderwijs onvoldoende was afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. SvPO gebruikt Workbook, een digitaal systeem waarin leerlingen de lesstof verwerken. Dit systeem is leidend bij SvPO. Als leerlingen achterstanden in Workbook oplopen, hetgeen blijkens het rapport veelvuldig gebeurt, wordt van de leerlingen zelf verwacht dat zij dit oplossen. SvPO zoekt in zo’n geval niet naar de oorzaak van de achterstand (die ook gelegen kan zijn in het onderwijs) om vervolgens een geschikte aanpak te kunnen kiezen. Veel leerlingen ervaren stress van deze achterstanden en de druk die hen wordt opgelegd. SvPO heeft in beroep verschillende malen gewezen op de (voorlopig) goede resultaten, maar het gaat er ook om dat de leerlingen die minder goed kunnen meekomen, op een passende manier geholpen worden. 31. De rechtbank stelt verder vast dat uit de lesobservaties van de Inspectie volgt dat in veel lessen leerlingen niet actief betrokken zijn, er sprake is van veelvuldige ordeverstoringen en de docenten ook niet in staat zijn om een rustig leerklimaat te creëren. Dit wordt ook bevestigd in de gesprekken met docenten en leerlingen. Daarnaast volgt uit de enquêtes die bij leerlingen door SvPO zelf zijn afgenomen dat de docenten volgens de leerlingen flink wat aandachtspunten hebben. Volgens SvPO is dit te verklaren door het feit dat haar standaarden heel hoog liggen. Ook als dit het geval is, stelt de rechtbank vast dat SvPO in de onderzochte periode geen actie heeft ondernomen naar aanleiding van de enquête-uitkomsten. Ook is niet gebleken van adequate sturing en begeleiding van de docenten. De rechtbank volgt de Inspectie daarom in haar standpunt dat het ononderbroken ontwikkelingsproces van leerlingen niet gewaarborgd was. 32. Uit artikel 24, vierde lid, in samenhang met artikel 2 van de WVO volgt ten slotte dat in het schoolplan de kwaliteitszorg van het onderwijs wordt beschreven. Dat bevat in elk geval het bewaken van het ononderbroken ontwikkelproces en de onderwijsafstemming op de voortgang per leerling. In de beschrijving van het schoolplan van SvPO komt die kwaliteitszorg onvoldoende tot uitdrukking. Daarnaast toont de werkwijze met de leerlingenenquêtes aan dat bij SvPO geen sprake is van het doelgericht doorvoeren van verbeteringen. Theorie en praktijk in samenhang bezien maakt dat de Inspectie tot het oordeel kon komen dat SvPO de onderwijskwaliteit in de onderzochte periode onvoldoende heeft bewaakt. 33. SvPO heeft er in dit verband ook op gewezen dat de kwaliteitszorg op alle scholen van de overkoepelende stichting hetzelfde is. De kwaliteitszorg van bijvoorbeeld SvPO Kapelle is wel als voldoende beoordeeld. Volgens SvPO is daarom niet te verklaren dat de kwaliteitszorg van SvPO (Utrecht) daarentegen onvoldoende is. De rechtbank is echter van oordeel dat er qua kwaliteitszorg verschillen zijn tussen SvPO Kapelle en SvPO (Utrecht). In het rapport van SvPO Kapelle staat dat de schoolleider het functioneren van docenten volgt en beoordeelt. Ook evalueert het bestuur de onderwijskwaliteit regelmatig en treft het naar aanleiding daarvan maatregelen. In het rapport van SvPO (Utrecht) staat juist dat SvPO hierin tekortschiet. De kwaliteitszorg is dus wellicht in theorie hetzelfde, maar de uitvoering in de praktijk is anders. De rechtbank concludeert daarom dat niet onbegrijpelijk is dat dezelfde kwaliteitszorg verschillend beoordeeld wordt. 34. Gelet op voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat de Inspectie terecht heeft geconstateerd dat SvPO tekortschiet in de naleving van artikel 2, tweede lid, van de WVO. 35. Voor zover SvPO betoogt dat de normen in artikel 2, tweede lid, van de WVO onvoldoende concreet zijn, waardoor niet voldoende duidelijk is waar zij aan moet voldoen, overweegt de rechtbank het volgende. Doordat de wetgever de eisen niet nader invult, krijgen scholen de vrijheid om hun onderwijs zelf in te richten, in overeenstemming met artikel 23 van de Grondwet. De Inspectie heeft naar het oordeel van de rechtbank SvPO geen eisen opgelegd die niet logischerwijs terug te voeren zijn naar dit artikel. Tekortkomingen in de naleving van artikel 3b van de WVO 36. In artikel 3b van de WVO staat kortgezegd dat het bevoegd gezag zorg moet dragen voor de veiligheid op school. Onder veiligheid wordt de sociale, psychische en fysieke veiligheid van leerlingen verstaan. 37. De rechtbank overweegt dat er in de onderzochte periode veel incidenten op de school waren. Dit blijkt zowel uit gegevens van SvPO, als uit gesprekken met docenten en leerlingen en uit lesobservaties van de Inspectie. SvPO heeft niet inzichtelijk gemaakt op welke manier op de incidenten is gereageerd en ook niet hoe SvPO deze incidenten in de toekomst wil voorkomen. SvPO verwacht dat het karakter van kleine klassen maakt dat de problemen snel en informeel door docenten opgelost worden, maar niet is onderzocht of dit ook daadwerkelijk zo is. Van een afdoende veiligheidsbeleid is dus niet gebleken. Daarnaast voldeed de Veiligheidsmonitor niet aan de eisen. Ten slotte vereist artikel 3b van de WVO dat er beleid is in het kader van het tegengaan van pesten, maar dit heeft SvPO niet. De rechtbank is daarom van oordeel dat de Inspectie terecht heeft geconstateerd dat SvPO niet voldoet aan artikel 3b van de WVO.