ECLI:NL:RBAMS:2022:1357

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummer: AMS 21/1695 uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2022 in de zaak tussen [eiseres] , te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. A.B. Blomberg), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigden: mr. J. Bootsma, mr. S. van Heukelom-Verhage, mr. B.S. Jaasma en mr. M. de Wit). Bij besluit van 4 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de exploitatievergunning van eiseres ambtshalve gewijzigd in een vergunning voor bepaalde tijd voor het vaartuig [naam vaartuig] met als einddatum 1 maart 2030. Bij besluit van 10 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in deze zaak en de zaken genoemd in de bijlage bij deze uitspraak een regiezitting gehouden op 22 april 2021, waarbij met partijen afspraken zijn gemaakt over het verloop van de procedure. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden van dinsdag 16 november 2021 tot en met 30 november 2021 in deze zaak en de zaken genoemd in de bijlage. De zaken zijn gezamenlijk behandeld. Eiseres is daar vertegenwoordigd door [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder (hierna: het college) heeft zich laten vertegenwoordigen door bovenstaande gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. 4.1 De salonboot [naam vaartuig] is gebouwd in 1909 op een werf in Krimpen aan de IJssel. De [naam vaartuig] is tot en met midden jaren dertig van de vorige eeuw in bezit geweest van de familie [naam 2] . Het is een varend monument en het is opgenomen in het Register Varend Erfgoed Nederland. De [naam vaartuig] ligt sinds 2000 in Amsterdam. Het vaartuig is gerestaureerd. 4.2 Op grond van de RPA 2007 was eiseres vrijgesteld van vergunningplicht voor het vaartuig de [naam vaartuig] . Op grond van de RPA 2013 konden behoudsorganisaties ervoor kiezen een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd aan te vragen. In dat geval werd het vaartuig ingedeeld in een van de segmenten en diende het vaartuig te voldoen aan de voorwaarden, eisen en voorschriften verbonden aan dat segment. Ook konden behoudsorganisaties ervoor kiezen om zonder exploitatievergunning en zonder commercieel gewin te blijven varen met het vaartuig. Het betrof een uitsterfregeling. De vergunning zou van rechtswege eindigen in geval van staken van het gebruik voor andere doelen dan reparatie en onderhoud of in geval van verkoop van het vaartuig. Eiseres heeft de keuze gemaakt om commercieel te gaan varen. Bij besluit van 9 december 2014 is aan eiseres een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd verleend. Het vaartuig is toebedeeld aan het segment bemand groot. Bij besluit op bezwaar van 24 april 2015 is de vergunning aangepast in die zin dat de [naam vaartuig] per 1 januari 2025 aan de eis van zero emissie en zero geluid dient te voldoen. Bij besluit van 29 juli 2016 heeft het college de vergunning van eiseres omgezet in een vergunning voor bepaalde tijd met als einddatum 2020. Aanleiding vormde de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016. Het college is op dit besluit teruggekomen. Bij beslissing op bezwaar van 17 januari 2017 heeft het college het besluit van 29 juli 2016 herroepen. 4.3 Eiseres exploiteert de [naam vaartuig] als hospitality vaartuig. De [naam vaartuig] wordt verhuurd aan groepen, doorgaans met een cateringarrangement. Het aantal vaarten per jaar bedroeg, voor de coronapandemie, 150 à 160. Individuele beroepsgronden 5.1 Eiseres voert aan dat de exploitatievergunning van de [naam vaartuig] ten onrechte onder het volumebeleid is gebracht. De exploitatievergunning is verleend in het kader van een uitsterfregeling en is daarom geen schaarse vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn. Voor de vergunning van de [naam vaartuig] gelden beperkingen die niet voor andere vergunningen gelden. De vergunning is naar haar aard niet voor heruitgifte beschikbaar. Eiseres voert verder aan dat het college niet bevoegd was tot omzetting van de vergunningen omdat zich geen situatie voordoet zoals bedoeld in artikel 2.2.6, eerste lid, sub b en e, van de Vob. Het Europese recht dwingt niet tot omzetting van de vergunning van eiseres. De beleidsmatige wens van het college om - door afschaffing van de uitsterfregeling - die ene vergunning onder het volumebeleid te brengen, brengt nog niet de noodzaak daartoe mee. Ook aan de voorwaarde uit sub b is niet voldaan. Evenals in 2017 is geen sprake van gewijzigde omstandigheden die intrekking (want dat is omzetting) kunnen rechtvaardigen. De [naam vaartuig] werd eerder welbewust uit het volumebeleid gelaten. 5.2 Met de vergunningverlening zelf is het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de exploitatievergunning zou gelden zolang eiseres de [naam vaartuig] zou exploiteren. Eiseres heeft immers de vergunning voor onbepaalde tijd in segment bemand groot gekregen, toen in dat segment alleen nog maar vergunningen voor bepaalde tijd werden verleend vanwege de Dienstenrichtlijn. Dat vertrouwen is daarna versterkt met de beslissing op bezwaar van 17 januari 2017. Daar staat in dat de vergunning van de [naam vaartuig] vanwege het uitsterfkarakter niet meer tot heruitgifte beschikbaar komt, als gevolg waarvan de Dienstenrichtlijn en het Trijber-arrest niet op de vergunning van toepassing zijn. Met de besluitvorming heeft het college toegezegd dat de vergunning van eiseres niet zal worden geraakt door toekomstige bevoegdheidsuitoefeningen van het college in het kader van de Dienstenrichtlijn, ook niet bij gewijzigd beleid. 5.3 Wat het college in feite doet is het uitsterfbeleid achteraf schrappen. Dit is in strijd met de rechtszekerheid. De regeling waaraan eiseres haar vergunning ontleent is uitdrukkelijk in het leven geroepen om behoudsorganisaties, die historische vaartuigen in Amsterdam in de vaart houden, in de gelegenheid te stellen om commercieel te gaan varen. Daarbij moesten ze, ter voorkoming van oneerlijke concurrentie voldoen aan dezelfde voorwaarden als commerciële vaartuigen, maar wel in het vooruitzicht van een vergunning voor onbepaalde tijd. Eén van die voorwaarden is overgaan op elektrisch varen. Eiseres heeft daarvoor tot 2025 de tijd gekregen. Dat vergt een enorme investering. Desondanks is indertijd gekozen om commercieel te gaan varen. Eiseres beroept zich in dit kader op een uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020. 5.4 De Dienstenrichtlijn verplicht niet tot omzetting. De vergunning van de [naam vaartuig] behoort niet tot de schaarse voor heruitgave beschikbare vergunningen. Het beperkte aantal vaarbewegingen van de [naam vaartuig] valt weg tegen het totaal aan vaarbewegingen in de Amsterdamse grachten. Voor het beperken van de drukte op het water is het dus niet nodig de vergunning om te zetten. Voor precedentwerking hoeft evenmin te worden gevreesd. Er zijn geen andere gevallen als de [naam vaartuig] en op de overgangsregeling kan geen beroep meer worden gedaan. Belangen van derden zijn niet in het geding: de vergunning hoeft niet mee te tellen in het volumebeleid. Het behoud van de vergunning gaat niet ten koste van nieuwe toetreders. 5.5 Eiseres voert aan dat het college niet heeft onderzocht of een beroep kon worden gedaan op artikel 12, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. 6.1 Volgens het college is het niet relevant dat de oude vergunning van eiseres niet onder een volumebeleid viel, maar was verleend op grond van een uitsterfregeling. De uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 had tot gevolg dat het hele beleid moest worden heroverwogen. Het beleid voor de passagiersvaart is na de beslissing op bezwaar van 17 januari 2017 in belangrijke mate gewijzigd. De overweging in de beslissing op bezwaar van 2017 dat de vergunning van eiseres gelet op de Dienstenrichtlijn niet omgezet had hoeven worden, is dus achterhaald. 6.2 Onder het nieuwe beleid valt de vergunning wel onder het volumebeleid. Om daadwerkelijk mededingingsruimte te creëren op de markt van de passagiersvaart, heeft het college ervoor gekozen alle oude vergunningen om te zetten naar een vergunning voor bepaalde tijd. Het college heeft besloten om geen uitzonderingen te maken voor bepaalde categorieën vaartuigen, zoals dat onder het oude beleid wel het geval was voor (bijvoorbeeld) historische salonboten. Het college ziet daar in de situatie van eiseres ook geen rechtvaardiging voor. In dat geval is het college op grond van de Dienstenrichtlijn verplicht om vergunningen voor bepaalde tijd te verlenen. De omstandigheid dat het thema ‘drukte’ een prominentere rol in het vaarbeleid van de gemeente zou moeten krijgen, is volgens het college een verandering van inzicht, die eveneens een grondslag voor de wijziging van een bestaande vergunning zou vormen. Het college is dus wel bevoegd om op grond artikel 2.2.6, eerste lid, sub b en e, van de Vob de vergunning om te zetten. 6.3 Volgens het college slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Het college heeft namelijk geen uitlatingen gedaan die een toezegging inhouden dat de vergunning niet zal worden geraakt door toekomstige bevoegdheidsuitoefening in het kader van de Dienstenrichtlijn. De overweging in de beslissing op bezwaar van 2017 is achterhaald. Aan de eerste voorwaarde voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt dan ook niet voldaan. Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van zwaarwegende belangen die aan de toepassing van het vertrouwensbeginsel in de weg staan. Het volumebeleid is van toepassing op de gehele passagiersvaart. Voor alle vergunninghouders geldt dat de omzetting van hun oude vergunningen gevolgen kan hebben. Dit maakt dat een uitzondering voor bepaalde vergunninghouders, om de enkele reden dat hun oude vergunningen onder een uitsterfregeling vallen, niet goed te rechtvaardigen is. Daarnaast moeten uitzonderingen worden voorkomen om de doeltreffende werking van het beleid te beschermen. Anders dan eiseres stelt heeft het maken van een uitzondering wel gevolgen voor de positie van anderen. Het aantal vergunningen is immers gemaximeerd. 6.4 Volgens het college was de beleidswijziging vanaf medio 2017 voorzienbaar en heeft het college een ruime overgangstermijn gehanteerd. Ook eiseres heeft daarmee, in het kader van haar investeringsbeslissingen, rekening kunnen houden. Van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel is dus geen sprake volgens het college. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020 baat eiseres niet. Uit deze uitspraak kan niet worden afgeleid dat een wijziging van beleid en van een vergunning per definitie in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. 7.1 De rechtbank onderschrijft het standpunt van eiseres dat de [naam vaartuig] destijds bewust buiten het volumebeleid is gehouden, maar dit baat eiseres niet. Sinds de beslissing op bezwaar van 17 januari 2017 is er veel veranderd. Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 nieuw beleid moeten ontwikkelen voor het passagiersvervoer. Er is besloten dat er een volumebeleid moet komen, omdat het volgens het college en de gemeenteraad te druk is in de Amsterdamse binnenstad en bezoekers mede worden aangetrokken door de passagiersvaart op de grachten. Dat er voor is gekozen om het volumebeleid op de gehele passagiersvaart van toepassing te laten zijn, acht de rechtbank niet onjuist. De rechtbank verwijst naar rechtsoverweging 22.4 in de hiervoor genoemde uitspraak van 22 februari 2022. Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 blijkt dat het maken van een uitzondering geen sinecure is. Het college merkt terecht op dat voor alle vergunninghouders geldt dat de omzetting gevolgen kan hebben. Dat het hier om slechts één vergunning gaat die op grond van een uitsterfregeling is verleend, maakt het vorenstaande niet anders. Eiseres heeft - voor zover hier relevant – feitelijk op dezelfde wijze gebruik van haar vergunning kunnen maken als de andere reders. De vergunning van eiseres is verder één van de maximaal 550 te verlenen vergunningen. Het maken van een uitzondering voor eiseres heeft dus wel gevolgen voor de positie van andere reders. 7.2 De Dienstenrichtlijn schrijft voor dat vergunningen alleen voor bepaalde tijd kunnen worden verleend als er een vergunningenplafond geldt. In de hiervoor aangehaalde uitspraak van 22 februari 2022 onderschrijft de rechtbank het standpunt van het college dat er een dringende reden van algemeen belang is die rechtvaardigt dat het aantal vergunningen aan een maximum wordt gebonden. Daarmee is dus ook voldaan aan het bepaalde in artikel 2.2.6, eerste lid, sub e, van de Vob. De omstandigheid dat het thema ‘drukte’ een prominentere rol in het vaarbeleid van de gemeente zou moeten krijgen, is inderdaad aan te merken als een verandering van inzicht. Deze kan eveneens een grondslag voor de wijziging van een bestaande vergunning vormen, als bedoeld in dit artikellid, sub b. 7.3 Over het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank dat al op het moment dat de vergunning aan eiseres op 9 december 2014 werd verleend en onafgebroken daarna, de Vob bepaalde dat een vergunning kon worden gewijzigd of ingetrokken bij een verandering van omstandigheden of inzichten. De rechtbank onderschrijft het standpunt van het college dat de uitlatingen van het college niet kunnen worden aangemerkt als toezeggingen waaruit zou volgen dat eiseres ook bij invoering van nieuw beleid erop zou mogen vertrouwen dat haar vergunning voor onbepaalde tijd zou blijven bestaan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet. 7.4 De rechtbank is met het college van oordeel dat geen sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel. In het geval van eiseres is sprake van een ruime overgangstermijn. De vergunning wordt omgezet in de vierde en laatste tranche. De einddatum van de vergunning ligt – anders dan in de procedure die heeft geleid tot de beslissing van 17 januari 2017 – zo’n vijf jaar na de datum waarop de [naam vaartuig] aan de eis van zero emissie en zero geluid dient te voldoen. Het beroep op de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020 heeft het college afdoende weerlegd. 7.5 De rechtbank overweegt tot slot dat artikel 12, derde lid, van de Dienstenrichtlijn ziet op schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden. In deze procedure gaat het echter om beleidsmatige schaarste. De rechtbank overweegt daarom dat het college artikel 12, derde lid, van de Dienstenrichtlijn terecht niet heeft betrokken bij het maken van het nieuwe beleid. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, mr. M.F. Ferdinandusse en mr. S.D. Arnold, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke en mr. T. van Soldt, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2022. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. BIJLAGE 1 – OVERZICHT ZAKEN Gemachtigde: Adviesburo Monster, mr. J. Monster 21/776 [naam 3] 21/777 Arviro b.v. en B.S.V. Amsterdam 21/778 Demi Trading B.V. 21/779 De Rederij c.v. 21/780 [naam 4] 21/781 Flagship Amsterdam V.o.f. 21/782 Indysign B.V. 21/783 Luxe Boten B.V. 21/784 Rederij Mokum B.V. 21/785 Mokumboot B.V. 21/786 Mokumboot B.V. 21/787 Rederij Friendship v.o.f. 21/788 [naam 5] 21/799 R.K. Management Beheer B.V. 21/790 Starboard Boats B.V. 21/791 [naam 6] 21/792 [naam 7] 21/793 [naam 8] Gemachtigde: AKD, mr. E. Dans 21/1701 Stromma Holland B.V. Stromma Nederland B.V. Canal Bus B.V. Canal Rondvaart B.V. Meijers Rondvaarten B.V. Gemachtigde: jhr. mr. A.R.Ph. Boddaert 21/1502 [naam 9] Gemachtigde Van Doorne N.V., mr. C.W. Kniestedt, mr. A. Vegt 21/1699 Reederij P. Kooij B.V. Reederij E.E. Plas B.V. Beleggingsmaatschappij P. Kooij B.V. [naam 10] Gemachtigde: Duijn Bloem Voss Advocaten, mr. M.S.F. Loor 21/1767 Amsterdam Sloep Huur V.o.f. Gemachtigde: LNW advocaten, mr. P.A. Willemsen 21/845 [naam 11] 21/846 [naam 12] 21/847 [naam 13] 21/848 [naam 14] 21/849 Sinta B.V. [naam 15] [naam 16] [naam 17] [naam 18] [naam 19] [naam 20] Gemachtigde: ngnb advocaten, mr. A.B. Blomberg 21/1695 [eiseres] Gemachtigde: mr. P. Nicolaï 21/1642 Amsterdam Boat Events B.V. 21/1643 [naam 21] 21/1644 Rederij Amsterdam B.V. Amsterdam Boats B.V. RAAB B.V. 21/1645 [naam 22] Adeline B.V. Salonboot Dame van Amstel B.V. Emmerik & Vellekoop Holding B.V. 21/1646 Rederij Belle B.V. 21/1647 Smidtje Holding B.V. 21/1648 Smidtje Beheer B.V. 21/1649 [naam 23] 21/1650 [naam 24] [naam 25] 21/1651 De Kleijn Amsterdam B.V. CBD 21/1652 [naam 26] 21/1653 De Muze B.V. CBD Holding 21/1654 [naam 27] Gemachtigde: mr. C. Post 21/1523 [naam 28] Gemachtigde: Six Advocaten, mr. I. van den Berg 21/1447 [naam 29] 21/1448 V.O.F. JoMart 21/1449 [naam 30] 21/1450 [naam 31] 21/1452 Rederij Aemstelland B.V. 21/1453 Paradis Private Boat Tours B.V. 21/1454 Amsterdamse Salonboot Rederij B.V. 21/1456 [naam 32] 21/1457 [naam 33] 21/1459 [naam 34] 21/1460 [naam 35] 21/1461 [naam 36] 21/1462 [naam 37] 21/1463 De Wolfsburght B.V. Gemachtigde: Stek Advocaten, mrs. R. Elkerbout, Z. van den Bosch en L. Bremmer 21/1364 [naam 38] [naam 39] Rederij Nassau B.V. [naam 40] Amsterdam bootverhuur B.V. [naam 41] Gemachtigde: Wieringa Advocaten, mrs. S. Levelt en L. Tellegen 21/1737 [naam 42] Smidtje Exploitatie B.V. New Orange B.V. Rederij Lovers B.V. 21/1307 Boat2Go B.V. Procedeert zelf 21/1770 Sloepdelen B.V. Adam’s Boats B.V. 21/1635 Boaty B.V. BIJLAGE II – UITSPRAAK 22 FEBRUARI 2022 Zie bijlage 1. Voor een overzicht van alle zaaknummers, zie bijlage 1. ECLI:NL:RBAMS:2022:563. Zie bijlage 2. Regeling Passagiersvaart Amsterdam. Zie artikel 6.1, zevende en achtste lid, van het toen geldende RPA 2013. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2016:160. Artikel 2.2.6 intrekking of wijziging van een vergunning 1. Het college kan een vergunning ambtshalve schorsen, intrekken of wijzigen indien: b. op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang ter bescherming waarvan de vergunning is vereist; e. dit noodzakelijk is ter uitvoering van wettelijke, Europeesrechtelijke of andere internationale verplichtingen. ECLI:NL:RVS:2020:579, r.o. 6.1. ECLI:NL:RVS:2017:1520. In artikel 1.2.8, eerste lid, onder c, van de Vob, geldend op 9 december 2014. 1. De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk. 2. De rechtbank heeft het beroep van eiseres gelijktijdig behandeld met de beroepen van andere Amsterdamse reders voor passagiersvaart. Al deze reders komen op tegen de omzetting van hun exploitatievergunning passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. De reders hebben een aantal beroepsgronden gezamenlijk ingediend en tijdens de behandeling hebben de reders ook over en weer naar elkaars standpunten verwezen. De rechtbank heeft er voor gekozen de gezamenlijke standpunten te bespreken en te beoordelen in één enkele uitspraak. Bij uitspraak van 22 februari 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat de omzetting van de exploitatievergunning van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd niet in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht. Voor alle gezamenlijke gronden en het oordeel daarover, verwijst de rechtbank naar die uitspraak. De uitspraak is bijgevoegd en maakt onderdeel uit van deze uitspraak. 3. In deze uitspraak zal de rechtbank ingaan op de individuele gronden van eiser. 8. Het beroep is ongegrond. 9. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.