ECLI:NL:RBAMS:2019:8375

vonnis RECHTBANK AMSTERDAM Afdeling privaatrecht, voorzieningenrechter civiel zaaknummer / rolnummer: C/13/673217 / KG ZA 19-1033 FB/BB Vonnis in kort geding van 7 november 2019 in de zaak van [eiser] , wonende te [woonplaats] , en 32 andere in de dagvaarding vermelde eisers, eisers bij gelijkluidende dagvaardingen van 16 oktober 2019, advocaat mr. R.P. Kuijper te Amstelveen, tegen 1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid TAXISTAD B.V., gevestigd te Assendelft, gemachtigde mr. J.S. Pols te Vogelenzang, 2. de stichting TAKE A TAXI, gevestigd te Badhoevedorp, gemachtigde mr. J.S. Pols te Vogelenzang, 3. de publiekrechtelijke rechtspersoon DE GEMEENTE AMSTERDAM, zetelende te Amsterdam, advocaten mr. A. Berends en mr. R. Verduijn te Amsterdam, gedaagden. Eisers zullen hierna de taxichauffeurs of de chauffeurs worden genoemd en gedaagden ook wel ieder afzonderlijk Taxistad, TAT en de Gemeente. Tijdens de mondeling behandeling van 24 oktober 2019 hebben de taxichauffeurs gesteld en gevorderd overeenkomstig de in kopie aan dit vonnis gehechte dagvaarding. De Gemeente heeft verweer gevoerd met conclusie tot weigering van de gevraagde voorzieningen. Taxistad en TAT hebben verzocht de vorderingen van de taxichauffeurs toe te wijzen. De Gemeente heeft voorafgaand aan de mondelinge behandeling een Conclusie van Antwoord ingediend. Alle partijen hebben producties in het geding gebracht en de Gemeente, Taxistad en TAT tevens een pleitnota.Na verder debat hebben partijen verzocht vonnis te wijzen. Ter zitting waren aanwezig: aan de zijde van de taxichauffeurs: een aantal van de in de dagvaarding genoemde eisers met mr. Kuijper; aan de zijde van Taxistad en TAT: [directeur] (directeur van Taxistad) en [directeur] (bestuursvoorzitter van TAT) met mr. Pols; aan de zijde van de Gemeente: [jurist 1] en [jurist 2] (juristen handhaving) met mr. Berends en mr. Verduijn. Verder waren diverse niet als eisers vermelde taxichauffeurs aanwezig, van wie enkelen als informant het woord hebben gevoerd. 2.1. Taxistad en TAT zijn twee van de in totaal zeven door de gemeente Amsterdam toegelaten taxi organisaties (TTO’s). Zij beschikken over door de Gemeente aan hen verleende vergunningen. Voor het verkrijgen en behouden van een TTO-vergunning moet een TTO voldoen aan de in de Taxiverordening Amsterdam 2012 (Taxiverordening) vermelde eisen en verplichtingen. Een TTO moet onder meer een maatregelenprotocol hebben met daarin de normen van gewenst gedrag van de aangesloten taxichauffeurs en de maatregelen die door de TTO worden opgelegd in geval van schending van die gedragsnormen. In de Taxiverordening is voorgeschreven welke onderwerpen ten minste in het maatregelenprotocol moeten zijn opgenomen. Op grond van artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Taxiverordening kan de Gemeente minimale (nadere) eisen stellen aan het maatregelenprotocol. Met het Besluit Nadere regels Maatregelenprotocol (het Besluit) heeft de Gemeente van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Het Besluit houdt onder meer in de minimale maatregelen die een TTO moet opleggen bij overtreding van de in het Besluit vermelde ‘gouden vijf’. Het gaat daarbij, kort gezegd, om de volgende ongewenste gedragingen/overtredingen: -ritweigering; -het hinderlijk ophouden in de omgeving van een taxistandplaats; -het niet opvolgen van aanwijzingen van een ambtenaar in functie; -tariefoverschrijding; -overschrijding maximaal aantal taxi’s op een taxistandplaats en blokkering van een taxistandplaats. De minimale maatregelen voor dergelijke gedragingen bestaan uit het opleggen van een week (on)voorwaardelijke schorsing bij eerste overtreding, een week of een maand onvoorwaardelijke schorsing bij herhaling van diezelfde overtreding binnen een jaar en uitsluiting bij een derde zelfde overtreding binnen een jaar na de laatste overtreding. 2.2. Eisers zijn bij Taxistad en TAT aangesloten taxichauffeurs. De taxichauffeurs hebben allen met Taxistad en TAT een aansluitingsovereenkomst gesloten. Ook in de aansluitingsovereenkomsten zijn de ‘gouden vijf’ opgenomen, evenals de consequenties van dergelijk gedrag. De als eisers optredende taxichauffeurs hebben allen door Taxistad of TAT een sanctie opgelegd gekregen. 2.3. In een door een taxichauffeur tegen Taxistad aangespannen kort geding heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank, na tussenkomst van de Gemeente, in een vonnis van 12 maart 2019 zeer verkort weergegeven overwogen dat de op 1 februari 2018 gewijzigde Taxiverordening 2012 op een drietal gronden (waarover hierna) leidt tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming van de betrokken chauffeurs. Tegen dit vonnis is geen hoger beroep ingesteld. 2.4. Taxistad en TAT hebben de Gemeente vervolgens laten weten het door haar voorgeschreven maatregelenprotocol (vooralsnog) niet langer ten uitvoer te leggen, maar uitvoering te geven aan een alternatief maatregelenprotocol. In dit protocol hebben zij de minimaal op te leggen maatregelen aangepast tot maatregelen die zij als redelijk en proportioneel beschouwen. 2.5. De Gemeente heeft in reactie hierop aan Taxistad en TAT laten weten dat zij het alternatieve maatregelenprotocol zal meewegen bij een nog nieuw op te stellen handhavingsbeleid, maar dat directe toepassing van dit alternatieve maatregelenprotocol in strijd is met de vergunningvoorschriften en het Besluit. Volgens de Gemeente is de verwachting dat het nieuw op te stellen handhavingsbeleid in november/december 2019 gereed zal zijn en in april 2020 zal worden ingevoerd. 2.6. Op 4 juli 2019 heeft de Gemeente Taxistad en TAT de gelegenheid geboden om de eerder door hen opgelegde maatregelen nogmaals te beoordelen, met inachtneming van de eventueel voor de chauffeur geldende bijzondere omstandigheden. Van dit aanbod is geen gebruik gemaakt, omdat Taxistad en TAT zich niet kunnen verenigen met de zwaarte van de maatregelen zoals neergelegd in het voorgeschreven maatregelenprotocol en het Besluit. 2.7. De Gemeente heeft in een brief van 5 juli 2019 aan alle TTO’s de individuele afwegingsruimte voor TTO’s uiteengezet. In deze brief is voor zover hier relevant het volgende vermeld: ‘Uitgangspunt is dat TTO’s de minimale maatregelen uit het Besluit nadere regels maatregelenprotocol opleggen aan de bij hun aangesloten chauffeurs als zij de Gouden Vijf-Normen hebben overtreden. (…) Gelet op de aard van de gedragingen is het wenselijk dat bij overtredingen eenheid bestaat over de consequenties die de verschillende TTO’s aan dit soort overtredingen verbinden. (…) De TTO’s hebben een eigen verantwoordelijkheid die strekt tot het doen van deugdelijk onderzoek en een zorgvuldige beoordeling van de omstandigheden van het geval. De TTO is op basis van de Taxiverordening en het eigen hoor-en wederhoorprotocol verplicht hoor en wederhoor toe te passen bij het opleggen van maatregelen aan een chauffeur. De chauffeur heeft hierbij de mogelijkheid om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen die van belang kunnen zijn voor het eventueel aanpassen van de maatregel of om van het opleggen van een maatregel af te zien. Bijzondere omstandigheden Het was en is toegestaan dat TTO’s afzien van het opleggen van minimale maatregelen als er sprake is van bijzondere omstandigheden van de chauffeur. Zoals u weet, is een enkele ontkenning van een chauffeur van een door een toezichthouder geconstateerde overtreding onvoldoende. De volgende bijzondere omstandigheden kunnen worden onderscheiden: Overmacht/noodsituatie Bij deze categorie moet worden gedacht aan bijvoorbeeld autopech, een onvoorziene verkeerssituatie of andere vormen van noodsituaties waardoor niet anders kan worden gehandeld dan door de chauffeur in dit geval is gedaan. Er is dan wel sprake van een overtreding, maar deze overtreding kan de chauffeur niet worden verweten. Onevenredige gevolgen voor chauffeur Hier dient het te gaan om uitzonderlijke financiële gevolgen voor een chauffeur, zoals een faillissement met aantoonbare blijvende financiële consequenties als gevolg van het opleggen van een minimale maatregel. Alleen het enkele feit dat een chauffeur financieel nadeel zal ondervinden is onvoldoende om van een maatregel af te zien. Staat van dienst chauffeur In bepaalde gevallen kan er sprake zijn van een chauffeur die geruime tijd een zeer correcte staat van dienst heeft, waardoor gesproken kan worden van een ‘voorbeeldchauffeur’. Bijzondere omstandigheden zelf beoordelen Indien u als TTO in een bepaald geval meent dat sprake is van bijzondere omstandigheden om af te wijken van het maatregelenprotocol, dan verzoeken wij u dit gemotiveerd aan het college toe te lichten. Met het oog op de voorbereiding van het nieuwe handhavingsbeleid wenst het college hier ook lering uit trekken, zodat het college hier in de toekomst duidelijkere richtlijnen over kan vastleggen.’ 2.8. Bij besluiten van 31 juli 2019 heeft de Gemeente aan Taxistad en TAT een last onder dwangsom opgelegd. Deze last onder dwangsom houdt in dat Taxistad en TAT: -schriftelijk dienen te bevestigen dat hun alternatieve maatregelenprotocollen worden ingetrokken en dat zij voortaan weer maatregelen zullen opleggen conform de in de vergunning vermelde maatregelenprotocollen; - de sancties die zij volgens de alternatieve maatregelenprotocollen sinds 5 juli 2019 hebben opgelegd, zullen omzetten en effectueren volgens de in de vergunning vermelde maatregelenprotocollen. De hoogte van de dwangsom is bepaald op € 10.000,-. De begunstigingstermijn is gesteld op twee werkdagen. De Gemeente heeft aan Taxistad en TAT schriftelijk bevestigd dat als zij een verzoek om voorlopige voorziening doen, de begunstigingstermijn eindigt twee dagen na de uitspraak. 2.9. Taxistad en TAT hebben tegen de besluiten van 31 juli 2019 een bezwaarschrift ingediend. Daarnaast hebben zij een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Op het bezwaarschrift is nog geen beslissing genomen. Het CBb heeft echter op 10 september 2019 de verzoeken om voorlopige voorzieningen afgewezen. In de overweging van die uitspraak is onder meer het volgende vermeld: ‘4.2. Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de voorzieningenrechter staat vast dat verzoeksters (Taxistad en TAT, vzr.) handelen in strijd met de vergunde maatregelenprotocollen en daarmee (ook) met het Besluit en de Taxiverordening. Gelet hierop overtreden verzoeksters een wettelijke voorschrift. 4.3. Als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, moet het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Dit vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhavend op te treden. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen (doelen), dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 4.4. Een bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien kan erin bestaan dat er concreet zich is op legalisatie van de overtreding. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun betoog dat deze situatie zich hier voordoet. Verweerder (de Gemeente, vzr.) onderkent dat sprake is van veranderde (markt)omstandigheden en heeft daarom samen met het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en in overleg met de branche nieuw handhavingsbeleid in voorbereiding (de zogeheten “Taxi-agenda”). Dat beleid is echter nog niet vastgesteld en er bestaat ook onvoldoende zicht op de concrete inhoud. (…) 4.5. Een bijzondere omstandigheid kan zich ook voordoen als gebruikmaking van de bevoegdheid om handhavend op te treden in strijd zou komen met het gelijkheidsbeginsel. Ook deze situatie doe zich hier echter niet voor. (…) 4.6. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters ten slotte ook niet in hun standpunt dat verweerder van handhaving had moeten afzien op grond van onevenredigheid in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. 4.6.1. De voorzieningenrechter acht de sancties van het Besluit en de vergunde maatregelenprotocollen op zichzelf niet onredelijk of disproportioneel. De TTO’s hebben verder voldoende individuele afwegingsruimte bij de toepassing van de te leggen (minimale) maatregelen. De brief van 5 juli 2019 (die tot stand is gekomen naar aanleiding van het eindvonnis van de voorzieningenrechter civiel van 12 maart 2019) is op dat punt duidelijk. (…) 4.6.2. Tot 1 februari 2018 bepaalde artikel 2.17, eerste en tweede lid, van de Taxiverordening dat een (privaatrechtelijke) schorsing dan wel uitsluiting van een chauffeur door een TTO werd gevolgd door een (publiekrechtelijk) besluit van verweerder waarbij de Taxxxivergunning werd geschorst voor dezelfde periode dan wel werd ingetrokken. Sinds de wijziging van de Taxiverordening met ingang van 1 februari 2018 is sprake van schorsing dan wel verval van rechtswege van de Taxxxivergunning. Voor de TTO’s is deze wijziging echter niet van belang. Artikel 2.17, eerste en tweede lid, van de Taxiverordening zag en ziet immers niet op de (privaatrechtelijke) sanctionering van een chauffeur door de TTO, maar op de daarop volgende (publiekrechtelijke) sanctionering en normeert dus het handelen van de TTO niet. Dat blijkt overigens ook uit het eindvonnis van 12 maart 2019 van de voorzieningenrechter civiel. Hier komt het volgende bij. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het gewijzigde artikel 2.17, eerste en tweede lid, van de Taxiverordening zo wordt toegepast dat wanneer een chauffeur door zijn of haar TTO is geschorst dan wel uitgesloten, die chauffeur door verweerder per e-mail op de hoogte wordt gesteld van de schorsing van rechtswege dan wel het verval van rechtswege van de Taxxxivergunning. De voorzieningenrechter acht het goed denkbaar dat het College, voortbouwend op (de onderdelen 2.5 en 2.8 van) zijn uitspraak van 27 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:634), een dergelijke e-mail of een vergelijkbaar schriftelijk bericht gelijk zal stellen met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dat geval is er ondanks deze wijziging (die in de toelichting bij de desbetreffende wijzigingsverordening niet van enige motivering is voorzien) nog steeds bestuursrechtelijk rechtsbescherming. Dat betekent dat, naast mogelijke andere gronden, de feiten en omstandigheden die ten grondslag zijn gelegd aan de schorsing of uitsluiting door de TTO, nog steeds in bezwaar en beroep alsnog dan wel opnieuw aan de orde kunnen worden gesteld. Van een nieuwe juridische werkelijkheid in de door verzoeksters veronderstelde zin is daarom geen sprake.’ 2.10. Taxistad en TAT geven (vooralsnog) geen uitvoering aan de besluiten van 31 juli 2019. 3.1. De taxichauffeurs vorderen samengevat:I. Taxistad en TAT te bevelen om de aan de bij hen aangesloten chauffeurs aangezegde privaatrechtelijke sanctiemaatregelen niet op te leggen, althans de tenuitvoerlegging daarvan op te schorten totdat in een bodemprocedure sprake is van een onherroepelijke uitspraak aangaande de rechtmatigheid van oplegging van deze sancties, dan wel tot een door de voorzieningenrechter te bepalen moment, althans een zodanige voorziening te treffen die de voorzieningenrechter in goede justitie zal vermenen te behoren; II. de Gemeente op straffe van een dwangsom te bevelen de bestuurlijke handhaving jegens Taxistad en TAT op te schorten, althans te verbieden de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom ten uitvoer te leggen, althans een voorziening te treffen die de voorzieningenrechter in goede justitie zal vermenen te behoren; III. gedaagden in de proceskosten te veroordelen. 3.2. Taxistad en TAT staan achter de vorderingen van de taxichauffeurs. Zij zijn met de taxichauffeurs van mening dat de in de vergunning voorgeschreven maatregelenprotocollen niet (meer) als redelijk of proportioneel zijn te beschouwen. Op de opstapmarkt werken inmiddels op grote schaal ook andere aanbieders zoals snorders en Uber-chauffeurs. Anders dan de TTO-chauffeurs worden deze niet intensief gecontroleerd. En voor een overtreding wegens hinder in de buurt van standplaatsen krijgt een TTO-chauffeur een schorsing, terwijl een niet bij TTO aangesloten chauffeur slechts een betrekkelijk geringe geldboete krijgt. Deze ongelijkheid leidt tot grote frustraties. In de alternatieve maatregelenprotocollen zijn de minimumsancties hieraan aangepast. TTO’s hebben een eigen verantwoordelijkheid om sancties op te leggen aan hun chauffeurs, maar worden door de Gemeente gehouden aan een sanctiebeleid dat niet voldoet aan de eisen van proportionaliteit, redelijkheid en gelijkheid. De beoordelingsruimte die de TTO’s van de Gemeente krijgen en in de brief van 5 juli 2019 door de Gemeente uiteen is gezet geeft in werkelijkheid geen enkele ruimte aan de TTO’s. Volgens Taxistad en TAT sluiten hun alternatieve maatregelenprotocollen aan bij het nieuwe sanctiebeleid van de Gemeente dat thans in voorbereiding is. Totdat dit nieuwe sanctiebeleid van kracht is willen Taxistad en TAT dan ook uitvoering kunnen geven aan hun alternatieve maatregelenprotocollen. 3.3. De Gemeente heeft aangevoerd dat de taxichauffeurs een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsingang hebben en dat zij daarom niet-ontvankelijk zijn in hun vorderingen. Verder heeft de Gemeente aangevoerd dat de vorderingen, gelet op de uitspraak van het CBb van 10 september 2019 niet toewijsbaar zijn en dat een spoedeisend belang ontbreekt. De Gemeente heeft ten slotte betwist dat, zoals de taxichauffeurs hebben betoogd, de Taxiverordening en de daarop gebaseerde nadere regels in strijd zijn met artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM, artikel 3 Richtlijn 93/13/EEG jo artikel 6:248 BW, artikel 6 EVRM, 14 IVBPR en artikel 1 lid 2 Sr, artikel 6 Mededingingswet, artikel 11 EVRM en artikel 8 Grondwet. 3.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, verder ingegaan. In beide zaken 4.1. Het gaat in deze beide zaken in de kern om de vraag of de op 1 februari 2018 gewijzigde Taxiverordening 2012 van de Gemeente, ook nu nog leidt tot een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming van de betrokken chauffeurs. 4.2. Bij de beantwoording van deze vraag dient mede tot uitgangspunt dat de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij vonnis van 12 maart 2019 voorshands heeft geoordeeld dat dit, naar de toenmalige stand van zaken, inderdaad het geval is. Zeer verkort weergegeven is daartoe overwogen dat het op zichzelf alleszins begrijpelijk, en in vele opzichten positief te waarderen, is dat de Gemeente de TTO-structuur heeft opgezet. Dit neemt niet weg dat het in de vergunning voorgeschreven maatregelenprotocol met name op drie punten op gespannen voet staat met algemene beginselen van een behoorlijke rechtspraak. De Gemeente schrijft aan de TTO’s minimumsancties voor in het geval van bepaalde door haar rapporteurs geconstateerde overtredingen, zonder dat zij de TTO’s ruimte laat voor een individuele afweging, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. De TTO’s hebben in zoverre belang erbij de door de Gemeente voorgestelde sancties daadwerkelijk te treffen, dat zij anders het risico lopen om zelf door de Gemeente te worden gesanctioneerd. Daarmee is onafhankelijkheid van de beoordelaar onvoldoende gewaarborgd. De Gemeente heeft de Taxiverordening 2012 op 1 februari 2018 aldus gewijzigd dat de taxivergunning van een bij een TTO aangesloten chauffeur van rechtswege is geschorst indien en voor zolang (zie artikel 2.17 lid 1 onder d) “de aansluiting van vergunninghouder bij de TTO is geschorst”. Daardoor wordt aan chauffeurs de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen schorsing van een taxivergunning onthouden en wordt in beginsel elke mogelijkheid tot afweging van de omstandigheden van het geval en toepassing van met name het proportionaliteitsbeginsel, uit het sanctiesysteem gehaald. Ad (1) 4.3. Wat betreft dit eerste punt van kritiek heeft de Gemeente bij brief van 5 juli 2019 (zie hiervoor in 2.7) haar beleid - naar zij zelf stelt - verduidelijkt. Uit de brief volgt dat de TTO’s wel degelijk enige ruimte hebben om in het geval van bijzondere omstandigheden te kunnen afwijken van het voorgeschreven maatregelenprotocol. Ter zitting hebben de vertegenwoordigers van de Gemeente op vragen van de voorzieningenrechter, die kort gezegd erop waren gebaseerd dat deze ruimte zeer beperkt is, aldus gereageerd dat ook andere bijzondere omstandigheden dan in de brief opgesomd, een afwijking van het maatregelenprotocol kunnen rechtvaardigen. Dit standpunt komt erop neer dat de in de brief opgesomde gevallen niet limitatief, maar enuntiatief zijn bedoeld (dat wil zeggen dat niet uitsluitend in de gevallen die in de brief worden genoemd een afwijking van het maatregelenprotocol gerechtvaardigd kan zijn, maar ook in andere gevallen). Van de TTO’s wordt dan wél verwacht dat zij die afwijking motiveren, zodat deze toetsbaar is. Bovendien behoudt de Gemeente zich het recht voor zo nodig ook zelf sanctionerend op te treden tegen chauffeurs die verkeersovertredingen maken, aldus nog steeds (de vertegenwoordigers van) de Gemeente ter zitting. De TTO’s kunnen de Gemeente in voorkomend geval aan dit verduidelijkte – of, zoals eerder het geval lijkt, versoepelde - beleid houden. Onder deze omstandigheden legt het eerste bezwaar tegen het door de Gemeente voorgeschreven maatregelenprotocol inmiddels geen gewicht meer in de schaal. Weliswaar dient dit maatregelenprotocol nog steeds uitgangpunt te zijn voor de TTO’s bij de beoordeling van een door een chauffeur gemaakte overtreding, maar dat is niet ongerechtvaardigd. Dit protocol is immers een belangrijk middel geweest om de in het verleden op de taximarkt in Amsterdam ontstane misstanden (‘taxi-oorlog’) de kop in te drukken. Bovendien is inmiddels verduidelijkt dat het daarin voorgeschreven sanctiebeleid niet (meer) zonder enige afweging dient te worden toegepast, maar met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Aanvullend bezwaar ad (1) 4.4. Dit neemt niet weg dat aan het door de Gemeente voorgeschreven maatregelenprotocol nog wel een ander zwaarwegend bezwaar kleeft, namelijk de (soms zeer grote) ongelijkheid in bestraffing in het geval van een verkeersdelict tussen enerzijds de bij de TTO’s aangesloten chauffeurs, en anderzijds andere taxichauffeurs. Dit bezwaar is onder 2.5 van het vonnis van 12 maart 2019 wel genoemd, maar was toen geen zelfstandig element van de beoordeling omdat de desbetreffende TTO (Taxistad, in dit geding gedaagde onder 1) zich daarop toen niet als verweer heeft beroepen. 4.5. Het bezwaar is in dit geding wél als verweer naar voren gebracht. De twee gedagvaarde TTO’s (Taxistad en TAT) hebben, kort gezegd, aangevoerd dat de taximarkt in Amsterdam inmiddels is gewijzigd door toestroom van grote aantallen concurrerende chauffeurs (snorders en chauffeurs aangesloten bij Uber). Deze chauffeurs hebben een oneigenlijk concurrentievoordeel omdat dezelfde overtreding, als deze wordt gemaakt door een bij een TTO aangesloten chauffeur, als uitgangspunt wordt gesanctioneerd met inachtneming van het door de Gemeente voorgeschreven maatregelenprotocol (uitsluiting voor een week, of een maand, of permanent), terwijl een concurrerende, niet-aangesloten chauffeur eraf komt met een Mulderbeschikking van € 90. Taxistad en TAT erkennen dit bezwaar en vinden het, evenals de bij hen aangesloten chauffeurs, onoverkomelijk. Zij hebben daarin aanleiding gezien een alternatief maatregelenprotocol te ontwikkelen. Kort gezegd is dit gebaseerd op het protocol van de Gemeente, met dien verstande dat bagatelovertredingen (ter zitting werd als voorbeeld genoemd: een minuut stilstaan op het Leidseplein om vervoerde passagiers de gelegenheid te geven uit te stappen en af te rekenen) als bagatel worden bestraft, dus in beginsel met een financiële sanctie ter hoogte van een Mulderbeschikking. Zij hebben tevens aangevoerd dat de grootste taxicentrale in Amsterdam, TCA, hen hierin steunt. Zij hebben erkend dat twee andere TTO’s, Staxi en Taxi Direct, het maatregelenprotocol van de Gemeente volledig volgen en bij de Gemeente zelfs erop hebben aangedrongen sancties tegen hen te treffen. Zij voeren aan dat zij daardoor inmiddels klem zijn geraakt tussen de bij hen aangesloten chauffeurs en de Gemeente, en aldus in een onmogelijke positie zijn geraakt. 4.6. De Gemeente heeft ter zitting deze ongelijkheid erkend. Daarom heeft zij het voornemen het voorgeschreven maatregelenprotocol, met inachtneming van de huidige kaders, te actualiseren. Uitgangspunten daarbij zullen zijn dat gelijkheid in de sanctionering van TTO-chauffeurs en andere chauffeurs wordt nagestreefd; dat aan de TTO’s meer autonomie wordt gegeven bij het opleggen van sancties aan bij hen aangesloten chauffeurs; dat de ‘gouden vijf’ als zodanig vervalt; dat nog steeds een escalatieladder zal worden toegepast bij herhaalde misdragingen, en dat de controle op en de sanctionering van de TTO’s zal worden gewijzigd. De Gemeente streeft ernaar deze gewijzigde structuur te ontwikkelen in overleg met alle aangesloten TTO’s, de resultaten daarvan in november/december 2019 te publiceren en de gewijzigde normen in te voeren in april 2020 (maar wil niet op dit tijdschema worden vastgepind). In die tussentijd dienen alle aangesloten TTO’s het in de vergunning voorgeschreven maatregelenprotocol als uitgangspunt te blijven hanteren. Niet toegelaten wordt dus dat de twee in dit geding gedagvaarde TTO’s, Taxistad en TAT, hun eigen sanctiebeleid toepassen in de tijd die nodig is voor dit overleg, voor het opstellen van een gewijzigde verordening en de daarmee samenhangende uitvoeringsmaatregelen, alsmede voor een overgangsperiode voor invoering daarvan. Daardoor zou immers een nieuwe ongelijkheid ontstaan, in dit geval tussen deze twee TTO’s en de bij hen aangesloten chauffeurs, en de andere TTO’s en chauffeurs. In verband daarmee zal in de gewijzigde verordening en het daarmee samenhangende maatregelenprotocol een overgangsbepaling worden opgenomen die eerbiedigende werking inhoudt van het vóór de invoering geldende stelsel, aldus nog steeds de Gemeente. Dat laatste wil zeggen dat overtredingen die zijn begaan vóór de invoering van het gewijzigde sanctiestelsel, met inachtneming van het nu nog geldende stelsel moeten worden afgedaan, zoals dat inmiddels is verduidelijkt. 4.7. De TTO-structuur, in haar geheel bezien, is overwegend bestuursrechtelijk van aard. De civielrechtelijke (voorzieningen)rechter kan daarom uitsluitend in de verhouding TTO-chauffeurs rechtsbescherming bieden. Hij dient zich daarbij te richten naar het oordeel van de ter zake bevoegde bodemrechter, in dit geval het CBb. Bovendien komt aan het bestuur, in dit geval de Gemeente, een zekere beleidsvrijheid toe. 4.8. Tegen deze achtergrond wordt geoordeeld dat de huidige ongelijkheid in de afdoening van dezelfde overtreding, indien gemaakt door enerzijds een bij een TTO aangesloten chauffeur en anderzijds een daarbij niet aangesloten concurrent, welke ongelijkheid op zichzelf vaststaat, uit een oogpunt van rechtsgelijkheid inderdaad moeilijk aanvaardbaar is. Ter zitting heeft de Gemeente erkend dat met het oog daarop de door haar met controle belaste ambtenaren de instructie hebben gekregen in het geval van sommige verkeersovertredingen die op zichzelf onder de ‘gouden vijf’ vallen, maar in het concrete geval niettemin een bagatelkarakter dragen, met ingang van medio juli van dit jaar in beginsel geen rvb (rapport van bevindingen) meer op te maken. In plaats daarvan kunnen zij met een gewone strafrechtelijke afdoening volstaan. Daaraan is echter toegevoegd dat dit alleen geldt voor het geval de overtreding door een boa wordt geconstateerd; de politie voert haar eigen beleid. Bovendien geldt de nieuwe instructie aan de boa’s niet voor alle overtredingen, maar alleen voor sommige overtredingen. Deze kennelijk als een concessie aan de TTO’s en de bij hen aangesloten chauffeurs bedoelde beleidswijziging komt weliswaar tot op zekere hoogte tegemoet aan de kritiek die op het maatregelenprotocol is geuit, maar brengt anderzijds nieuwe ongelijkheden teweeg, al naar gelang de hoedanigheid van de ambtenaar die de overtreding constateert en de aard van die overtreding. In zoverre onderstreept de concessie juist dat nieuw beleid dringend noodzakelijk is, en dat de TTO’s en de bij hen aangesloten chauffeurs, totdat nieuw beleid is tot stand gekomen, zich in een onzekere, en uit een oogpunt van rechtsgelijkheid moeilijk te aanvaarden, positie bevinden. 4.9. De Gemeente onderkent dit echter en is doende nieuw beleid te ontwikkelen. Zij heeft bovendien inzicht gegeven in de mogelijke contouren daarvan en wil terecht alle TTO’s bij het formuleren van dit nieuwe beleid betrekken. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid eist de Gemeente op goede gronden dat, zolang dit nieuwe beleid niet is ontwikkeld en ingevoerd, alle TTO’s één lijn trekken in de sanctionering van bij hen aangesloten chauffeurs die verkeersovertredingen maken. Tegen deze achtergrond moeten de geconstateerde ongelijkheden niet, zoals de gedaagde TTO’s hebben gedaan, worden opgeheven door zonder overleg een eigen sanctiestelsel te ontwikkelen en dit nu al op eigen gezag toe te passen. Veeleer moet een redelijke en evenwichtige sanctionering van chauffeurs die verkeersovertredingen maken, worden gezocht in de inmiddels gebleken of geschapen mogelijkheid om bij die sanctionering rekening te houden met alle omstandigheden van het geval, mits dit gemotiveerd geschiedt (zie hiervoor in 4.3). Ad (2) 4.10. In het vonnis van 12 maart 2019 is als tweede bezwaar tegen de door de Gemeente opgezette sanctiestructuur aangemerkt dat de TTO’s in zoverre een eigen belang erbij hebben om de door de Gemeente voorgestelde sancties daadwerkelijk te treffen, dat zij anders het risico lopen zelf door de Gemeente te worden gesanctioneerd. Daarmee is onafhankelijkheid van de beoordelaar onvoldoende gewaarborgd. 4.11. Het gewicht van dit bezwaar is inmiddels aanzienlijk gerelativeerd omdat de Gemeente zich op het standpunt is gaan stellen dat het door haar voorgeschreven sanctiebeleid niet (meer) zonder enige afweging dient te worden toegepast, maar veeleer tot uitgangspunt dient voor de sanctionering van chauffeurs die overtredingen maken. De TTO’s zijn inmiddels bevoegd bij die sanctionering rekening te houden met alle omstandigheden van het geval. Voor zover dit leidt tot afwijking van het door de Gemeente in beginsel voorgeschreven maatregelenprotocol, rust op de TTO’s wél een motiveringsplicht. Op de hiervoor in 4.3 vermelde gronden berust dit verduidelijkte (of gewijzigde) beleid op redelijke gronden, met dien verstande dat de inmiddels aan het licht gekomen, hiervoor genoemde, gebreken daarvan, (nadere) aanpassing van het nu nog in beginsel voorgeschreven maatregelenprotocol vergen. Wat daarvan zij: bij de huidige stand van zaken kan niet langer worden gezegd dat de TTO’s tegenover de bij hen aangesloten chauffeurs louter als doorgeefluik fungeren ten opzichte van het door de Gemeente voorgeschreven sanctiebeleid. Zij hebben in dat opzicht een eigen bevoegdheid en verantwoordelijkheid. 4.12. Overigens is niet de civiele (voorzieningen)rechter, maar het CBb bevoegd te oordelen over het feit dat de Gemeente nog wél bestuurlijke sancties treft als de TTO’s het door de Gemeente in de vergunning voorgeschreven maatregelenprotocol niet langer als uitgangspunt aanvaarden (of als TTO’s systematisch bijzondere omstandigheden aanwezig zouden achten). Ad (3) 4.13. In de derde plaats is in het vonnis van 12 maart 2019 overwogen dat de Gemeente de Taxiverordening 2012 op 1 februari 2018 aldus heeft gewijzigd dat de taxivergunning van een bij een TTO aangesloten chauffeur van rechtswege is geschorst indien en voor zolang (zie artikel 2.17 lid 1onder d) “de aansluiting van vergunninghouder bij de TTO is geschorst”. Daardoor wordt aan chauffeurs de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen schorsing van een taxivergunning onthouden en wordt in beginsel elke mogelijkheid tot afweging van de omstandigheden van het geval en toepassing van met name het proportionaliteitsbeginsel, uit het sanctiesysteem gehaald. 4.14. De voorzieningenrechter van het CBb heeft echter in rov 4.6.2 van zijn vonnis van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:416, onder meer het volgende overwogen (zie voor een ruimer citaat hiervoor in 2.9): “[De Gemeente] heeft ter zitting verklaard dat het gewijzigde artikel 2.17, eerste en tweede lid, van de Taxiverordening zo wordt toegepast dat wanneer een chauffeur door zijn of haar TTO is geschorst dan wel uitgesloten, die chauffeur door verweerder per e-mail op de hoogte wordt gesteld van de schorsing van rechtswege dan wel het verval van rechtswege van de Taxxxivergunning. De voorzieningenrechter acht het goed denkbaar dat het College, voortbouwend op (de onderdelen 2.5 en 2.8 van) zijn uitspraak van 27 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:634), een dergelijke e-mail of een vergelijkbaar schriftelijk bericht gelijk zal stellen met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter In de zaak tegen Taxistad en TAT 5.1. weigert de gevraagde voorzieningen, 5.2. veroordeelt de taxichauffeurs in de proceskosten aan de zijde van Taxistad en TAT tot op heden begroot op € 639,- aan griffierecht en € 490,- aan salaris gemachtigde, 5.3. verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskosten uitvoerbaar bij voorraad. In de zaak tegen de Gemeente 5.4. verklaart zich onbevoegd om van de primaire vordering kennis te nemen, 5.5. weigert de subsidiair en meer subsidiair gevraagde voorzieningen, 5.6. veroordeelt de taxichauffeurs in de proceskosten aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op € 639,- aan griffierecht en € 980,- aan salaris advocaat, 5.7. veroordeelt de taxichauffeurs in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 157,- voor salaris advocaat, te vermeerderen met € 82,- en de kosten van het betekeningsexploot ingeval betekening van dit vonnis plaatsvindt, 5.8. verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskosten en nakosten uitvoerbaar bij voorraad. Dit vonnis is gewezen door mr. F.B. Bakels, voorzieningenrechter, bijgestaan door mr. B.P.W. Busch, griffier, en is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2019. type: Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. coll: BB 4.16. Uit het vorenstaande volgt dat de drie bezwaren die in het vonnis van 12 maart 2019 ten grondslag lagen aan het oordeel dat sprake was van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming van de betrokken chauffeurs, inmiddels niet langer gelden. Niet langer kan dus worden gezegd dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke systeem van rechtsbescherming van de betrokken chauffeurs. 4.17. De slotsom is dat begrip kan worden opgebracht voor het feit dat de beide in dit geding gedagvaarde TTO’s aanvankelijk een eigen, alternatief, maatregelenprotocol hebben ontwikkeld. Maar niet juist is dat zij daaraan willen vasthouden nadat inmiddels is verduidelijkt (of gewijzigd) dat zij bij de toepassing van het in de vergunning voorgeschreven maatregelenprotocol de ruimte hebben om rekening te houden met alle omstandigheden van het geval, en nadat de Gemeente alsnog rechtsbescherming is gaan bieden tegen de aanvankelijk automatische schorsing van een taxivergunning in geval van een schorsing van de aansluiting van een chauffeur bij een TTO. In de zaak tegen de beide gedagvaarde TTO’s 4.18. De eisende taxichauffeurs hebben, afgezien van het vorenstaande, ook nog een groot aantal andere gronden voor hun vorderingen aangevoerd. Deze zullen nu achtereenvolgens worden behandeld. Artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM 4.19. De op artikel 1 EP gebaseerde grond wordt aldus verstaan dat de Gemeente, door de toepassing te verlangen van het door haar ontwikkelde maatregelenprotocol in de relatie tussen de TTO’s en de bij hen aangesloten chauffeurs, onaanvaardbaar inbreuk maakt op de contractvrijheid van laatstgenoemden. 4.20. Dit standpunt faalt reeds op de grond dat, al aangenomen dat de Gemeente, door te handelen zoals zij doet, inderdaad onaanvaardbaar inbreuk zou maken op de contractvrijheid van de TTO’s en de bij hen aangesloten chauffeurs, zij aldus geen inbreuk zou maken op een eigendomsrecht in de zin van artikel 1 EP. (Het beginsel van) contractvrijheid is immers niet een eigendomsrecht in de bedoelde zin. Artikel 3 Richtlijn 93/13/EEG in verbinding met artikel 6:248 BW 4.21. De op artikel 3 Richtlijn 93/13/EEG in verbinding met artikel 6:248 BW gebaseerde grondslag van de vordering wordt aldus opgevat dat de Gemeente, door voor te schrijven dat het door haar ontwikkelde maatregelenprotocol onderdeel uitmaakt van de aansluitingsovereenkomst tussen de TTO’s en de bij hen aangesloten chauffeurs, een oneerlijk beding maakt of voorschrijft, dan wel een onredelijk bezwarende algemene voorwaarde. Mede daarom is het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar dat de Gemeente, in haar relatie tot de TTO’s, hen aan dit maatregelenprotocol wil houden, aldus nog steeds de taxichauffeurs. 4.22. De eerstvermelde grond faalt reeds omdat de Richtlijn oneerlijke contractsbedingen en de regeling van de algemene voorwaarden in het burgerlijk wetboek, beide de rechtsverhouding betreffen tussen de gebruiker van de desbetreffende voorwaarden of bedingen en diens wederpartij/consument. De onderhavige grondslag van de vordering heeft niet op deze verhouding betrekking, maar op de rechtsverhouding tussen de Gemeente en de desbetreffende TTO’s. Voorts zijn de TTO’s geen consumenten, evenmin als de bij hen aangesloten chauffeurs. Zij kunnen daarmee ook niet op één lijn worden gesteld. De TTO’s en de chauffeurs handelen in hun onderlinge verhouding immers in de uitoefening van hun bedrijf of beroep. Bovendien hangt de rechtsverhouding tussen de TTO’s en de chauffeurs nauw samen met de rechtsverhouding tussen de TTO’s en de Gemeente waarin laatstgenoemde, handelend in haar hoedanigheid, het algemeen belang van een goed verlopend taxivervoer wil regelen. In deze samenhangende rechtsverhoudingen is het maatregelenprotocol (nu nog) een belangrijke schakel. Om deze redenen is er (ook) geen grond om reflexwerking te aanvaarden van de normen waarop de chauffeurs zich beroepen. 4.23. Uit het vorenstaande volgt dat en waarom ook de laatstvermelde grondslag (betreffende de beperkende werking van de maatstaven van redelijkheid en billijkheid) geen doel treft. Artikelen 6 EVRM, 14 IVBPR en 1 lid 2 Sr 4.24. De gronden van de vordering die worden ontleend aan de artikelen 6 EVRM, 14 IVBPR en 1 lid 2 Sr worden aldus samengevat dat de publiekrechtelijke lasten onder dwangsom die de Gemeente heeft opgelegd aan de beide gedaagde TTO’s, onrechtmatig zijn, want in strijd met het vonnis van 12 maart 2019. Het nu nog voorgeschreven maatregelenprotocol mag niet langer worden gehanteerd. Verder is de Gemeente voornemens dit protocol te vervangen door een ander protocol, dat echter alleen betrekking zal hebben op overtredingen die na invoering van het nieuwe protocol worden begaan. Daardoor wordt rechtsongelijkheid in het leven geroepen. Bovendien is de invoering van de TTO-structuur niet noodzakelijk geweest. Verder is het maatregelenprotocol dat de Gemeente heeft verbonden aan vergunningverlening, aan te merken als een criminal charge. Ten slotte zijn de maatregelen in het protocol niet proportioneel en ontberen de chauffeurs een adequate rechtsbescherming. 4.25. De civiele (voorzieningen)rechter is niet bevoegd om te oordelen over de stelling dat de publiekrechtelijke lasten onder dwangsom die de Gemeente heeft opgelegd aan de beide gedaagde TTO’s, onrechtmatig zijn opgelegd. Uitsluitend de bij wet aangewezen bestuursrechter, het CBb, komt die bevoegdheid toe. Het is dan ook ten overvloede dat wordt overwogen dat deze lasten onder dwangsom niet in strijd zijn met het vonnis van 12 maart 2019. Dat is reeds het geval omdat aan de Gemeente in dat vonnis geen bevel of verbod is opgelegd; bovendien heeft een in kort geding gewezen vonnis geen (positief) gezag van gewijsde. Overigens volgt uit hetgeen hiervoor in beide zaken is overwogen, meer in het bijzonder in 4.9, dat het uitvaardigen van de last onder dwangsom niet in strijd is met dit vonnis. 4.26. De hierop voortbouwende grond dat het nu nog voorgeschreven maatregelenprotocol niet langer mag worden gehanteerd, leidt dus evenmin tot toewijzing van de vordering. 4.27. De omstandigheid dat de Gemeente voornemens is dit protocol te vervangen door een ander protocol, dat echter alleen betrekking zal hebben op overtredingen die na invoering van het nieuwe protocol worden begaan, leidt inderdaad tot ongelijkheid, of houdt deze in stand (zie hiervoor in 4.6). Deze omstandigheid leidt echter op de hiervoor in 4.9 vermelde gronden niet ertoe dat enigerlei maatregel zal worden getroffen. Ook deze grondslag van de vordering treft dus geen doel. 4.28. De stelling dat de invoering van de TTO-structuur niet noodzakelijk is geweest leidt, ook indien juist, niet tot de conclusie dat de Gemeente in strijd heeft gehandeld met de artikelen 6 EVRM, 14 IVBPR of 1 lid 2 Sr. 4.29. Anders dan de chauffeurs aanvoeren is het maatregelenprotocol dat de Gemeente heeft verbonden aan vergunningverlening, niet aan te merken als een criminal charge. 4.34. Uit al het hiervoor overwogene volgt dat geen juridische gronden bestaan om de vordering, voor zover tegen de beide gedagvaarde TTO’s gericht, toe te wijzen. Niettemin hebben deze TTO’s ter zitting het standpunt ingenomen dat zij de vorderingen van de taxichauffeurs steunen. Uit de door hen in dit verband gegeven toelichting blijkt echter dat het motief voor deze opstelling is dat zij uitvoering willen geven aan hun eigen alternatieve maatregelenprotocol totdat de Gemeente in overleg met alle TTO’s een nieuw sanctiebeleid heeft geformuleerd. Uit het vorenstaande volgt dat zij deze vrijheid niet hebben. In dit licht wordt hun voormelde processuele opstelling als voorwaardelijk aangemerkt, in die zin dat zij de vorderingen van de chauffeurs steunen onder voorwaarde dat het hun vrijstaat hun eigen alternatieve maatregelenprotocol te hanteren. Nu deze voorwaarde niet is vervuld zal de vordering, voor zover gericht tegen de beide gedagvaarde TTO’s, worden afgewezen. Als de in het ongelijk gestelde partijen zullen de chauffeurs in de proceskosten worden veroordeeld. Voor de goede orde wordt nog opgemerkt dat het de TTO’s uiteraard vrijstaat de rechten die zij aan deze kostenveroordeling ontlenen, niet uit te oefenen. In de zaak tegen de Gemeente 4.35. De primaire vordering, die inhoudt dat de Gemeente op straffe van een dwangsom moet worden bevolen de bestuurlijke handhaving jegens Taxistad en TAT op te schorten, is bestuursrechtelijk van aard. De civiele (voorzieningen)rechter is onbevoegd hierover te oordelen. De subsidiaire vordering houdt in dat het de Gemeente op straffe van een dwangsom moet worden verboden de aan de chauffeurs opgelegde lasten onder dwangsom ten uitvoer te leggen. Deze vordering is in wezen een herhaling van de aan het CBb voorgelegde vordering, waarover in het hiervoor in 2.9 en 4.14 aangehaalde vonnis al – negatief – is beslist. Nieuwe feiten of omstandigheden zijn niet aan de vordering ten grondslag gelegd. Het is in strijd met een goede procesorde, en met het verbod van herhaling, deze vordering nu andermaal aan een andere rechter voor te leggen. De subsidiaire vordering wordt dus afgewezen. De meer subsidiaire vordering houdt in een voorziening te treffen die de voorzieningenrechter in goede justitie zal vermenen te behoren. Uit al hetgeen in beide zaken, en meer specifiek in de zaak tegen Taxistad en TAT, is overwogen, volgt dat daartoe geen aanleiding bestaat. Ook deze vordering wordt dus afgewezen. 4.36. De taxichauffeurs zullen als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld.