ECLI:NL:RBAMS:2018:5403

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 17/4197 en AMS 18/680 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2018 in de zaak tussen [eiseres] , te Amsterdam, eiseres (gemachtigde: mr. H.A. de Graaf), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder (gemachtigde: mr. F. Hummel). Bij besluit van 18 oktober 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.250,- wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht. Bij besluit van 28 juni 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Bij besluit van 14 november 2016 (het primaire besluit II, hierna: het bestreden besluit II) heeft verweerder het verzoek van eiseres tot vrijstelling van de inburgeringsplicht afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. In de nadere gronden van bezwaar van 26 november 2017 heeft eiseres verweerder verzocht het bezwaar op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank door te zenden als rechtstreeks beroep. Met de brief van 12 december 2017 heeft verweerder hiermee ingestemd. Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank: in de zaak met kenmerk AMS 17/4197: verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond; vernietigt het bestreden besluit I; herroept het primaire besluit I, bepaalt dat de boete wordt gesteld op € 200,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit I; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.004,-. in de zaak met kenmerk AMS 18/680: - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2018. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. BIJLAGE Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 5:41 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Artikel 5:46 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 2. het bestuursorgaan stemt, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Wet inburgering (Wi) Artikel 3 1. Inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die: a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft (…) Artikel 5 1. In afwijking van artikel 3 is niet inburgeringsplichtig degene die: (…) c. beschikt over een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen diploma, certificaat of ander document; (…) 3 De inburgeringsplichtige die beschikt over een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen diploma, certificaat of ander document, waaruit blijkt dat hij reeds beschikt over een deel van de vaardigheden en kennis, bedoeld in artikel 7, is vrijgesteld van de verplichting om dat deel van die kennis of vaardigheden te verwerven. 4 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent: a. verdere gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de inburgeringsplicht; (…) Artikel 7 1. De inburgeringsplichtige verwerft binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving. 2 De inburgeringsplichtige heeft aan de inburgeringsplicht voldaan indien hij: a. het door Onze Minister vastgestelde examen heeft behaald, of b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, heeft behaald. (…) Artikel 31 1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7, derde lid, of van de krachtens artikel 7, vierde lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, aan de inburgeringsplicht heeft voldaan. (…) Artikel 32 Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog aan de inburgeringsplicht moet voldoen. Artikel 34 1. De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan: a. € 1250 voor het niet naleven van artikel 7, eerste lid. (…) Besluit inburgering (Bi) Artikel 2.3 1. Niet inburgeringsplichtig is degene die beschikt over: a. het inburgeringsdiploma; b. een op wettelijke basis uitgereikt diploma of getuigschrift van afronding van een opleiding van wetenschappelijk onderwijs, hoger beroepsonderwijs, algemeen voortgezet onderwijs, of middelbaar beroepsonderwijs vanaf niveau 2, na onderwijs te hebben gevolgd in de Nederlandse taal; (…) 2 Bij regeling van Onze Minister kan worden voorzien in vrijstelling van de inburgeringsplicht op grond van andere diploma’s, certificaten of documenten dan genoemd in het eerste lid. Regeling inburgering (Ri) Artikel 2.2d Van de verplichting om mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal te verwerven en het betreffende onderdeel van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 3.9, eerste lid, onderdelen a, b, c of d, van het besluit te behalen is vrijgesteld de degene die beschikt over een certificaat dat is afgegeven ter afronding van het examenonderdeel lezen, schrijven, luisteren respectievelijk spreken van het staatsexamen Nederlands als tweede taal, alsmede degene die beschikt over een diploma van het examen Nederlands als tweede taal. ECLI:NL:RBAMS:2017:10206. Bestuurlijke procedure 1.1. Eiseres heeft de nationaliteit van Koeweit en verblijft in Nederland op grond van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. 1.2. Bij brief van 30 augustus 2013 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is en dat zij vóór 19 juni 2016 moet voldoen aan haar inburgeringsplicht. Bij brief van 18 februari 2016 heeft verweerder meegedeeld dat eiseres nog niet heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht en dat haar inburgeringstermijn op 14 augustus 2016 stopt. 1.3. Bij brief van 15 augustus 2016 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat hij het voornemen heeft haar een boete op te leggen van € 1.250,-, omdat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht, en dat zij tot 14 augustus 2018 de tijd krijgt om haar inburgeringsdiploma te halen. Verweerder heeft vervolgens op 18 oktober 2016 het primaire besluit I genomen. Verweerder heeft eiseres’ bezwaar hiertegen ongegrond verklaard. 1.4. Bij brief van 20 september 2016 heeft eiseres verweerder verzocht om vrijstelling van haar inburgeringsplicht. Met het bestreden besluit II van 14 november 2016 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Het hiertegen gemaakte bezwaar is opgevat als beroepschrift. 1.5. Op 30 augustus 2017 heeft eiseres het inburgeringsexamen gehaald. Gronden van beroep 2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij intensief bezig is geweest met het leren van de Nederlandse taal en met het opdoen van kennis van de Nederlandse samenleving, door middel van theorievakken en praktijkervaring. Ter onderbouwing hiervan heeft zij in de bezwaarfase verschillende certificaten en documenten overgelegd. Verder heeft eiseres vrijwilligerswerk verricht en heeft zij sinds eind 2015 via COC op Nederlandse scholen in de Nederlandse taal voorlichting gegeven. Op basis van de overgelegde stukken heeft eiseres mogen concluderen dat zij aan de inburgeringsvoorwaarden voldeed en had zij moeten worden vrijgesteld van de inburgeringsplicht. Verweerder had deze omstandigheden ook moeten betrekken bij de beoordeling van de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid en de boete op nihil moeten stellen. Doordat zij volledig is ingeburgerd heeft zij namelijk voldaan aan het doel van de Wet inburgering (Wi). Eiseres ziet verder niet in waarom enkel opleidingen aan instellingen met het BOW-keurmerk in de staffel meetellen, terwijl de lening wel voor opleidingen aan andere instellingen kan worden gebruikt en ook is gebruikt. Door bij het bepalen van de hoogte van de boete gebruik te maken van de staffel houdt verweerder ten onrechte geen rekening met de individuele omstandigheden van eiseres. Verweerder heeft tot slot ten onrechte niet alle relevante financiële omstandigheden meegenomen in deze zaak. Het bedrag dat eiseres aan lening en boete moet betalen zijn in dit geval onevenredig en disproportioneel tot het inkomen van eiseres en tot de overtreding. Oordeel van de rechtbank 3. De rechtbank overweegt dat eiseres in bezwaar een aantal verklaringen en certificaten heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij: op 19 mei 2014 het onderdeel schrijven heeft behaald van het staatsexamen NT 2, programma 2; op 22 maart 2016 het onderdeel spreken heeft behaald van het staatsexamen NT 2, programma 2; van 17 februari 2014 tot 17 april 2014 de VU-NT2 (Nederlands als tweede taal) cursus Dag Intensief niveau 1 heeft gevolgd en hiervoor is geslaagd; van 6 mei 2014 tot 3 juli 2014 de VU-NT2 cursus Dag Intensief niveau 2 heeft gevolgd en hiervoor is geslaagd. Haar niveau was voor het onderdeel ‘lezen’ op weg naar B1 en voor de onderdelen ‘luisteren’, ‘schrijven’ en ‘spreken’ B1; van 1 september 2014 tot 30 juni 2015 het ‘Taal- en Schakeltraject’ heeft gevolgd aan de Hogeschool van Amsterdam en dat zij voldoendes heeft behaald op Engels, biologie en Hbo-vaardigheden; van 2 november 2015 tot 18 december 2015 heeft deelgenomen aan een taalcursus Nederlands van 204 uur aan het Instituut voor Nederlands Taalonderwijs en Taaladvies van de Universiteit van Amsterdam (UvA) op het niveau 4; van 20 januari 2016 tot en met 23 maart 2016 heeft deelgenomen aan de cursus Spreken en Schrijven voor vergevorderden van 25 uur binnen de hierboven genoemde instelling, dat zij aan alle verplichtingen heeft voldaan en goede vorderingen heeft gemaakt; op 26 juli 2016 is geslaagd voor de opleiding Onderzoek NT2 in het kader van het onderzoek op grond van artikel 7.28 van de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek aan de Hogeschool Rotterdam, waardoor eiseres het bewijs heeft geleverd van voldoende beheersing van de Nederlandse taal voor het met vrucht kunnen volgen van onderwijs. Het verzoek om vrijstelling 4.1. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing van het verzoek om vrijstelling van de inburgeringsplicht in het verweerschrift gedeeltelijk gegrond verklaard. Bij haar bezwaarschrift heeft eiseres twee certificaten overgelegd waaruit blijkt dat zij geslaagd is voor de onderdelen schrijven en spreken van het staatsexamen Nederlands als tweede taal (NT2). De overige documenten die eiseres bij haar bezwaarschrift heeft gevoegd leiden niet tot een verdere vrijstelling van de inburgeringsplicht. Omdat zij de overige drie onderdelen van het inburgeringsexamen pas heeft gehaald na het verstrijken van de inburgeringstermijn, is eiseres niet tijdig ingeburgerd. 4.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres terecht heeft vrijgesteld van de onderdelen schrijfvaardigheid en spreekvaardigheid van het inburgeringsexamen omdat zij binnen de inburgeringstermijn is geslaagd voor de onderdelen schrijven en spreken van het staatsexamen NT2. Omdat eiseres de hierop betrekking hebbende stukken in bezwaar heeft overgelegd, heeft verweerder het gebrek in het primaire besluit pas in de heroverwegingsfase kunnen herstellen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit gebrek met het verweerschrift dan ook tijdig hersteld. 4.3. Ten aanzien van het verzoek om vrijstelling van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen is de rechtbank met verweerder van oordeel dat eiseres strikt genomen niet valt onder de vrijstellingsmogelijkheden die de Wi en het Besluit inburgering (Bi) bieden (artikel 5 van de Wi en artikel 2.3, eerste lid, onder b, van het Bi). In navolging van de uitspraak van deze rechtbank van 8 december 2017 overweegt de rechtbank dat in het tweede lid van artikel 2.3 van het Bi echter bewust ruimte is gehouden voor andersoortige vrijstellingen van het inburgeringsvereiste dan de vrijstellingen die tot op heden in de Wi en het Bi zijn opgenomen en uitgewerkt. In dit tweede lid is immers bepaald dat bij regeling van Onze Minister kan worden voorzien in vrijstelling van de inburgeringsplicht op grond van andere diploma’s, certificaten of documenten dan genoemd in het eerste lid. Niet is gebleken dat er op dit moment een regeling tot stand is gekomen. Anders dan in voornoemde uitspraak, waar de betrokkene de propedeusebul van de opleiding Nederlandkunde van de Universiteit van Leiden had behaald, is de rechtbank van oordeel dat de door de regelgever ingebouwde ruimte, niet is bedoeld voor situaties zoals aan de orde in de voorliggende zaak. Daarvoor zijn de door eiseres overgelegde documenten onvoldoende zwaarwegend. Het beroep tegen de afwijzing van vrijstelling van de overige drie onderdelen van het inburgeringsexamen is dan ook ongegrond. 4.4. Het beroep tegen het bestreden besluit II is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding. De bestuurlijke boete - de omvang van het geding 5. De rechtbank overweegt dat eiseres in beroep naast de gronden tegen de opgelegde boete ook gronden heeft aangevoerd tegen het terugbetalen van de lening. Zoals de gemachtigde van verweerder op de zitting heeft aangevoerd, is de beslissing over de terugbetalingsverplichting van de lening eerst in het besluit van 19 oktober 2017 genomen. Daarin is vastgesteld welk bedrag eiseres per maand moet terugbetalen. Weliswaar is in het primaire besluit I het terugbetalen van de lening aangestipt, maar tegelijkertijd is vermeld dat dit nu nog niet aan de orde was. Dit betekent dat de terugbetalingsverplichting van de lening buiten de omvang van deze procedure valt. De rechtbank zal hierna dus alleen ingaan op de opgelegde boete. - de overtreding 6.1. Eiseres heeft een verblijfsvergunning asiel, zodat zij op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a van de Wi inburgeringsplichtig is. Op grond van artikel 7, eerste lid van de Wi heeft de inburgeringsplichtige aan de inburgeringsplicht voldaan indien hij het door verweerder vastgestelde examen heeft behaald, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, van de Wi, heeft behaald. Het gaat in dat artikel om het beschikken over een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen diploma, certificaat of ander document. Zoals hiervoor onder 4.3 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat de door eiseres overgelegde documenten hier niet onder worden geschaard. Dat eiseres, zoals zij stelt, volledig is ingeburgerd omdat zij heeft voldaan aan het doel van de Wi, volgt de rechtbank daarom niet. Verder is van een tijdig, dus voor afloop van de inburgeringstermijn, ingediend verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn niet gebleken. 6.2. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een overtreding, omdat eiseres niet binnen drie jaar is ingeburgerd. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi in beginsel gehouden is om aan eiseres een boete op te leggen. - het beroep op de Procedurerichtlijn 7.1. Eiseres voert aan dat de opgelegde boete in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Met het bestreden besluit wordt de integratie van eiseres belemmerd en wordt het nuttig effect aan de Procedurerichtlijn (Richtlijn 2013/32/EU) ontnomen. Zij doet daarbij een beroep op het arrest P. en S., van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 4 juni 2015 (JV 2015/208). 7.2. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres zich niet met succes op dit arrest beroepen, omdat zij – anders dan P. en S. – niet de status van langdurig ingezeten derdelander bezit. Verder is de Procedurerichtlijn er ook op gericht om integratie van asielzoekers in lidstaten tot stand te brengen. Naar het oordeel van de rechtbank werkt het opleggen van een boete in zoverre niet contraproductief. De boete ontneemt dus niet het nuttig effect aan de Procedurerichtlijn. Het aangevoerde leidt dan ook niet tot het oordeel dat van de oplegging van de boete moet worden afgezien. - de hoogte van de boete 8.1. De rechtbank overweegt dat uit artikel 34 van de Wi, gelezen in samenhang met artikel 5:46 tweede lid, van de Awb volgt dat verweerder de hoogte van de boete moet afstemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en eventuele andere omstandigheden. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het voorgaande volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 8.2. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder zich, onder verwijzing naar de NT2-certificaten, de gevolgde uren aan opleiding en het aantal examenpogingen op het standpunt gesteld dat de boete gematigd moet worden tot € 375,-. De rechtbank is van oordeel dat reeds hierom het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit I moet worden vernietigd. 8.3. De rechtbank zal onderzoeken of de door verweerder aan eiseres opgelegde boete evenredig is. 8.4. De rechtbank overweegt dat verweerder beleid voert over de matiging van de boete. Uit dit beleid blijkt dat de boete kan worden gematigd afhankelijk van het aantal door de inburgeringsplichtige gevolgde cursusuren bij een instelling met het BOW keurmerk en deelname aan het inburgeringsexamen en het aantal examenpogingen. De rechtbank acht dit beleid niet in strijd met de Wi en de daarop gestoelde regelgeving en, met het oog op het waarborgen van de kwaliteit van het onderwijs, ook niet onredelijk. Tussen partijen is niet in geschil dat de door eiseres gevolgde cursussen geen BOW keurmerk dragen. De rechtbank is evenwel van oordeel dat eiseres met alle – deels op de universiteit gevolgde – cursussen en het door haar verrichte vrijwilligerswerk op scholen blijk heeft gegeven van een dusdanige inzet, dat dit moet leiden tot verdere matiging van de boete dan de door verweerder op de zitting genoemde € 375,-. De inspanningen van eiseres leiden tot een verminderde mate van verwijtbaarheid, waarin de rechtbank een rechtvaardiging ziet om de boete op € 200,- te stellen. Eiseres heeft geen financiële stukken overgelegd, zodat haar beroep op financiële omstandigheden niet slaagt. Daarnaast is tijdens de zitting gebleken dat eiseres betaalde arbeid verricht. De rechtbank is dan ook van oordeel dat met de boete van € 200,- recht wordt gedaan aan de inspanningen van eiseres en de omstandigheden waarin zij verkeert en acht deze dan ook evenredig. - het beroep op artikel 4:84 van de Awb 8.5. Dat verweerder bij de besluitvorming op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van het Besluit inburgering volgt de rechtbank niet, nu dit geen beleid betreft. - het vertrouwensbeginsel 8.6. Eiseres heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Eiseres heeft bij het UAF, de organisatie die vluchtelingen ondersteunt bij studie en werk, een contactpersoon gekregen die ook eiseres’ post van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) ontving. Deze contactpersoon had aangegeven dat als eiseres hoger onderwijs ging volgen, zij niet inburgeringsplichtig was. Verder staat in de cijferlijst van het Taal- en schakeltraject studiejaar 2014-2015 van de Hogeschool van Amsterdam dat de student uitsluitend toelaatbaar is tot het HBO wanneer zij het diploma van het Staatsexamen NT2, dat van hoger niveau is dan het inburgeringsexamen, kan overleggen. 9. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen. De rechtbank stelt de boete vast op € 200,-. Dit bedrag moet door eiseres worden betaald aan verweerder wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht. 10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Indien aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.