ECLI:NL:RBAMS:2017:9778

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: 16/4814, 16/4832, 16/4833, 16/4834, 16/4836, 16/4924, 16/4957, 16/4958, 16/7892, 16/7899, 16/7900, 16/7901, 16/8070, 16/8071, 17/272, 17/441, 17/447, 17/1175 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2017 in de zaken tussen [persoon] , te Enkhuizen, [persoon 1] , te IJmuiden, [persoon 2] , te Mijdrecht, [persoon 3] , te Landsmeer, [persoon 4] , te Purmerend, [persoon 5] , te Amsterdam, (gemachtigde: mr. A. Lange), [persoon 6] , te Purmerend, (gemachtigde: mr. P. Bots), [persoon 7] , te Purmerend, (gemachtigde: mr. H.A. van Dalsen), [persoon 8] , te Santpoort-Noord, (gemachtigde: mr. F.N. Decossaux), eisers en het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde: mr. C.M. Wijmans). Bij diverse besluiten van begin februari 2016 heeft verweerder eisers meegedeeld dat hun persoonlijke toelage is verlengd tot 1 januari 2017. Bij besluiten van 12 mei 2016 (de primaire besluiten I) heeft verweerder de hiervoor genoemde besluiten van begin februari 2016 ingetrokken en bepaald dat eisers tot 1 januari 2017 een persoonlijke toelage blijven ontvangen. Bij besluiten van 17 juni 2016 (de bestreden besluiten I) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Bij besluiten van 23 mei 2016 (de primaire besluiten II) heeft verweerder aan eisers met ingang van 1 juni 2016 een Toelage Overgangsrecht (TOR) toegekend. Deze bestaat uitsluitend uit de eindejaarsuitkering (TOR 1). Eisers komen niet in aanmerking voor TOR 2. Bij besluiten van 10 november 2016 (de bestreden besluiten II) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten I en II beroepen ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend. De zaken van eisers [persoon] , [persoon 1] , [persoon 2] , [persoon 3] , [persoon 6] en [persoon 7] zijn behandeld op de zitting van 20 december 2016. Eiseres [persoon 6] was daar niet aanwezig. De overige eisers waren aanwezig op de zitting, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. C.M. Wijmans. Daarnaast waren namens verweerder aanwezig [de man] , [afdelingshoofd] , en [de heer] , P&O-adviseur. De rechtbank heeft de behandeling van de zaken heropend en doorverwezen naar de meervoudige kamer. De zaken van eisers zijn daar gevoegd behandeld op 11 oktober 2017. Eiser [persoon 2] was niet aanwezig. De overige eisers waren aanwezig op de zitting, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. C.M. Wijmans. Daarnaast waren namens verweerder aanwezig[de man] , [afdelingshoofd] , en [de heer] , P&O-adviseur. De zaken van eisers [persoon 9] en [persoon 10] zijn gevoegd behandeld met de overige zaken op de zitting van 11 oktober 2017. De rechtbank heeft aanleiding gezien deze zaken elk in een aparte uitspraak te beoordelen. 15. Allereerst merkt de rechtbank het volgende op. In al deze zaken heeft gemachtigde mr. A. Lange (hierna: Lange) de meest uitvoerige beroepsgronden aangevoerd, zowel schriftelijk als mondeling ter zitting. Mede tegen die achtergrond hebben de andere gemachtigden, zonder uitzondering, ter zitting te kennen gegeven zich bij het door Lange verwoorde standpunt aan te sluiten. De gemachtigden hebben eveneens bevestigd het standpunt van Lange en de verschillende beroepsgronden over te nemen ten behoeve van de door hem/haar bijgestane eiser/eiseres. Aldus kan en zal de rechtbank in het navolgende de kwesties die in deze zaak voor de respectieve eisers aan de orde zijn, gezamenlijk behandelen aan de hand van hetgeen door Lange is uiteengezet. Standpunten van partijen over de intrekking van hun toelagen (besluiten I) 16. Eisers hebben ten eerste aangevoerd dat de toelage die zij ontvingen in de loop der jaren deel is gaan uitmaken van hun bezoldiging. Verweerder had deze niet zo maar mogen intrekken. Intrekking mag volgens de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (de CRvB) alleen wanneer sprake is van min of meer bijzondere omstandigheden (uitspraak van de CRvB van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:BK4769). Die bijzondere omstandigheden heeft verweerder niet of onvoldoende aangetoond. 17. Eisers hebben verder verwezen naar de brieven van 22 september 2014 en 28 maart 2013. Hierin is aan hen meegedeeld dat hun werkzaamheden en arbeidsvoorwaarden niet zouden veranderen en dat hun rechten ongewijzigd zouden blijven. Eisers hebben hiermee een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. 18. Ten slotte zijn eisers van mening dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid. De toelagen zijn voor onbeperkte tijd toegekend en maakten deel uit van hun bezoldiging. Verweerder heeft onvoldoende rekening met hun belangen gehouden. 19. Verweerder heeft het volgende gesteld. Het project Handhaving NRGA was bedoeld om alle bestaande toeslagen NRGA-conform te maken en gelijke bezoldiging voor gelijke functies te bewerkstelligen. Volledige compensatie was niet de bedoeling, omdat er dan ongelijkheid bleef bestaan. Daarom is het niet van belang of de vergoeding die het huidige NRGA biedt in voldoende mate overeenkomt met de voormalige buitensporige vergoeding. Van belang is echter dat er een afbouwregeling van een half jaar is gegeven en dat het huidige NRGA compensatie naar werkelijk gewerkte uren biedt. De afbouwregeling van drie jaar uit de NRGA is bedoeld voor stopzetting/verlaging van NRGA-conforme toelagen, niet voor de afwijkende toelagen, zoals die van eisers. Op de salarisstroken stond dat het een persoonlijke toelage betrof. Dat was geen toelage conform het toen geldende ARA. Eisers wisten dat. Verweerder hoeft niet tot het einde van de dienstverbanden deze niet correcte toelage te blijven uitbetalen. Er is geen schriftelijke, ondubbelzinnige toezegging gedaan; eisers mochten er dus niet op vertrouwen dat de toelage tot het einde van hun dienstverband uitbetaald zou worden. Sterker nog, eisers wisten dat de toelage niet NRGA-conform was en dus kon eindigen. Oordeel van de rechtbank over de intrekking van de toelagen (besluiten I) 20. Kenmerkend voor de ambtelijke rechtsverhouding is het feit dat de overheidswerkgever eenzijdig rechtspositionele besluiten kan nemen. Een eenzijdige wijziging van arbeidsvoorwaarden is dan ook toegestaan, mits daarbij het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel niet worden geschonden en er een behoorlijke belangenafweging plaatsvindt. 21. De rechtbank is van oordeel dat het belang van verweerder om de toelagen die eisers ontvangen NRGA-conform te maken op zichzelf al een bijzondere omstandigheid is die intrekking van de toelage rechtvaardigt. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 30 maart 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1346), waarin de CRvB gelijkluidend heeft geoordeeld over de uniformering van rechtspositieregelingen bij de Nationale Politie. 22. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Aan de brieven van 28 maart 2013 en 22 september 2014 kan niet het gewicht worden toegekend dat eisers daaraan willen toekennen. Deze brieven zijn verstuurd in het kader van de reorganisatie van de toenmalige DWI. Alleen al om die reden kunnen die brieven niet worden gezien als een toezegging in het kader van het NRGA-conform maken van de vele toelagen die bij de gemeente Amsterdam voorkwamen. 23. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel is evenmin sprake. Verweerder heeft randvoorwaarden geschapen die in principe voldoende rekening (kunnen) houden met de belangen van eisers. Er is enerzijds een afbouw-overbruggingsregeling van een half jaar en anderzijds een overgangsregeling (de TOR 2). 24. Of deze regelingen in de individuele gevallen van eisers ook juist zijn toegepast, zal de rechtbank hierna bespreken in het kader van de TOR 2. Standpunten van partijen over de TOR 2 (besluiten II) 25. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder de toelage in redelijkheid onder de TOR 2 had moeten brengen. Verweerder heeft nu de toelage bewust buiten de TOR 2 gehouden door deze om te zetten van een functietoelage naar een aflopende persoonlijke toelage, zodat deze onder 1b van het overgangsrecht in Bijlage R valt, te weten een tijdelijke toelage met een schriftelijk overeengekomen einddatum. Als de toelage was blijven doorlopen als duuraanspraak, dan zou de toelage onder 3 van dit overgangsrecht zijn gevallen. Eisers zijn van mening dat verweerder daarmee in strijd met goed werkgeverschap en het beginsel van fair play heeft gehandeld. De belangen van eisers zijn niet onderkend dan wel onvoldoende meegewogen. 26. Eisers hebben verder gesteld dat de toelage die zij ontvingen elementen in zich had van diverse vormen van toelagen, zoals onrechtmatigheidstoelage, overwerktoelage, beschikbaarheidstoelage, roostertoelage en inconveniëntentoelage. Ter voorkoming van administratieve rompslomp zou verweerder in het verleden gekozen hebben voor een vaste maandelijkse vergoeding, ondanks het feit dat er wel degelijk mogelijkheden waren om de NRGA-conforme weg te bewandelen. Eisers mogen hier geen nadeel van ondervinden en verweerder had hun daarom de TOR 2 moeten toekennen. 27. Verweerder stelt dat de toelage onrechtmatig was en daarom niet onder de TOR 2 kan vallen. Los van de rechtmatigheid zou de toelage van eisers in elk geval per 1 januari 2017 zijn stopgezet, ongeacht of het nieuwe hoofdstuk 3 van de NRGA in werking was getreden. Oordeel van de rechtbank over de TOR 2 28. Uit de dossiers en uit hetgeen is verklaard op de zittingen van 20 december 2016 en 11 oktober 2017 blijkt dat de benaming “persoonlijke toelage” niet juist was. Voor deze term is destijds gekozen, omdat de vaste toelage die eisers ontvingen niet onder te brengen was in het ARA en de mogelijk meer toepasselijke benaming “functietoelage” niet en de benaming “persoonlijke toelage” wel in het salarissysteem paste. 29. De benaming van een toelage is niet doorslaggevend. Volgens vaste rechtspraak vormt de benaming van een bepaalde vergoeding wel een aanwijzing voor de duiding ervan, maar komt aan die benaming niet altijd doorslaggevende betekenis toe. 30. De toelage van eisers werd aanvankelijk een functietoelage genoemd en daarna een persoonlijke toelage, terwijl bij partijen al die jaren bekend was dat deze benamingen niet juist waren. Verweerder wilde organisatorische rompslomp vermijden door een vast bedrag per maand uit te keren in plaats van eisers elke maand een opgave te laten doen van de feitelijk gewerkte overuren en deze vervolgens onder de correcte toelagenoemer te brengen. 31. De rechtbank acht het niet onaannemelijk dat de hoogte van de vaste toelage de werkelijkheid goed benaderde. Op de zitting van 11 oktober 2017 hebben eisers verklaard dat die vaste toelage de ene maand iets lager was dan de feitelijk gewerkte uren en de andere maand weer iets hoger. Verweerder heeft dit niet betwist. In dit verband wijst de rechtbank ook op het memo van [de persoon] van 7 februari 2006 aan de leden van de DWI-raad en de leden van de Ondernemingsraad (OR), waarin wordt vermeld dat het vaste percentage geacht werd gemiddeld voldoende te zijn en dat deze regeling voor management en medewerkers naar tevredenheid functioneerde. 32. In Bijlage R (hoofdstuk B. Overgangsrecht), behorend bij artikel 3.27 van de NRGA, staan onder B.1b de tijdelijke toelagen met schriftelijk overeengekomen einddatum of omschreven duur/gebeurtenis opgesomd. Hieronder valt de persoonlijke toelage. Deze toelage loopt door in 2016 onder de afgesproken voorwaarden en valt niet onder de TOR 2. 33. Onder B.3 staat een opsomming van alle overige financiële arbeidsvoorwaarden die met de invoering van hoofdstuk 3 vervallen of in hoogte wijzigen. Het uitgangspunt hierbij is dat het moet gaan om duuraanspraken. Incidentele toelagen die niet voortvloeien uit de primaire functie en die geen onderdeel van de reguliere taken zijn, worden niet meegenomen in de berekening van de TOR, zo staat in de Algemene uitgangspunten. Toelagen die in elk geval wel onder de TOR vallen, zijn de toelage lagere leidinggevende, de roostertoelage en de vaste overwerktoelage. 34. De rechtbank ziet niet in waarom de toelage die eisers ontvingen niet onder de opsomming van B.3. zou kunnen vallen. Die toelage was in elk geval geen persoonlijke toelage als bedoeld in B.1.b. van bijlage R, maar eerder een (de facto) roostertoelage. Ook was de toelage geen tijdelijke toelage, als bedoeld in B.1.b. van bijlage R, maar een duurtoelage. Eisers ontvingen deze toelagen immers al jarenlang. 35. Uit B.1.b. van bijlage R blijkt duidelijk dat een incidentele vergoeding niet onder de TOR 2 valt. Dat was bij eisers echter niet het geval. Zij kregen jarenlang een vast bedrag uitgekeerd, waarmee verschillende vormen van inconveniënten werden gedekt. 36. In het verweerschrift heeft verweerder de kanttekening geplaatst dat de overgangsregeling van de TOR 2 “uiteraard” uitsluitend van toepassing is op “rechtmatige” toelagen. De rechtbank merkt op dat de voorwaarde van rechtmatigheid niet in Bijlage R onder 3 wordt vermeld. Dat betekent dat verweerder op basis van Bijlage R niet kan zeggen dat eisers op die grond daarvoor niet in aanmerking kwamen. Daarnaast heeft verweerder zelf gekozen voor een niet correcte benaming van de toelage om allerlei organisatorische/administratieve problemen te vermijden. Verweerder mag dit argument om die reden eisers niet tegenwerpen. 37. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder de toelage die eisers ontvingen in redelijkheid onder de TOR 2 had moeten brengen en aan eisers een TOR 2 had moeten geven. Dit betekent dat de beroepsgronden tegen de bestreden besluiten II slagen. Vervolg van de beoordeling van de rechtbank over intrekking van de toelagen (besluiten I) 38. Nu verweerder de toelage die eisers ontvingen ten onrechte buiten de TOR heeft gehouden, kunnen ook de besluiten tot beëindiging van de persoonlijke toelage (bestreden besluiten I) niet standhouden. Verweerder heeft hiermee immers niet voldaan aan het vereiste dat de intrekking van de persoonlijke toelage met redelijke waarborgen moet zijn omringd. Dit betekent dat de beroepsgronden tegen de bestreden besluiten I ook slagen. Finale geschilbeslechting 39. De bestreden besluiten I en II worden vernietigd. De rechtbank zal hieronder beoordelen of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten I en II in stand te laten en/of om zelf in de zaak te voorzien. 40. In de zaken tegen de bestreden besluiten II (weigering TOR 2) zal de rechtbank zelf voorzien en bepalen dat eisers met ingang van 1 januari 2017 in aanmerking komen voor een overgangsregeling op basis van de TOR 2, die het verschil compenseert tussen hun oorspronkelijke functietoelage en het bedrag dat zij volgens het nieuwe hoofdstuk 3 van de NRGA zullen gaan ontvangen. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats van de vernietigde besluiten II treedt en herroept daarom de primaire besluiten II. 41. In de zaken tegen de bestreden besluiten I (intrekking persoonlijke toelage) is de rechtbank van oordeel dat kan worden volstaan met vernietiging van de bestreden besluiten. Herroeping van de primaire besluiten zou tot gevolg hebben dat de beëindiging van de persoonlijke toelage ongedaan wordt gemaakt. Dat zou betekenen dat eisers zowel voor TOR 2 in aanmerking komen als recht blijven behouden op hun persoonlijke toelage. Dat is niet de bedoeling, ook niet van eisers zoals zij immers ter zitting uitdrukkelijk hebben verklaard. 42. De rechtbank acht het ook niet noodzakelijk dat verweerder nieuwe besluiten op bezwaar I neemt, omdat de rechtbank deze kwestie al finaal heeft beslecht. De rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten I blijven daarom in stand. Griffierechten 43. Omdat alle beroepen gegrond worden verklaard, draagt de rechtbank verweerder op aan eisers de door hen betaalde griffierechten ten bedrage van € 336,- (2 maal € 186,-) per persoon te vergoeden. Proceskostenvergoeding 44. De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt de rechtbank vast met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Voor vergoeding geldt het volgende puntenstelsel:  1 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift;  1 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting;  1 1 punt voor het indienen van het beroepschrift;  1 1 punt voor het verschijnen ter zitting;  1 0,5 punt voor het verschijnen op een nadere zitting. De waarde per punt is € 495,- en de wegingsfactor voor deze zaken stelt de rechtbank op (factor) 1. Daarbij geldt dat samenhangende zaken worden beschouwd als één zaak. Samenhangende zaken zijn gelijktijdig door de rechtbank behandelde zaken, waarin de rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon, van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek zijn. Voor een aantal van 4 of meer samenhangende zaken wordt de wegingsfactor gesteld op 1,5 in plaats van op 1 (zie onderdeel C2 van de bijlage bij het Bpb). De meeste eisers hebben twee beroepszaken lopen, te weten een zaak over de intrekking van de toelage (verder: een FTSR-zaak) en een TOR 2-zaak. Omdat deze zaken en de daarin geformuleerde beroepsgronden volledig door elkaar lopen, zal de rechtbank deze zaken als samenhangend beschouwen. Omdat de beroepschriften in de FTSR-zaak en de TOR 2-zaak nagenoeg hetzelfde zijn, geeft de rechtbank hiervoor 1 punt. Verweerder dient de volgende bedragen te betalen aan de rechtsbijstandsverleners. De berekening is als bijlage aan deze uitspraak gehecht.  Mr. Lange (FNV): € 2.227,50  Mr. Van Dalsen (ARAG): € 1.237,50  Mr. Bots (CNV) € 1.237,50  Mr. Decossaux: € 990,- . De rechtbank: verklaart de beroepen tegen de bestreden besluit I en II gegrond; vernietigt de bestreden besluiten I en II; laat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten I in stand; herroept de primaire besluiten II; bepaalt dat eisers met ingang van 1 januari 2017 een toelage overgangsrecht op grond van de TOR 2 ontvangen; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten II; draagt verweerder op de betaalde griffierechten van € 336,- aan eisers te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers zoals opgenomen onder rechtsoverweging 44. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Bachrach, voorzitter, mr. C.J. Polak en mr. R. Hirzalla, leden, in aanwezigheid van M. van Velzen, griffier. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak? Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de hogerberoepsrechter vragen om een voorlopige maatregel te treffen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 20 september 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB5142. Voorgeschiedenis 1. Eisers zijn allen werkzaam als [beroep 1] dan wel [beroep 2] bij de [afdeling] van de gemeente Amsterdam, voorheen de Dienst Werk en Inkomen (DWI). Zij worden bezoldigd in schaal 9 respectievelijk schaal 8. Hun werkzaamheden brengen mee dat zij op uren die buiten de normale werkuren vallen (avonden en weekenden) beschikbaar dienen te zijn en dan zonodig werkzaamheden moeten verrichten. Hiervoor ontvingen eisers vanaf het begin van hun dienstverband een toelage. 2. Bij besluit van 22 februari 2006 en aangevuld bij besluit van 13 juli 2006 is deze toelage met ingang van 1 januari 2006 omgezet in een functietoelage van € 210,- bruto per maand bij een fulltime dienstverband van 36 uur per week. Deze functietoelage werd toegekend vanwege het regelmatig werken op avonden en in de weekenden. De functietoelage werd op de salarisstroken vermeld als “persoonlijke toelage”. 3. In 2012 heeft de gemeente Amsterdam het project “Handhaving NRGA” gestart, om ongelijkheid op het terrein van toeslagen te voorkomen en alle toeslagen NRGA-conform te maken. Hierbij moesten de vijf grootste afwijkingen van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA) worden teruggedrongen. Eén van deze afwijkingen betreft “het niet juist toepassen van de regels met betrekking tot overwerk”. Volgens artikel 3.24 van de NRGA heeft de ambtenaar met een salaris in de schalen 1 tot en met 8 recht op een gelijk aantal uren ter compensatie bij overwerk. Bij bezoldiging in de schalen 8 tot en met 11 bestaat dat recht er alleen in bijzondere gevallen. Boven schaal 11 is er geen recht op compensatieuren. 4. Met ingang van 1 juni 2016 zijn er twee wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren van de gemeente Amsterdam doorgevoerd.  Allereerst is de werktijdenregeling veranderd. Vanaf 1 juni 2016 zijn er nog maar twee soorten: de standaard werktijdenregeling en de bijzondere werktijdenregeling. De standaard werktijdenregeling is bedoeld voor mensen die binnen het dagvenster werken, te weten tussen 07.00 uur tot 22.00 uur. De bijzondere werktijdenregeling geldt voor mensen die gebonden zijn aan vaste werktijden of roosters.  Daarnaast is de beloningsregeling veranderd. Hoofdstuk 3 van de NRGA wordt volledig vervangen door het nieuwe beloningshoofdstuk “Salaris, vergoedingen, toelagen en uitkeringen”. De NRGA kent twee soorten eindejaarsuitkering: die van 6% en die van 0,35%. Deze laatste is vervallen. 5. Voor medewerkers die er door het nieuwe hoofdstuk 3 in inkomen op achteruit gaan, heeft verweerder een overgangsregeling getroffen: de TOR. De TOR bestaat uit twee delen, TOR 1 en TOR 2. Iedereen die op 31 december 2015 in dienst van de gemeente Amsterdam was, ontvangt een toelage overgangsrecht ter compensatie van het wegvallen van de eindejaarsuitkering van 0,35% (TOR 1). Medewerkers die in de oude regeling bepaalde toeslagen en/of toelagen ontvingen die wijzigen of vervallen in de nieuwe regeling, ontvangen een TOR 2. Daarbij wordt gedacht aan een roostertoeslag, vaste overwerktoeslag en beschikbaarheidstoeslag. De besluitvorming over de intrekking van de persoonlijke toelage (primaire en bestreden besluiten I) 6. Bij de primaire besluiten I heeft verweerder eisers meegedeeld dat hun (verlengde) functietoelage afloopt op 1 januari 2017. Deze besluiten zijn gebaseerd op artikel 3.17 van de NRGA. 7. In bezwaar hebben eisers aangevoerd dat de functietoelage destijds zonder einddatum is toegekend. Er is daarom geen sprake van een verlenging van een persoonlijke toelage. Bij eerdere besluiten, zoals de plaatsing in de functie medewerker handhaving F van 19 juli 2013 en de bevestiging huidige werkzaamheden van 22 september 2014, is gesteld dat de afspraken over bezoldiging, takenpakket en aantal uren ongewijzigd van kracht blijven. 8. Tijdens de bezwaarprocedure heeft verweerder nieuwe primaire besluiten I genomen, gedateerd 12 mei 2016, en de primaire besluiten I van 3 februari 2016 ingetrokken, omdat deze niet goed gemotiveerd en onvolledig waren. In de nieuwe primaire besluiten I van 12 mei 2016 heeft verweerder ook de besluiten van 22 februari 2006 en 13 juli 2006 over de toekenning van een functietoelage ingetrokken. Daarnaast heeft verweerder bepaald dat eisers tot 1 januari 2017 een persoonlijke toelage blijven ontvangen van € 157,18 bruto per maand. Tevens is aangekondigd dat er per 1 juni 2016 een nieuw hoofdstuk 3 in de NRGA komt, waarin de ‘persoonlijke toelage’ wordt vervangen door de ‘functioneringstoelage’. Voor het werken op afwijkende tijden wordt men met ingang van 1 januari 2017 conform de NRGA gecompenseerd. Daarnaast komt er een nieuwe werktijdenregeling per 1 juni 2016, die ook gevolgen heeft voor de manier waarop het werken op niet-reguliere tijden wordt gecompenseerd. Eisers hebben hun bezwaren gehandhaafd. 9. In het advies van de bezwaarschriftencommissie van 16 juni 2016 staat samengevat het volgende. Volgens vaste jurisprudentie is een bestuursorgaan gerechtigd eenzijdig wijzigingen aan te brengen in rechtspositionele voorwaarden, mits het beginsel van de rechtszekerheid niet wordt geschonden. Waar eisers menen het vertrouwen te mogen hebben dat de persoonlijke toelage zonder einddatum is toegekend, is de commissie niet gebleken van een door het bevoegd gezag gedane schriftelijke, ondubbelzinnige toezegging aan eisers dat er nooit een beëindigingsdatum van die toelage mocht worden vastgesteld. Er is bij de definitieve stopzetting van de toelage verder voldoende rekening gehouden met de belangen van bezwaarden. Er is een overgangsregeling tot 1 januari 2017 getroffen, zodat de medewerkers konden wennen aan de stopzetting en hun besteding konden aanpassen. De commissie wijst er verder op dat het wel degelijk nog steeds mogelijk is om op grond van de NRGA een toelage te krijgen voor het werken op onregelmatige tijden en voor beschikbaarheidsdienst. Die toelage wordt alleen niet meer uitgekeerd als algemene periodieke maandelijkse toelage zoals eisers gewend waren, maar als compensatie voor de daadwerkelijk extra gewerkte uren. De commissie maakt daarbij het onderscheid dat de toeslag die eisers kregen onderdeel van de bezoldiging was en niet van het salaris. 10. Bij de bestreden besluiten I heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard, conform het advies van de bezwaarschriftencommissie. De besluitvorming over de weigering van TOR 2 (primaire en bestreden besluiten II) 11. Bij de primaire besluiten II van 23 mei 2016 heeft verweerder eisers meegedeeld dat zij met ingang van 1 juni 2016 vallen onder de bijzondere werktijdenregeling. Eisers ontvangen per die datum een TOR 1 (eindejaarsuitkering). Zij komen niet in aanmerking voor TOR 2. 12. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het niet toekennen van TOR 2. Zij stellen zich op het standpunt dat de persoonlijke toelage die zij jarenlang ontvingen, zou moeten worden omgezet in een NRGA-conforme TOR 2. 13. De bezwaarschriftencommissie heeft op 8 november 2016 een advies uitgebracht. Daarin wordt allereerst verwezen naar artikel 3.27 van de NRGA. De overgangsregeling staat in Bijlage R van dat artikel. Uitgangspunt daarin is dat tijdelijke toelagen die al zijn ingegaan vóór 1 juni 2016 met een schriftelijk afgesproken einddatum in 2016 doorlopen voor de afgesproken duur en onder de afgesproken voorwaarden. Die toelagen komen niet in de TOR 2. Hiertoe behoren in elk geval de persoonlijke toelage, arbeidsmarkttoelage en waarnemingstoelage. Een persoonlijke toelage is per definitie een in tijd beperkte toelage. Als er geen einddatum is, wordt individueel beoordeeld of de persoonlijke toelage een structureel karakter heeft of dat er alsnog een einddatum moet worden vastgesteld. Volgens de commissie wordt een persoonlijke toelage die al is ingegaan vóór 1 juni 2016 uitdrukkelijk uitgezonderd van het overgangsrecht.