ECLI:NL:RBAMS:2017:7130

RECHTBANK AMSTERDAM Bestuursrecht zaaknummers: AMS 16/6734 en 17/166 uitspraak van de meervoudige kamer van 3 oktober 2017 in de zaken tussen Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad (VVAB), te Amsterdam, eiseres (advocaat: mr. J. Wijmans), en 1. het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam (het algemeen bestuur), (gemachtigde: mr. H.D. Hosper), 2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (het college), (gemachtigde: mr. C.L. Brinks), verweerders. Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Caransa Groep B.V. (Caransa), te Amsterdam, vergunninghoudster (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ). Procesverloop Met het besluit van 11 april 2016 (het primaire besluit) heeft het algemeen bestuur aan Caransa een omgevingsvergunning verleend voor het geheel slopen van het gebouw de Heineken Hoek (de sloopvergunning). Verder is met dit besluit de aanhouding van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit slopen beëindigd. Met het besluit van 14 september 2016 (het bestreden besluit I) heeft het algemeen bestuur het bezwaar van de VVAB ongegrond verklaard. Met het besluit van 29 november 2016 (het bestreden besluit II) heeft het college aan Caransa een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van het nieuwe gebouw de Heineken Hoek (de bouwvergunning). De VVAB heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het algemeen bestuur en het college hebben verweerschriften ingediend. Het beroep met zaaknummer 16/6734 tegen de sloopvergunning is door de enkelvoudige kamer behandeld op de zitting van 7 maart 2017. Namens de VVAB is daar verschenen [naam 1] , bijgestaan door zijn advocaat. Het algemeen bestuur en Caransa hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst, omdat het algemeen bestuur de beroepsgronden van de VVAB niet had ontvangen. De gronden zijn vervolgens doorgestuurd aan het algemeen bestuur. De rechtbank heeft verder bepaald dat het beroep tegen de sloopvergunning op een nader te bepalen datum zal worden behandeld samen met het beroep met zaaknummer 17/166 tegen de bouwvergunning door de meervoudige kamer van de rechtbank. De zaken zijn daarna samen door de meervoudige kamer behandeld op de zitting van 11 juli 2017. Namens de VVAB zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door hun advocaat. Het algemeen bestuur en het college hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Caransa heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Namens Caransa is verder verschenen [naam 3] , werkzaam bij de vastgoedafdeling van Heineken Nederland B.V. Overwegingen Leeswijzer 1. In deze uitspraak bespreekt de rechtbank de beroepen van de VVAB tegen de aan Caransa verleende sloop- en bouwvergunning. Na een algemene inleiding bespreekt de rechtbank eerst het beroep tegen de sloopvergunning. Het beroep tegen de bouwvergunning wordt daarna besproken. 2. Voor het juridisch kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 3. De zaken gaan over het gebouw de Heineken Hoek (Heineken Hoek) aan het Leidseplein 19/Kleine-Gartmanplantsoen 1-3 in Amsterdam. De Heineken Hoek is een orde 3 pand en ligt in een gebied dat is aangewezen als beschermd stads- en dorpsgezicht en in de bufferzone van het UNESCO-werelderfgoed. Op de onderste verdiepingen van de Heineken Hoek zit een Grand Café. De bovenste verdiepingen van het pand worden gebruikt voor opslag. 4. Caransa wil op de plek van de Heineken Hoek een nieuwe Heineken Hoek bouwen en daarin een hotel met horecavoorzieningen vestigen. Om dit mogelijk te maken heeft Caransa op 1 juli 2015 een bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van een nieuwe Heineken Hoek met de functies horeca en hotel en op 7 september 2015 een sloopvergunning voor het geheel slopen van de huidige Heineken Hoek. De sloopvergunning 5. Het algemeen bestuur heeft De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. Dit heeft tot gevolg dat de beëindiging van de aanhouding daarmee ook is herroepen, zodat het aanhoudingsbesluit van 19 november 2015 herleeft. De rechtbank bepaalt verder dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit I. De kwaliteitstoets 11. De rechtbank ziet uit het oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding om de beroepsgrond van de VVAB tegen het bestreden besluit I over de kwaliteitstoets alsnog ook te bespreken. 12. De VVAB voert aan dat de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) ten onrechte niet heeft geadviseerd over de sloopplannen. Volgens de VVAB is de kwaliteitstoets ten onrechte niet voorgelegd aan de CRK. 13. In het geval van een aanvraag tot sloop van een orde 3 pand worden een bouwhistorische verkenning en kwaliteitstoets uitgevoerd. De bouwhistorische verkenning is niet in geschil. De kwaliteitstoets wordt uitgevoerd om de waarde(n) van een pand te bepalen om zo te beoordelen of sloop mogelijk is. Namens het algemeen bestuur hebben [naam 4] en [naam 5] op 12 september 2012 een kwaliteitstoets uitgevoerd naar de Heineken Hoek. Uit hoofdstuk 3 van de Protocollen Bouwhistorische verkenning en Kwaliteitstoets (Protocollen) volgt dat elk voorstel voor sloop met de bouwhistorische verkenning en de kwaliteitstoets ter advisering wordt voorgelegd aan de CRK. 14. Het algemeen bestuur heeft op de zitting van de rechtbank erkend dat dit ten onrechte niet is gebeurd. Dit gebrek in de totstandkoming van het besluit leidt in beginsel ook tot vernietiging van het bestreden besluit I. Het algemeen bestuur heeft dit gebrek in beroep hersteld door alsnog het advies van de CRK van 5 april 2017 over te leggen. De VVAB en Caransa hebben inhoudelijk op dit advies kunnen reageren. De rechtbank ziet daarom ruimte om het advies en de reacties daarop hier te bespreken, zodat het algemeen bestuur dit in een nieuw te nemen besluit op de sloopaanvraag kan betrekken. 15. De CRK heeft op 5 april 2017 advies uitgebracht over de sloopplannen van de Heineken Hoek en beoordeeld of sloop mogelijk is. De CRK ondersteunt de bevindingen uit de kwaliteitstoets dat de Heineken Hoek stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden bezit. De bouwhistorische en architectonische waarden zijn daarentegen nihil. Volgens de CRK is het kwaliteitsniveau van de genoemde waarden niet dermate hoog dat de Heineken Hoek in het beschermd stadsgezicht niet door nieuwbouw zou kunnen worden vervangen. De CRK concludeert dat de waarden die beschreven zijn in de kwaliteitstoets geen aanleiding geven om de Heineken Hoek te behouden en de mogelijkheid tot nieuwbouw uit te sluiten. 16. De VVAB voert aan dat de kwaliteitstoets in de weg staat aan vergunningverlening. Uit de toets komt naar voren dat het pand waarden bezit. De Heineken Hoek kan daarom niet gesloopt worden. De CRK is dan ook ten onrechte tot de conclusie gekomen dat dit wel kan. 17. Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat de Heineken Hoek wel gesloopt kan worden. Van behoud kan worden afgezien, omdat de CRK heeft geconstateerd dat de waarden van het pand niet zodanig zijn dat sloop niet mogelijk is. 18. Het uitgangspunt bij orde 3 panden is behoud. De sloopvergunning wordt alleen verleend als uit de kwaliteitstoets en bouwhistorische verkenning naar voren komt dat het kwaliteitsniveau van alle genoemde waarden zodanig laag is dat het behoud van het bouwwerk niet te rechtvaardigen is. Het kwaliteitsniveau van de genoemde waarden bepaalt dan ook of van het uitgangspunt behoud kan worden afgeweken en of sloop/nieuwbouw mogelijk is. Dit betekent dus niet, zoals de VVAB stelt, dat een bouwwerk per definitie niet mag worden gesloopt als er bepaalde waarden zijn aangetroffen. De CRK heeft gemotiveerd geconcludeerd dat de aangetroffen waarden in de kwaliteitstoets geen aanleiding geven om de Heineken Hoek te behouden. Daarom kan het uitgangspunt worden verl Omdat hierdoor onduidelijk is gebleven of alsnog een vvgb van de gemeenteraad is vereist, kan niet worden vastgesteld of het college (zelf) bevoegd was de bouwvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Op dit punt kleeft dus een gebrek aan de bouwvergunning. Gelet op dit motiveringsgebrek en mogelijk bevoegdheidsgebrek kan het bestreden besluit II evenmin in rechte standhouden, zodat de rechtbank dit besluit eveneens vernietigt. De rechtbank ziet, om proceseconomische redenen, aanleiding om hieronder de overige beroepsgronden van de VVAB te bespreken. Welstand 28. De VVAB voert aan dat er geen deugdelijk welstandsoordeel aan het bestreden besluit II ten grondslag ligt. De CRK heeft namelijk ten onrechte niet de resultaten van de kwaliteitstoets bij haar advies betrokken. 29. De rechtbank stelt voorop dat bij welstandstoetsing als regel aan het advies van de welstandscommissie groot gewicht moet worden toegekend. Hoewel het college niet aan het welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij hem berust, mag hij aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij een tegenadvies wordt overgelegd van een ander deskundig te achten persoon of instantie. Dit is alleen anders, indien het welstandsadvies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college het niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. 30. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat het welstandsadvies in de wijze van totstandkoming een zodanig gebrek vertoont dat het college dit niet in het bestreden besluit II aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag had mogen leggen. Anders dan de VVAB, is de rechtbank namelijk van oordeel dat de kwaliteitstoets geen rol speelt in het welstandsoordeel over de nieuwbouwplannen. Zoals de rechtbank in rechtsoverwegingen 13 en 18 heeft overwogen speelt deze toets een rol bij de sloopplannen. Aanknopingspunten dat de uitkomsten van de kwaliteitstoets ook bij het bouwplan voor de nieuwbouw betrokken moeten worden, zijn er niet. Het betoog van de VVAB dat uit pagina 4 onder c van de Protocollen volgt dat de aanvrager wordt verzocht uit te gaan van de aangetroffen (bouwhistorische) waarden, leidt niet tot een ander oordeel. Los van de omstandigheid dat deze formulering een grote mate van vrijblijvendheid impliceert, is deze waarde namelijk niet aangetroffen. Evenmin vormt de brief van ir. [naam ir] met het aanvullend advies van de CRK in het kader van de hoorzitting over de sloopvergunning aanleiding voor een ander oordeel. Hieruit volgt namelijk niet dat volgens de CRK de resultaten van de kwaliteitstoets meegenomen moeten worden in de beoordeling van het nieuwe bouwplan. Deze beroepsgrond van de VVAB slaagt dan ook niet. Afwijking van het bestemmingsplan 31. Op de locatie geldt het bestemmingsplan Zuidelijke Binnenstad (het bestemmingsplan). Op de gronden rust de bestemming Horeca-1. Verder gelden er de dubbelbestemmingen Waarde-Archeologie 3 en Waarde-Cultuurhistorie met de specifieke bouwaanduiding orde 3. 32. Niet in geschil is dat het oprichten van de Heineken Hoek in strijd is met de bouw- en gebruiksbepalingen van het geldende bestemmingsplan. Vast staat verder dat het college medewerking heeft verleend aan het afwijken van deze bepalingen. In geschil is de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen meewerken - voor zover het daartoe bevoegd was gelet op overweging 27 - aan het afwijken van het bestemmingsplan. 33. De beslissing om mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid van het college. Het college heeft daarbij beleidsvrijheid. De rechtbank moet de beslissing om af te wijken van het bestemmingsplan daarom terughoudend toetsen. 34. De VVAB voert in de eerste plaats aan dat het bouwplan niet ruimtelijk en stedenbouwkundig Anders dan de VVAB, is de rechtbank met het college van oordeel dat met ‘het vigerende hotelbeleid’ het Hotelbeleid 2012-2015 wordt bedoeld en niet het criterium van het unieke hotelconcept. Uit het beleid volgt namelijk dat het initiatief moet worden aangemerkt als een lopend initiatief dat onder de uitzondering Leidseplein & omgeving valt. Dit betekent dat het initiatief moet voldoen aan de algemene en aanvullende regels van het hotelbeleid. Dat dit beleid volgens de VVAB niet te verenigen is met de belangen die ten grondslag liggen aan de nota, is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om het hotelbeleid buiten toepassing te laten. 41. De VVAB voert verder aan dat niet is voldaan aan de beleidsregels van het hotelbeleid. Zo heeft het college volgens de VVAB als eerste onvoldoende onderbouwd waarom geen sprake is van aantasting van het woon- en leefklimaat. 42. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de toets naar de druk die de nieuwe hotelfunctie op het woon- en leefklimaat in de directe omgeving legt, beperkt is tot een verkeersonderzoek van [naam 6] van [naam onderzoeksbureau] van januari 2016 en een onderzoek naar geluidshinder veroorzaakt door technische installaties. De rechtbank stelt met de VVAB vast dat niet in de besluitvorming kenbaar is gemaakt of ook een onderzoek heeft plaatsgevonden naar andere aan hotels eigen vormen van overlast zoals zwerfvuil en grote aantallen bezoekers en naar de druk van de functies van de omliggende panden op het woon- en leefmilieu. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarom onvoldoende gemotiveerd dat het hotelinitiatief niet leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat, zoals het op grond van het eigen beleid wordt geacht te doen. Het bestreden besluit II is op dit punt dus onvoldoende gemotiveerd. Deze beroepsgrond van de VVAB slaagt daarom. 43. Volgens de VVAB is ook niet voldaan aan de beleidsregel over de parcellering & architectonische kwaliteit, omdat het college niet heeft onderbouwd dat voldaan is aan de eis dat de bebouwing dient te passen binnen de parcellering (indeling van percelen) van de te slopen panden. 44. In het bestreden besluit II is niet ingegaan op deze beleidsregel. Op de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voldaan is aan dit criterium. Volgens het college is het doel van de regeling dat bij sloop/nieuwbouw de bestaande korrelgrootte van de bebouwing behouden blijft. De parcellering van de bestaande drie panden is vooral aan de binnenkant rudimentair herkenbaar. Dit betekent dat niet meer goed herkenbaar is dat sprake is van drie verschillende panden, waardoor het college de Heineken Hoek als één pand beschouwt. Daarom mag er bij sloop één groot nieuw gebouw terugkomen. Dit nieuwe gebouw past namelijk binnen de bestaande parcellering. 45. De rechtbank overweegt dat in de toelichting bij deze beleidsregel is opgenomen dat het afwijken van het bestemmingsplan voor een hotel niet tot gevolg mag hebben dat de karakteristiek van het stadsbeeld in onevenredige mate wordt aangetast en/of aan de stedenbouwkundige structuur in onevenredige mate afbreuk wordt gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de toelichting op zitting onvoldoende gemotiveerd waarom in het kader van het afwijken voor een hotel het nog steeds aanvaardbaar is dat de stedenbouwkundige structuur van de panden wordt aangetast. Het college heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd dat het hotelinitiatief de parcellering en architectonische kwaliteit van de bebouwing en het perceel niet aantast. Nu deze aanvullende ruimtelijke vereisten in het hotelbeleid zijn opgenomen, is het college gehouden - de voorwaarden in - dit beleid ook na te leven. Dat sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden die afwijken van dit beleid rechtvaardigen is niet gesteld, noch anderszins gebleken. Het bestreden besluit II is dus ook op dit punt ondeugdelijk gemotiveerd. Deze beroepsgrond van de VVAB slaagt daarom ook. 46. T griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Bijlage - Juridisch kader Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, g. het slopen van een bouwwerk in gevallen waarin dat in een bestemmingsplan, beheersverordening of voorbereidingsbesluit is bepaald, h. het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht. Artikel 2.10 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: (…) c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12. d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. 2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Artikel 2.12 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan: (…) 3º. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Artikel 2.16 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder g of h, kan de omgevingsvergunning worden geweigerd indien naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk is dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd. Artikel 2.27 1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist. Artikel 3.4 1. Indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder g of h, kan het bevoegd gezag, in afwijking van artikel 3.9, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3:18 van de Algemene wet bestuursrecht de beslissing aanhouden, indien voor een bouwwerk dat zal worden gebouwd in plaats van het te slopen bouwwerk, een omgevingsvergunning is aangevraagd, maar op die aanvraag nog niet is beslist. 2. In een geval als bedoeld in het