ECLI:NL:RBAMS:2001:AB0942

Arrondissementsrechtbank te Amsterdam Sector Bestuursrecht meervoudige kamer UITSPRAAK reg.nrs.: AWB 00/4289 inzake :A, verblijvende en woonplaats kiezende te B, eiseres, tegen :het bestuur van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, gevestigd te Rijswijk, verweerder. 1. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT Besluit van verweerder van 8 september 2000, kenmerk: CS/WTA/JZ/00uj.01025 2. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Eiseres, geboren op […] 1968, stelt de Somalische nationaliteit te bezitten. Op 29 april 1999 heeft eiseres in Nederland een aanvraag ingediend om toegelaten te worden als vluchteling. Bij besluit van 23 februari 2000, uitgereikt op 15 maart 2000, is deze aanvraag niet ingewilligd. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Bij brief van 7 juni 2000 heeft het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COA) meegedeeld dat eiseres, aan wie inmiddels opvang was verleend in het AZC X, zonder recht of titel in het opvangcentrum verbleef, omdat de op 2 mei 2000 aan haar geboden finale vertrektermijn van 28 dagen op 30 mei 2000 was verlopen. In die brief heeft het COA eiseres gesommeerd de woning te ontruimen. Op 19 juni 2000 heeft eiseres een tweede aanvraag om toelating als vluchteling ingediend. Bij besluit van 22 juni 2000 is zij niet-ontvankelijk in deze aanvraag verklaard, waarbij tevens is meegedeeld dat zij de beslissing op bezwaar hier te lande niet mocht afwachten. Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt. Bij uitspraak van 5 juli 2000 van de president van de rechtbank ‘s-Gravenhage (vreemdelingenkamer) is een door eiseres ingediend verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen. Bij fax van 14 juli 2000 heeft eiseres de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) verzocht haar aan te melden bij het COA met het advies haar opvang te verlenen, nu zij de behandeling van haar bezwaarschrift in Nederland mag afwachten. Voorts heeft zij het COA bij fax van 14 juli 2000 verzocht haar in aanmerking te brengen voor opvang. Bij schrijven van 15 augustus 2000 heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend bij het COA tegen de weigering om op het verzoek van 14 juli 2000 tijdig te beslissen. De IND heeft het verzoek bij schrijven van 17 juli 2000 afgewezen, omdat in het geval van eiseres sprake is van een herhaalde asielaanvraag en niet is gebleken van zeer schrijnende humanitaire omstandigheden. Tegen het besluit van 17 juli 2000 heeft eiseres op 4 augustus 2000 een bezwaarschrift ingediend. Bij uitspraak van 3 augustus 2000 heeft de president van deze rechtbank, rechtsprekende in kort geding, de door het COA ingediende vordering tot ontruiming toegewezen en eiseres gelast de woning binnen 3 dagen na betekening van het vonnis het AZC X te ontruimen. Op 15 augustus 2000 heeft eiseres zich tot de president van de rechtbank ’s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, zowel ten aanzien van de weigering van de IND om eiseres voor opvang bij het COA aan te melden, als ten aanzien van de (fictieve) weigering van het COA om tijdig op de aanvraag van 14 juli 2000 te beslissen. Voor zover het verzoek tegen het COA was gericht is het ter behandeling doorgezonden naar de president van deze rechtbank (sector bestuursrecht). Bij uitspraak van 26 september 2000 heeft de president van deze rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen. Bij besluit van 8 september 2000 heeft het COA, met name onder verwijzing naar artikel 4, tweede lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997 (hierna: de Rva 1997), meegedeeld na afweging van alle in aanmerking komende belangen, eiseres opvang te onthouden en het bezwaar af te wijzen. Hiertegen heeft eiseres op 11 september 2000 op nader aan te voeren gronden beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn op 12 september 2000 ingezonden. Bij schrijven van 16 november 2000 heeft verweerder ter zake van het beroep een verweerschrift ingediend. Vervolgens zijn bij brief van 8 december 2000 namens eiseres nog nadere stukken ingezonden. Op 19 december 2000 is het beroep ter terechtzitting van de rechtbank behandeld. Eiseres is aldaar niet verschenen. Zij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar raadsvrouwe mr. W.J. Eusman, advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.R. de Jonge, advocaat te ’s-Gravenhage.

Op 1 juli 1994 is de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Stb. 1994/422, hierna: Wet COA) in werking getreden. Bij deze wet is het COA ingesteld. Ingevolge artikel 3, eerste lid, Wet COA, voor zover hier van belang, is bepaald dat het COA is belast met: a. de materiële en immateriële opvang van asielzoekers in een opvangcentrum b. het plaatsen van asielzoekers in opvangcentra; c. het plaatsen van asielzoekers in gemeentelijke opvangplaatsen. Ingevolge artikel 12 Wet COA kan de in artikel 1 van deze wet aangewezen minister regels stellen met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van deze wet, in een opvangcentrum. Artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet COA bepaalt: In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. Onze Minister: Onze Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Op grond van artikel 12 Wet COA heeft de Staatssecretaris van Justitie bij besluit van 18 december 1997, Stcrt. 246, de Rva 1997 vastgesteld. In artikel 4, tweede lid, Rva 1997, zoals dat luidt na de wijziging van deze regeling bij besluit van de Staatssecretaris van Justitie van 9 oktober 1998, Stcrt. 194, is bepaald dat de indiening van een tweede of volgende asielaanvraag geen recht geeft op opvang. 3.1 de bevoegdheid van verweerder Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder bevoegd was tot het nemen van het bestreden besluit. Deze bevoegdheid vloeit rechtstreeks voort uit artikel 3 van de Wet COA, in welk artikel verweerder wordt belast met de opvang van asielzoekers. 3.2 de verbindendheid van Rva 1997 Eiseres heeft gesteld dat, gelet op artikel 12 j° artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet COA, slechts de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (hierna: WVC) bevoegd was tot vaststelling van de Rva 1997 en dat, nu deze regeling is vastgesteld door de Staatssecretaris van Justitie, de Rva 1997 onbevoegd is vastgesteld en derhalve wegens onverbindendheid buiten toepassing dient te worden gelaten. Verweerder heeft gesteld dat de bevoegdheid van de Staatssecretaris van Justitie om, op grond van artikel 12 van de Wet COA, regelingen zoals de Rva 1997 tot stand te brengen voortvloeit uit het Koninklijk Besluit van 5 september 1994, Stb. 1995, 682 (hierna: het KB). De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. Artikel 44 van de Grondwet bepaalt: 1. Bij koninklijk besluit worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister. 2. Ook kunnen ministers worden benoemd die niet belast zijn met de leiding van een ministerie. Bij het KB is bepaald dat, gelet op artikel 44 van de Grondwet, de Minister van Justitie wordt belast met de behartiging van de aangelegenheden op het terrein van de opvang van asielzoekers, voor zover deze zorg voor 22 augustus 1994 was opgedragen aan de Minister van WVC. De toelichting op dit KB stelt: “Opgemerkt zij dat door het onderhavige besluit de in de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (…) aan “Onze Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur” opgedragen taken en bevoegdheden van rechtswege zijn overgedragen aan de Minister van Justitie. Een afzonderlijke wetswijziging is hiervoor niet vereist.” De rechtbank overweegt dat artikel 44, eerste lid, van de Grondwet een originaire bevoegdheid betreft tot het instellen van ministeries. In de genoemde bepalingen kan evenwel - anders dan verweerder kennelijk van oordeel is - geen grondslag worden gelezen voor het overdragen bij koninklijk besluit van bevoegdheden welke op grond van een wet in formele zin toekomen aan een nader genoemde minister. Het standpunt van verweerder zou slechts juist zijn in de situatie dat bij de wet de bevoegde minister niet nader wordt omschreven. Voor die constructie is evenwel niet door de wetgever gekozen. Ook hetgeen bij de totstandkoming van genoemd grondwettelijk voorschrift is verhandeld - in het bijzonder hetgeen daaromtrent bij de algehele grondwetsherziening in 1983 is gezegd - biedt geen aanknopingspunt voor verweerders stelling. De geciteerde toelichting bij het KB, in het bijzonder de zinsnede dat de bedoelde bevoegdheden bij het KB “van rechtswege” zijn “overgedragen”, acht de rechtbank overigens onbegrijpelijk. Aan het voorgaande kan niet afdoen dat bij de totstandkoming van genoemd KB, dat uitvoering geeft aan het regeerakkoord van 13 augustus 1994, door - naar mag worden aangenomen - kabinet en een meerderheid van het parlement is ingestemd met de bedoelde taakoverdracht. In een andere opvatting zou immers worden miskend het staatsrechtelijke onderscheid tussen het overdragen van bepaalde - ministeriële - beleidstaken enerzijds en anderzijds de overdracht van parallelle wettelijke bevoegdheden om die taken rechtens uit te kunnen voeren. Bovendien zou aldus worden miskend dat in het Nederlandse staatsrecht regelingen slechts bij een regel van gelijke orde kunnen worden gewijzigd. Dit uitgangspunt vindt zijn weerslag in artikel 5 van de Wet algemene bepalingen, waarin is bepaald dat een wet alleen door een latere wet voor het geheel of gedeeltelijk, haar kracht kan verliezen. Weliswaar kan de bedoelde bevoegdheid van de minister van WVC door wetswijziging worden overgedragen aan een andere minister, maar de enkele intentie daartoe van kabinet en parlement is - zonder méér - onvoldoende grondslag om de bedoelde bevoegdheden op verweerder te doen overgaan. Nu de wetgever niet voor een andere - meer flexibele - redactie van artikel 1 van de Wet COA heeft gekozen, kan rechtens slechts worden geoordeeld dat de Staatssecretaris van Justitie niet bevoegd is tot het vaststellen en uitvaardigen van de Rva 1997. Uit het voorgaande volgt dat de Rva 1997, nu deze niet door de door de wet aangewezen minister van WVC is vastgesteld, maar door de Staatssecretaris van Justitie, door een daartoe onbevoegde minister is vastgesteld en derhalve onverbindend is. 3.3 de toetsing van het bestreden besluit Het bestreden besluit is primair gebaseerd op het standpunt van verweerder dat het niet meer had kunnen en mogen doen dan het uitvoeren van de regel, zoals neergelegd in artikel 4, tweede lid, van de Rva 1997, welke regel een voorschrift geeft op welke wijze het COA de aan dit orgaan opgedragen taak moet uitvoeren. Nu de rechtbank, zoals hiervoor is overwogen, de Rva 1997 als onverbindend beschouwt, heeft verweerder zijn beslissing ten onrechte gemotiveerd als zijnde een op grond van deze regeling gebonden beslissing. Reeds hierom zal het beroep gegrond worden verklaard en zal de bestreden beslissing worden vernietigd. 3.4 nadere overwegingen met betrekking tot het bestreden besluit In het hierna volgende zal de rechtbank onderzoeken of er aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, nadat dit is vernietigd, in stand moeten worden gelaten. Daartoe wordt het volgende overwogen. Verweerder heeft gesteld dat, indien de Rva 1997 als onverbindend moet worden aangemerkt, het bestreden besluit moet worden beschouwd als de conforme toepassing van de door hem, op basis van de Rva 1997, bestendig gevoerde uitvoeringspraktijk ter invulling van de aan hem op grond van artikel 3 van de Wet COA toekomende discretionaire bevoegdheid tot opvang van asielzoekers. Dit standpunt kan naar het oordeel van de rechtbank in beginsel als juist worden aanvaard. Verweerder beoogt uitvoering te geven aan een ministeriële regeling, te weten Rva 1997. Deze regeling is weliswaar als onverbindend aangemerkt, maar de inhoud van de regeling, welke overeenstemt met het door verweerder gevoerde beleid, is geaccordeerd door de Staatssecretaris van Justitie, zodat aangenomen mag worden dat dit beleid, gelet op het stelsel van de ministeriële verantwoordelijkheid, tevens de instemming heeft van het parlement.

De rechtbank verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaarschrift van eiseres; stelt vast dat het door eiseres betaalde griffierecht door de Staat der Nederlanden aan eiseres dient te worden vergoed; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van ƒ 1.420,- (zegge: veertienhonderdtwintig gulden) , te betalen door de Staat der Nederlanden. Gewezen door mr. J.P. Smit, voorzitter, en mrs. M.F.J.M. de Werd en E.M.M. Gabel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. D.T. van der Leek, griffier en uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2001 door mr. J.P. Smit, in tegenwoordigheid van de griffier. De griffier, De voorzitter, Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na de datum van toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Afschrift verzonden op: Coll.: D:A

Vast staat - en zulks wordt ook niet door eiseres bestreden - dat verweerder bij het bestreden besluit heeft gehandeld op basis van het door hem gevoerde beleid. De rechtbank is voorts van oordeel dat het door verweerder gevoerde beleid op zich niet in zijn algemeenheid als kennelijk onredelijk kan worden beschouwd. Het meest verstrekkende betoog van eiseres komt er op neer dat de door verweerder bestendig gevoerde uitvoeringspraktijk, inhoudende dat de indiening van een tweede of volgende asielaanvraag geen recht geeft op opvang, in strijd is met artikel 11, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR). Met de president is de rechtbank van oordeel dat de ingeroepen verdragsbepaling, evenals het verdrag als geheel, is gericht tot de daarbij aangesloten staten en ook overigens in zodanig onbepaalde bewoordingen is gesteld dat zij zich niet zonder nadere invulling van overheidswege ten aanzien van inhoud, voorwaarden en uitvoering leent voor directe toepassing door de rechter in een individueel geval. Dit gebrek aan concreetheid maakt ook dat de bepaling niet kan worden beschouwd en gehanteerd als waarborg ter toetsing van het optreden van de overheid, als bedoeld in het door eiseres ingeroepen arrest van de Hoge Raad van 11 juni 1993 (AB 1994, 10). Ook het beroep van eiseres op het VN Vrouwenverdrag en het Verdrag voor de Rechten van het Kind kan eiseres niet baten. Nog afgezien van de vraag of deze verdragen rechtstreekse werking hebben, kan uit die verdragen niet de plicht voor de overheid worden afgeleid om een ieder die Nederland binnenkomt opvang te bieden en in zijn of haar levensonderhoud te voorzien. Eiseres heeft er vervolgens op gewezen dat zij thans rechtmatig in Nederland verblijft, doch verstoken is van toereikende voeding, kleding en huisvesting, terwijl zij ook nog eens de zorg heeft voor een kind van 13 maanden. Voorts heeft zij er op gewezen dat zij, gelet op de Wet arbeid vreemdelingen, niet in haar eigen levensonderhoud kan en mag voorzien. Naar de gemachtigde van eiseres ter zitting heeft meegedeeld is eiseres thans aangewezen op daklozenopvang en charitatieve steun. Verweerder heeft het voorgaande opgevat als een beroep op het bepaalde in hoofdstuk B7/6.1.2 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 1994, waarin is bepaald dat bij een tweede asielaanvraag aanspraak bestaat op opvang indien betrokkene in zeer schrijnende humanitaire omstandigheden verkeert. Het gaat daarbij met name om medische omstandigheden waarin ten behoeve van de direct noodzakelijke noodhulp opvang in een COA-voorziening noodzakelijk is. De rechtbank stelt vast dat in de Rva 1997 geen hardheidsclausule of anderszins een uitzonderingsbepaling is opgenomen op grond waarvan van het bepaalde in artikel 4, tweede lid, Rva 1997 kan worden afgeweken. Voorts stelt de rechtbank vast dat het bepaalde in de Vc 1994 beleidsuitgangspunten bevat voor die gevallen waarin de IND overgaat, ondanks de herhaalde aanvraag, tot het geven van een positief advies aan het COA in zeer schrijnende gevallen. Verweerder heeft, naar het oordeel van de rechtbank, niet, althans onvoldoende, onderkend dat het in deze een eigen bevoegdheid en verantwoordelijkheid heeft. Nu verweerder de bevoegdheid uitoefent als bedoeld in artikel 3 van de Wet COA en daarbij als beleid de regeling van de Rva 1997 hanteert, is daarvan het gevolg dat verweerder zelfstandig over de opvang dient te beslissen. Het feit dat de Rva 1997 als onverbindend is aangemerkt en de daarin vervatte regels worden beschouwd als neerslag van de door verweerder bestendig gevoerde uitvoeringspraktijk houdt naar het oordeel van de rechtbank verder in dat de toetsing van schrijnende humanitaire omstandigheden een andere, en met name ruimere, is dan thans door verweerder op basis van de Rva 1997 en zijn uitvoeringspraktijk gebaseerd op de Vc 1994 wordt gehanteerd. Ook buiten het kader van het in de Vc 1994 genoemde geval kan sprake zijn van schrijnende humanitaire omstandigheden. Nu hier echter sprake is van een discretionaire bevoegdheid van verweerder acht de rechtbank het niet haar taak hierin tot een nadere invulling te komen en een beslissing te nemen, maar zal verweerder deze nadere besluitvorming moeten verrichten. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand zullen worden gelaten. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen zal het beroep van eiseres gegrond worden verklaard en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres heeft moeten maken voor de behandeling van het beroep. Het bedrag van deze kosten wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op ƒ 1.420,- voor verleende rechtsbijstand. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken. Tevens dient, gelet op het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te worden vergoed. Mitsdien wordt beslist als volgt.