ECLI:NL:RBAMS:1999:AA4267

Arrondissementsrechtbank te Amsterdam Sector Bestuursrecht meervoudige kamer UITSPRAAK reg.nr: AWB 98/2505 inzake: 1. de Vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Schiphol (Geus), gevestigd te Aalsmeer, 2. A te B, 3. C te D eisers, tegen: de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder. I. AANDUIDING BESTREDEN BESLUIT Besluit van verweerder van 10 februari 1998, kenmerk DGRLD/JBZ/L 98.210028. II. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Bij brief van 3 oktober 1997 heeft verweerder aan de directeur-generaal van de N.V. Luchthaven Schiphol meegedeeld dat het tweede herziene Gebruiksplan Schiphol 1997 onder voorwaarden is vastgesteld. Naar aanleiding van een verzoek tot het nemen van handhavende maatregelen, namens een aantal organisaties en omwonenden van Schiphol ingediend door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, heeft verweerder bij brief van 3 oktober 1997 aan laatstgenoemde meegedeeld dat een beperkte overschrijding van de Ke-zone wordt gedoogd (hierna: het gedoogbesluit 1997). Eisers hebben vervolgens een bezwaarschrift, gedateerd 13 november 1997, ingediend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Tegen dit besluit heeft mr. F.H. Koers, advocaat te Amsterdam, bij beroepschrift van 23 maart 1998 namens eisers beroep ingesteld en de rechtbank verzocht het bestreden besluit te vernietigen. Verweerder heeft op 27 april 1998 afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Bij brief van 28 april 1998 heeft mr. Koers voornoemd de gronden van beroep aangevoerd. Verweerder heeft op 29 juni 1998 een verweerschrift ingediend. Bij brief van 2 februari 1999 heeft mr. Th.J. Douma, advocaat te Haarlem, na daartoe ambtshalve door deze rechtbank in de gelegenheid te zijn gesteld, namens de N.V. Luchthaven Schiphol, laten meedelen aan de onderhavige beroepszaak als partij te willen deelnemen. Mr. Douma voornoemd heeft op 26 maart 1999 een memorie ingediend. Het beroep is behandeld ter openbare terechtzitting van de rechtbank op 12 augustus 1999, alwaar eisers zijn verschenen bij gemachtigde mr. Koers voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag. Namens de N.V. Luchthaven Schiphol is mr. Douma verschenen. Voorts waren ter terechtzitting aanwezig: A.B. Dolderman, mr. B. Oeloff en mr. E.A. Gielesen, allen werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat, alsmede H.H. Volman, werkzaam bij de N.V. Luchthaven Schiphol. De rechtbank heeft op 12 augustus 1999 besloten tot heropening van het onderzoek. Bij brief van 16 augustus 1999 heeft verweerder nadere stukken ingestuurd. Eisers, verweerder en de N.V. Luchthaven Schiphol hebben bij brieven van 25 augustus, 19 augustus respectievelijk van 25 augustus 1999 de rechtbank toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. III. MOTIVERING Bij de beantwoording van de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. Feiten Verweerder heeft op 23 oktober 1996 het besluit genomen "Aanwijzing ex artikel 27 jo. artikel 24 Luchtvaartwet van het luchtvaartterrein Schiphol" (hierna te noemen: het aanwijzingsbesluit). Verweerder heeft in artikel 12, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit bepaald dat voor een periode van acht jaar, te rekenen vanaf het tijdstip waarop de terinzagelegging, bedoeld in artikel 24b, derde lid, van de Luchtvaartwet (Lvw) heeft plaatsgevonden, rond het luchtvaartterrein de volgende tijdelijke geluidszones gelden: "a. een geluidszone voor luchtvaartuigen als bedoeld in artikel 25, eerste lid, onder a, van de Lvw met een grenswaarde van 35 Ke en met de geluidscontouren behorende bij de maximale waarden 40, 45, 55 en 65 Ke. Deze geluidszone is aangegeven op een topografische kaart opgenomen in bijlage E3, behorende bij dit besluit. Op deze kaart is tevens de geluidscontour met een waa Luchthaven Schiphol voorgesteld het nachtregime op Schiphol vervroegd in te voeren, namelijk vanaf 21.00 uur in plaats van 23.00 uur (hierna het avondregime). De CGS heeft in meerderheid besloten dit voorstel over te nemen. De CGS is zich ervan bewust dat als gevolg van het invoeren van het avondregime, de geluidszone wellicht op enkele plaatsen zal worden overschreden. Verweerder heeft vervolgens bij brief van 3 oktober 1997 aan de N.V. Luchthaven Schiphol meegedeeld dat hij (de maatregelen onder 1 t/m 6 van) het tweede voorstel tot wijziging van het Gebruiksplan 1997 vaststelt, en daaraan de voorwaarde verbindt dat de maatregelen onder 7 - conform het advies van de CGS - worden vervangen door de invoering van het avondregime. Verweerder heeft daartoe het navolgende aangevoerd. De maatregelen onder 1 t/m 6 zijn bijna volledig geëffectueerd en stuiten ook niet op bezwaren. De maatregelen onder 7 hebben onder meer de volgende nadelige effecten. Tijdens landingspiekperioden zal vanaf 1 oktober 1997 in toenemende mate geen tweede landingsbaan meer beschikbaar zijn, waardoor de piekuurcapaciteit voor landend verkeer van 76 landingen naar 38 landingen per uur afneemt. Hierdoor zullen op korte termijn de luchthaven, luchtvaartmaatschappijen, passagiers, touroperators, verladers, expediteurs en afhandelingsmaatschappijen direct worden getroffen. Op langere termijn kunnen ook indirecte effecten optreden zoals een teruglopende aantrekkelijkheid van Schiphol en omgeving als vestigingsplaats voor bedrijven en het onder druk komen van de mainportdoelstelling. Doordat wordt afgeweken van de oorspronkelijke baanpreferentie zal tevens in zekere mate de vermijdbare hinder toenemen. Het voorgestelde avondregime heeft ten opzichte van de maatregelen onder 7. de navolgende voordelen. Het sluit aan bij de hinderbeleving door omwonenden omdat de Aalsmeer- en Buitenveldertbaan twee uur eerder buiten gebruik worden gesteld. Hetzelfde geldt voor de nachtelijke vliegroute om Zwanenburg heen. De economische consequenties zijn voorts veel minder ingrijpend. Het voorstel kan bovendien op korte termijn worden ingevoerd, valt eenduidig naar buiten te communiceren en heeft draagvlak bij een grote meerderheid van de in de CGS vertegenwoordigde partijen. Het advies van de CGS leidt tot een vergroting van de reeds optredende etmaal-zone overschrijding in het verlengde van de Buitenveldertbaan met ongeveer 1,5 Ke. Verweerder gedoogt die overschrijding. Daar staat, naast de voordelen van het avondregime, tegenover dat het totaal aantal belaste woningen in de etmaal-zone volgens een grove berekening 12.800 woningen bedraagt en daarmee onder het maximum van de Planologische Kernbeslissing van 15.100 woningen blijft. Verweerder heeft bij brieven van 3 oktober 1997 de vaststelling onder voorwaarden van het Gebruiksplan 1997 meegedeeld aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en aan mr. Van den Biesen. In zijn brief aan laatstgenoemde heeft verweerder meegedeeld dat hij een beperkte overschrijding van de Ke-zone zal gedogen en dat de lokale overschrijding niet meer dan circa 1,5 Ke zal bedragen. Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 13 november 1997. In het aanvullend bezwaarschrift van 1 december 1997 hebben eisers verzocht om een schaderegeling op te nemen in de beslissing op het bezwaarschrift. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit van 3 oktober 1997 gehandhaafd. Verweerder heeft overwogen dat de bezwaren van eisers zijn gericht tegen het besluit van 3 oktober 1997 tot het gedogen van de lokale overschrijding van de Ke-zone en de afwijzing van het verzoek om toepassing van artikel 35 van de Lvw. In reactie op de bezwaren heeft verweerder gesteld dat, hoewel er sprake is geweest van grotere geluidshinder dan waarbij is uitgegaan bij de vaststelling van het aanwijzingsbesluit, de verhoging niet onaanvaardbaar is. Verweerder heeft daarbij in aanmerking genomen dat h Ten slotte wordt aangevoerd dat de gevolgen van het gedoogbesluit zeer beperkt zijn. Er zijn geen onevenredige of onaanvaardbare gevolgen. Overwegingen met betrekking tot de ontvankelijkheid Uitgaande van de bekendmaking van het primaire besluit op 3 oktober 1997 heeft de rechtbank onderzocht of het bezwaarschrift van 13 november 1997 tijdig is ingediend. Ingevolge het gestelde in artikel 3:41 juncto de artikelen 6:7 en 6:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) liep de bezwaartermijn tot en met 14 november 1997. In het dossier van de rechtbank bevindt zich een faxbericht waarbij het bezwaarschrift van 13 november 1997 aan verweerder is gezonden. Het faxbericht is op 17 november 1997, derhalve na afloop van de bezwaartermijn, door verweerder ontvangen. De rechtbank heeft besloten deze gang van zaken te onderzoeken en heeft op 12 augustus 1999 het onderzoek daarom heropend. Verweerder heeft vervolgens nadere stukken ingediend, waaronder de enveloppe waarmee het bezwaarschrift van 13 november 1997 ter post is bezorgd. De poststempel op de enveloppe heeft als datum 13 november 1997. De rechtbank is derhalve van oordeel dat het bezwaarschrift tijdig is ingediend. In verband met de ontvankelijkheid van Geus overweegt de rechtbank voorts nog het volgende. Blijkens de statuten is het doel van Geus "het behoud en de verbetering van het leef- en woonklimaat voor de bewoners rondom de luchthaven Schiphol en het tegengaan van alle effecten, die als gevolg van deze luchthaven zowel direct als indirect het welzijn van deze bewoners en het milieu kunnen aantasten". Vast staat dat niet alle omwonenden rondom Schiphol de gevolgen van het gedoogbesluit, voor zover die bestaan uit het gedogen van het overschrijden van de Ke-zone uit het aanwijzingsbesluit, ondervinden. De vraag is dan of Geus, gezien de statutaire doelomschrijving, belanghebbende is. De rechtbank stelt vast dat een deel van de omwonenden van Schiphol nadelige gevolgen ondervindt van het gedoogbesluit, in die zin, dat zij wonen in het gebied waar de overschrijding van de grenswaarde gedoogd wordt. Andere omwonenden ondervinden geen nadelige gevolgen of ondervinden, mede als gevolg van het gewijzigde Gebruiksplan 1997, minder hinder. De rechtbank is van oordeel dat uit de statutaire doelomschrijving van Geus niet kan worden afgeleid dat het belang van Geus in het geding is, indien niet alle bewoners rondom Schiphol directe nadelige gevolgen ondervinden. Ook overigens is niet gebleken van een "eigen" belang op grond waarvan zou kunnen en moeten worden geoordeeld dat Geus door het gedoogbesluit rechtstreeks in haar belang wordt getroffen. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat Geus geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste juncto derde lid, van de Awb. Geus is bij het bestreden besluit derhalve ten onrechte in haar bezwaren ontvangen. Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. De rechtbank zal, door zelf in de zaak te voorzien, de bezwaren van Geus alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Overwegingen ten gronde Ter zitting is namens de overige eisers gesteld dat het beroep is gericht tegen het gedoogbesluit 1997. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de bezwaren van eisers terecht heeft opgevat als te zijn gericht tegen het gedoogbesluit van 3 oktober 1997. Gezien de gronden in beroep is in geschil of verweerder op goede gronden bij het bestreden besluit heeft afgezien van het toekennen van schadevergoeding en geen nadeelcompensatieregeling heeft opgenomen. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Lvw worden bij algemene maatregel van bestuur voor bij die maatregel aan te wijzen luchtvaartterreinen uniforme grenswaarden vastgesteld voor de maximaal toegelaten geluidsbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen. Ingevolge het vierde lid van voormeld artikel is de grenswaarde voor structureel uitgevoerd nachtelijk vliegverkeer in de nachtelijke periode LAeq 26 dB(A), welke nachtelijke periode bij Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt: ` Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.' De vraag of in het kader van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb een belang al dan niet een rol mag spelen bij een belangenafweging, is, aldus de Memorie van Toelichting bij deze bepaling, een zaak van interpretatie van de wettelijke regeling in kwestie of (bij ontbreken van een wettelijke regeling) van de aard en strekking van de bevoegdheid zelf (PG AWB I, p. 209). Wanneer sprake is van een `belang' in de zin van artikel 3:4 van de Awb laat de toelichting overigens in het midden. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 25f van de Lvw volgt dat de reden voor het opnemen van deze bepaling is gelegen in het feit dat bij de berekening van de geluidszones voor een bepaald luchtvaartterrein bijvoorbeeld met groot onderhoud geen rekening kan worden gehouden, omdat het ruimtebeslag door de geluidszone (de ruimte waarbinnen mag worden gebouwd dan wel moet worden geïsoleerd) dan te groot zou worden. Bij de toepassing van deze bepaling vindt daarom een afweging plaats tussen enerzijds het ruimtebeslag en anderzijds de bescherming van omwonenden (MvT, Bijl. Hand. II, 1991- 1992, 22 570, nr. 3). Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder bij het bestreden besluit deze twee rechtstreeks bij dat besluit betrokken belangen diende af te wegen. Redelijke wetsuitleg van artikel 25f van de Lvw brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat onder de bescherming van omwonenden mede wordt begrepen het belang dat overlast als gevolg van het bestreden besluit door verweerder wordt beperkt en dat schade als gevolg van het bestreden besluit, indien een of meer belanghebbenden daardoor onevenredig worden benadeeld, wordt vergoed. Zulks wordt door verweerder ook niet bestreden. Derhalve dient thans de vraag te worden beantwoord of - zoals eisers stellen - de wetgever onder artikel 25f van de Lvw onder de bescherming van omwonenden niet alleen heeft willen begrijpen het belang dat de feitelijke schade (lawaai, stank en vervuiling) die ontstaat door het bestreden besluit wordt vergoed, maar tevens dat verweerder reeds bij het bestreden besluit een schaderegeling tot stand brengt die zichtbaar maakt of, en zo ja op welke wijze, feitelijke schade van omwonenden wordt geredresseerd. De rechtbank stelt voorop dat noch in de wettelijke regeling zelf, noch in de aard en strekking van artikel 25f van de Lvw, aanknopingspunten kunnen worden gevonden die tot het tot stand brengen van een dergelijke schaderegeling nopen. De rechtbank is voorts van oordeel dat ook uit het systeem van de Awb een dergelijke plicht niet zonder meer kan worden afgeleid. Die verplichting zou wel kunnen voortvloeien uit het - mede aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb ten grondslag liggende - algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten, doch uitsluitend onder bepaalde omstandigheden. Daarbij is van gewicht de vraag of verweerder er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit redelijkerwijs rekening mee diende te houden dat het ontheffingsbesluit bij een substantiële groep belanghebbenden zou leiden tot reële schade, vallend buiten de normale maatschappelijke risico's. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. De rechtbank acht in dit kader ten eerste van belang dat verweerder zich, gelet op het aan het primaire besluit voorafgaande onderzoek, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het ontheffingsbesluit niet of nauwelijks schade zou veroorzaken, en dientengevolge niet zou leiden tot substantiële aantallen schadeclaims. Dat ex tunc kan worden vastgesteld dat het bestreden besluit bij een of meer belanghebbenden schade heeft veroorzaakt, maakt dit niet anders. De rechtbank acht ten tweede van gewicht dat in het bestreden besluit nadrukkelijk is overwogen dat belanghebbenden die van